西部綠洲農(nóng)村土地整治中權(quán)屬調(diào)整管理研究

李慧　劉志有　徐馨裔　王嘉蓉

摘 要：以沙灣縣柳毛灣鎮(zhèn)葉家莊村為研究區(qū)，運(yùn)用了調(diào)查問卷法和層次分析法進(jìn)行分析，總結(jié)了其土地整治權(quán)屬調(diào)整管理的合理性。項(xiàng)目區(qū)權(quán)屬調(diào)整基本合理，但仍存在著權(quán)屬現(xiàn)狀調(diào)查缺失、權(quán)屬調(diào)整方式過于簡單、公共參與機(jī)制不健全等主要問題。筆者提出要完善權(quán)屬現(xiàn)狀調(diào)查工作和公眾參與機(jī)制，在政府指導(dǎo)和土地價(jià)值評估的基礎(chǔ)上進(jìn)行土地權(quán)屬調(diào)整相關(guān)工作，加大信息公開的力度，有利于促進(jìn)沙灣縣土地整治中權(quán)屬調(diào)整工作有效開展，為西部綠洲小城鎮(zhèn)的土地整治權(quán)屬調(diào)整工作發(fā)展提供新的思路。

關(guān)鍵詞：土地整治；土地權(quán)屬調(diào)整；層次分析法；沙灣縣

中圖分類號：F301.2 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A DOI 編碼：10.3969/j.issn.1006-6500.2018.08.013

Abstract： This paper took Yejiazhuang Village in Liumaowan Town， Shawan County as the research area， and used the questionnaire method and the AHP to analyze and summarize the rationality of the adjustment management of its land consolidation right. The adjustment of ownership in the project area was basically reasonable， but there were still major problems such as the absence of ownership status investigation， too simple ownership adjustment methods， and unsound public participation mechanisms. The paper proposed to improve the ownership status investigation and public participation mechanism， and to carry out related work on land ownership adjustment on the basis of government guidance and land value assessment， and to increase disclosure of information， which would help promote land consolidation in Shawan County. Chinas ownership adjustment work has been carried out effectively and provided new ideas for the development of land rectification rights in western oasis towns.

Key words： land consolidation； land ownership adjustment； analytic hierarchy process； Shawan county

中央一號文件全面謀劃新時代鄉(xiāng)村振興，強(qiáng)調(diào)明確政策邊界，保護(hù)好農(nóng)民的利益。目前西部綠洲小城鎮(zhèn)土地整治項(xiàng)目已全面開展，但很多理論、規(guī)范問題仍處于摸索階段，尤其是項(xiàng)目中有關(guān)土地權(quán)屬調(diào)整的理論準(zhǔn)備及實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)均存在缺漏，仍然需要進(jìn)一步研究探討[1]。合理調(diào)整項(xiàng)目區(qū)產(chǎn)權(quán)則是保障西部綠洲農(nóng)村土地整治持續(xù)經(jīng)營的基礎(chǔ)。也是有效解決西部城鄉(xiāng)用地發(fā)展瓶頸的重要措施，而農(nóng)地權(quán)屬調(diào)整作為農(nóng)地整治的核心環(huán)節(jié)[2-3]，本文選取新疆沙灣縣柳毛灣鎮(zhèn)葉家莊村為研究區(qū)，對其基本農(nóng)田整理項(xiàng)目中權(quán)屬調(diào)整問題的實(shí)地調(diào)研。

1 研究區(qū)概況

沙灣縣是重要的新疆西北部綠洲城市之一，綠洲森林覆蓋率達(dá)24%，地處天山北坡經(jīng)濟(jì)帶核心地段，其轄區(qū)面積1.31萬km2，擁有耕地面積約102 000 hm2。沙灣縣柳毛灣鎮(zhèn)葉家莊村基本農(nóng)田整理項(xiàng)目區(qū)內(nèi)共149戶，總?cè)丝?18人，人均收入約為10 700元。該村農(nóng)用地總面積666.67 hm2左右，其中耕地約為11.77 hm2，是沙灣縣重要的棉花系列生產(chǎn)加工基地。

2 研究區(qū)土地權(quán)屬調(diào)整的實(shí)施狀況

2.1 土地權(quán)屬調(diào)整程序

2.1.1 公告 項(xiàng)目所在地的土地行政主管部門應(yīng)當(dāng)進(jìn)行土地權(quán)屬調(diào)查公告，從公告之日起，中止辦理項(xiàng)目區(qū)域內(nèi)的土地權(quán)利轉(zhuǎn)移及權(quán)利設(shè)定登記等手續(xù)，禁止任何個人或單位在項(xiàng)目區(qū)內(nèi)從事一切影響土地利用的非正常農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動。

2.1.2 調(diào)查 調(diào)查土地權(quán)屬的現(xiàn)狀，查明土地產(chǎn)權(quán)的主體、具體的邊界。確定是否有土地權(quán)屬糾紛，若有糾紛必須在土地整治項(xiàng)目實(shí)施前解決。調(diào)查項(xiàng)目區(qū)內(nèi)的土地利用現(xiàn)狀，并進(jìn)行地籍測量，查明每一個土地產(chǎn)權(quán)主體所擁有的土地的位置、面積。將土地權(quán)屬的調(diào)查結(jié)果向產(chǎn)權(quán)人主體進(jìn)行公示，包括項(xiàng)目區(qū)土地類型和范圍、農(nóng)戶參與土地權(quán)屬調(diào)整工作所占面積狀況等內(nèi)容[4-5]。

2.1.3 評價(jià) 土地整治項(xiàng)目實(shí)施前后的土地質(zhì)量評價(jià)，是對項(xiàng)目區(qū)內(nèi)不同土地產(chǎn)權(quán)主體所擁有的土地進(jìn)行質(zhì)量評估，主要是確定土地是否為鹽堿地。若為鹽堿地，當(dāng)?shù)卣按逦瘯槍ν恋佧}漬化的問題做出相應(yīng)的解決措施，采取差額面積就近調(diào)換的方法調(diào)整。

2.1.4 調(diào)整 調(diào)查工作小組在制定土地權(quán)屬調(diào)整方案及調(diào)整實(shí)施過程中，經(jīng)過走訪農(nóng)戶進(jìn)行調(diào)查分析，提出了土地權(quán)屬調(diào)整的初步方案，包含調(diào)整原則和補(bǔ)償方式，并將初步方案提供給當(dāng)?shù)氐拇逦瘯M(jìn)行討論并提出修正意見，由工作小組負(fù)責(zé)修改并公布方案。土地權(quán)屬調(diào)整方案在行政村進(jìn)行公示，公示期為15 d。對土地權(quán)屬調(diào)整方案有異議的相關(guān)權(quán)利人，應(yīng)于公示期內(nèi)書面提出，通過協(xié)商不能解決的爭議，應(yīng)當(dāng)由當(dāng)?shù)氐娜嗣裾M(jìn)行調(diào)處[6-8]。根據(jù)所制定的方案，組織人員到實(shí)地指界、確權(quán)、測量，并進(jìn)行詳細(xì)登記，以便于日后的土地管理工作。確保項(xiàng)目內(nèi)原有土地權(quán)利人的權(quán)益不減少，使土地權(quán)屬調(diào)整工作落到實(shí)處。權(quán)屬調(diào)整步驟如圖1所示。

2.2 研究區(qū)土地整治中權(quán)屬調(diào)整現(xiàn)狀

權(quán)屬調(diào)整工作實(shí)施后按照人均耕地面積，對項(xiàng)目區(qū)耕地重新分配，項(xiàng)目實(shí)施前全村有549人分地，每口人分0.4 hm2，項(xiàng)目實(shí)施后，通過對項(xiàng)目區(qū)荒草地以及路林渠的平整，現(xiàn)狀新增加人口為119人，分地人口為668人，每人分0.6 hm2。

項(xiàng)目區(qū)整理后耕地面積由522.57 hm2增加到601.57 hm2，新增耕地面積79.00 hm2；其他農(nóng)用地由整理前51.75 hm2，減少到39.49 hm2，減少了12.25 hm2；新增防護(hù)林面積10.92 hm2；未利用土地整理前77.67 hm2，整理后為減少77.67 hm2。經(jīng)過土地整治項(xiàng)目的實(shí)施，項(xiàng)目區(qū)可新增耕地79.00 hm2，新增耕地率為13.64%。

通過實(shí)地的調(diào)查，研究區(qū)的土地承包經(jīng)營權(quán)歸葉家莊村村民，研究區(qū)內(nèi)土地權(quán)屬明晰、界線清楚，面積準(zhǔn)確，不存在權(quán)屬有爭議地塊。權(quán)屬調(diào)整工作實(shí)施后整個研究區(qū)按系統(tǒng)重新進(jìn)行權(quán)屬調(diào)查，對研究區(qū)的人口、耕地面積以及新增耕地分布逐戶調(diào)查，保證研究區(qū)內(nèi)的土地權(quán)屬界線清晰，新增耕地的去向明確。

3 研究區(qū)土地權(quán)屬調(diào)整管理評價(jià)分析

3.1 土地整治權(quán)屬調(diào)整合理性評價(jià)

在土地權(quán)屬調(diào)整工作完成后，通過層次分析（AHP）法，構(gòu)建項(xiàng)目區(qū)土地整治權(quán)屬調(diào)整合理性評價(jià)因素因子體系與對應(yīng)的權(quán)重[9]。本文選取項(xiàng)目區(qū)經(jīng)濟(jì)效益增加程度、社會效益增加程度、生產(chǎn)便利程度及公眾接受度等因素，建立土地整治權(quán)屬調(diào)整合理評價(jià)體系，根據(jù)問卷的調(diào)查結(jié)果計(jì)算各項(xiàng)因子的作用分，每項(xiàng)因子作用分為0～100，對項(xiàng)目土地權(quán)屬調(diào)整合理性進(jìn)行定量分析[10]。

（1）建立遞階層結(jié)構(gòu)。首先，把權(quán)屬調(diào)整工作的合理性分解為由生產(chǎn)成本降低程度、耕地質(zhì)量提高程度、地界沖突減少程度、生產(chǎn)沖突減少程度、生產(chǎn)管理的便利程度、地籍管理的便利度、權(quán)屬糾紛解決程度及調(diào)整方案異議程度等元素組成的各部分，把這些因素按屬性不同分成若干組以形成不同層次。如圖2所示體系。

（2）構(gòu)造判斷矩陣。在建立遞階層次結(jié)構(gòu)以后，確定了上下層次之間元素的隸屬關(guān)系，通過兩兩比較的方法得到相應(yīng)因子權(quán)重[11]。

由判斷矩陣計(jì)算被比較因子相對權(quán)重，若因素i與j比較得aij，則因素j與i比較的判斷為1/aij。對于n個元素來說，我們得到兩兩比較判斷矩陣A：

A=（aij）nxm

判斷矩陣具有如下性質(zhì)：aij>0；aij=1/aij；aij=1

上面等式成立時，則稱A為一致性矩陣。在判斷矩陣導(dǎo)出元素排序權(quán)值時，一致性矩陣有重要意義。

（3）計(jì)算判斷矩陣A，計(jì)算滿足AW=λmax W 的特征根和特征向量[12]。為檢驗(yàn)判斷矩陣的一致性，需要計(jì)算其一致性指標(biāo)C.I.與同階平均隨機(jī)一致性指標(biāo)R.I之比成為隨機(jī)一致性比率C.R.：

C.R.=■

如果C.R.<0.10時，一般認(rèn)為判斷矩陣的一致性是可以接受的，否則需要調(diào)整判斷矩陣。

（4）計(jì)算各層元素的組合權(quán)重，最終計(jì)算結(jié)果得出最低層次因子權(quán)重。根據(jù)各因子確定的權(quán)重結(jié)果，結(jié)合項(xiàng)目區(qū)調(diào)查的各因子的作用分值，計(jì)算出土地整治權(quán)屬調(diào)整合理性指數(shù)[13]。

3.2 項(xiàng)目區(qū)權(quán)屬管理合理性評價(jià)成果

按項(xiàng)目區(qū)的規(guī)劃設(shè)計(jì)對沙灣縣柳毛灣鎮(zhèn)葉家莊村完成項(xiàng)目的土地權(quán)屬管理合理性進(jìn)行評價(jià)，評價(jià)體系選取因子參照圖2內(nèi)容，采用AHP方法確定各因素因子權(quán)重，各因子作用分值采用問卷形式調(diào)查，調(diào)查對象是已完成項(xiàng)目區(qū)內(nèi)參與權(quán)屬調(diào)整的群眾，最終權(quán)屬管理合理性評價(jià)結(jié)果見表1。

根據(jù)評價(jià)結(jié)果來看，完成項(xiàng)目的權(quán)屬管理合理性總分值為84.94。項(xiàng)目區(qū)權(quán)屬調(diào)整基本合理，處于優(yōu)良等級，結(jié)果表明，農(nóng)戶認(rèn)為權(quán)屬調(diào)整工作有利于提高土地集約利用和機(jī)械化耕作，權(quán)屬調(diào)整后的土地集中成片，規(guī)整了許多，便于耕種和管理，增加了經(jīng)濟(jì)和社會效益[14]。當(dāng)?shù)剞r(nóng)經(jīng)局的數(shù)據(jù)顯示，新增耕地主要種植棉花，產(chǎn)量從3 900 kg·hm-2增加到5 400 kg·hm-2，面積的增加和產(chǎn)量的提高，使農(nóng)戶的收益明顯得到了提升。同時，安置剩余勞動力、增加就業(yè)崗位，為農(nóng)戶增收創(chuàng)造良好條件，對社會穩(wěn)定有較大的作用。但是研究區(qū)權(quán)屬調(diào)整工作中對土地的評估價(jià)值只是堿地和非堿地的判斷，缺少科學(xué)依據(jù)，無法真實(shí)反映土地的價(jià)值，在土地權(quán)屬調(diào)整中缺失了公平性。其次對于權(quán)屬調(diào)整過程中存在的問題，主要是通過采用傳統(tǒng)的座談形式，一般是村集體組織村民代表大會，但選取的少數(shù)農(nóng)戶代表并不能全面反映村民的實(shí)際問題。同時，通過討論的這種方式，解決問題的效率不高，會導(dǎo)致農(nóng)戶的權(quán)利得不到保障[15]。

4 推進(jìn)西部綠洲農(nóng)村權(quán)屬調(diào)整管理有效開展的對策建議

4.1 完善權(quán)屬現(xiàn)狀調(diào)查

前期的土地權(quán)屬調(diào)查工作是否全面且準(zhǔn)確，會直接影響到后期權(quán)屬調(diào)整工作是否順利開展。應(yīng)設(shè)立專門的權(quán)屬管理調(diào)查小組，對項(xiàng)目區(qū)內(nèi)農(nóng)戶土地基本信息，包括每塊土地的地類、位置、范圍、面積分布和權(quán)屬等情況進(jìn)行核實(shí)，并且對項(xiàng)目區(qū)內(nèi)所有土地產(chǎn)權(quán)的主體進(jìn)行是否同意土地權(quán)屬調(diào)整的意愿調(diào)查，為制定權(quán)屬調(diào)整方案提供依據(jù)[16]。

4.2 提高公眾參與度

土地權(quán)屬調(diào)整過程中要做到信息公開，及時公布涉及到農(nóng)戶經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償以及法律合同相關(guān)的問題。此外，還需要建立明確的制度保證民眾的參與度，使農(nóng)戶真正了解權(quán)屬調(diào)整工作[17]。同時改進(jìn)傳統(tǒng)座談會議的方式，根據(jù)當(dāng)?shù)貙?shí)際情況建立有效的公眾參與機(jī)制，以小組為單位進(jìn)行問題匯總，再由小組代表參與代表大會反映具體問題。

4.3 科學(xué)評估土地質(zhì)量

進(jìn)行土地權(quán)屬調(diào)整時，要科學(xué)評價(jià)項(xiàng)目區(qū)各地塊整理前后的質(zhì)量、價(jià)值變化并詳細(xì)記錄，為土地權(quán)屬調(diào)整工作提供依據(jù)，從法律上維護(hù)項(xiàng)目區(qū)內(nèi)農(nóng)戶的合法權(quán)益。在項(xiàng)目實(shí)施后進(jìn)行土地質(zhì)量評價(jià)，對項(xiàng)目區(qū)所反映土地質(zhì)量狀況的指標(biāo)包括耕層厚度、土壤質(zhì)地、土壤鹽堿狀況、土壤污染狀況、灌排條件等進(jìn)行測定和評價(jià)。評定竣工后土地質(zhì)量的狀況，確定工程完成前后土地質(zhì)量的變化情況[18]。

4.4 具體化權(quán)屬調(diào)整方案

權(quán)屬調(diào)整方案不具體會導(dǎo)致在權(quán)屬調(diào)整的過程中有些問題得不到解決。例如，企業(yè)工廠與農(nóng)戶耕地之間，由于工廠排水管線已經(jīng)影響到農(nóng)戶正常的生產(chǎn)經(jīng)營，而企業(yè)工廠排水管線不屬于權(quán)屬調(diào)整范圍，現(xiàn)有的權(quán)屬調(diào)整方案未能解決該問題，后經(jīng)政府協(xié)調(diào)平衡后使矛盾得到解決?？梢?，土地調(diào)整方案制定的不具體，將直接影響到國家、集體和每個農(nóng)戶的利益，尤其是農(nóng)戶的利益。因此，在制定土地權(quán)屬調(diào)整方案時，應(yīng)廣泛爭取各方面的意見，制定合理、科學(xué)、技術(shù)可行、便于施行的土地權(quán)屬調(diào)整方案[19]。

5 結(jié) 論

通過層次分析法和問卷調(diào)查法分析表明沙灣縣柳毛灣鎮(zhèn)葉家莊村土地整理權(quán)屬調(diào)整工作管理基本合理。但仍存在著權(quán)屬現(xiàn)狀調(diào)查缺失、權(quán)屬調(diào)整方式過于簡單、公共參與機(jī)制不健全等主要問題。本研究所屬行政區(qū)級較小，整理后項(xiàng)目區(qū)新增耕地面積79.00 hm2，新增耕地率為13.64%，權(quán)屬無爭議。在今后的研究中，應(yīng)深入開展西部綠洲農(nóng)村土地整理和土地價(jià)值定量評估工作，緩解土地整治權(quán)屬調(diào)整工作中因土地質(zhì)量不均產(chǎn)生的糾紛與矛盾，為西部綠洲小城鎮(zhèn)的土地整治權(quán)屬調(diào)整工作發(fā)展提供新的思路。

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