山東省應(yīng)對(duì)城市交通發(fā)展問題的策略研究

孫濤

【摘 要】針對(duì)城市交通擁堵和交通秩序管理形勢(shì)日趨嚴(yán)峻的現(xiàn)狀，結(jié)合山東省城市交通管理實(shí)際情況，剖析了目前交通管理普遍存在的問題和面臨的挑戰(zhàn)，提出了城市道路交通管理需要加強(qiáng)頂層規(guī)劃、優(yōu)化出行結(jié)構(gòu)、完善道路網(wǎng)絡(luò)與基礎(chǔ)設(shè)施、加大源頭治理、強(qiáng)化交通管理法律法規(guī)支撐、實(shí)行交通影響評(píng)價(jià)制度、推行城市交通綜合治理模式等應(yīng)對(duì)措施和管理建議。

【關(guān)鍵詞】交通管理；交通擁堵；治理

中圖分類號(hào)： D631 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼： A 文章編號(hào)： 2095-2457（2018）18-0168-003

DOI：10.19694/j.cnki.issn2095-2457.2018.18.076

【Abstract】In view of the increasingly serious situation of urban traffic congestion and traffic order management， combined with the actual situation of urban traffic management in Shandong Province，this paper analyzes the common problems and challenges faced by traffic management at present.It is pointed out that urban road traffic management needs to strengthen top-level planning， optimize travel structure，improve road network and infrastructure， increase source control，strengthen the support of traffic management laws and regulations，and implement traffic impact assessment system. To carry out comprehensive urban traffic management model and other countermeasures and management suggestions.

【Key words】Traffic control；Traffic jam；Administer.

近年來，山東省公安機(jī)關(guān)交通管理部門以實(shí)施“文明暢通工程”為抓手，大力提高城市交通管理能力和輔助決策能力，取得了一定的成效。特別是信息技術(shù)的快速發(fā)展，促進(jìn)全省各地市普遍建設(shè)了智能化交通管控系統(tǒng)和城市公安交通指揮中心，初步具備了信息采集和加工、實(shí)時(shí)監(jiān)測(cè)和控制、交通指揮和調(diào)度等功能，充分利用信息科技支撐城市交通疏堵保暢和執(zhí)法管理，為城市交通管理的科學(xué)發(fā)展打下了良好的基礎(chǔ)。但是隨著國家城鎮(zhèn)化快速發(fā)展，機(jī)動(dòng)車呈現(xiàn)出高增長、高聚集、高使用、全天候、全時(shí)空的發(fā)展態(tài)式，交通參與者呈現(xiàn)出法制觀念薄弱、交通違法多發(fā)、車速快車況差的管理難點(diǎn)，城市交通擁堵和交通秩序管理形勢(shì)日趨嚴(yán)峻，已成為社會(huì)關(guān)注的重大民生問題，同時(shí)也成為城市科學(xué)健康發(fā)展的重要制約因素。

1 山東省城市交通現(xiàn)狀與問題

由于多重因素的制約，城市交通管理依然是當(dāng)前山東省乃至全國城市交通的突出問題。

1.1 城市交通的供需矛盾非常突出

截至2017年底，山東省機(jī)動(dòng)車保有量為2528.3萬輛，其中汽車保有量是1952.8萬輛，汽車數(shù)量同比增長13.31%[1]。青島、濰坊、臨沂、濟(jì)南、煙臺(tái)、濟(jì)寧等6市汽車保有量超過100萬輛。截至2014年底，山東省低速電動(dòng)車生產(chǎn)企業(yè)近70家，產(chǎn)能累計(jì)達(dá)170萬余輛[2]。山東省小型電動(dòng)車的產(chǎn)量，已從2010年的1.82萬輛，猛增到18.74萬輛，5年增長了10倍。自行車、電動(dòng)車等非機(jī)動(dòng)車成為了基層人民生活不可分割的一部分。但是城市道路交通供給卻遠(yuǎn)遠(yuǎn)跟不上城市車輛的增長速度。近5年來山東省城市道路里程和面積分別增長了22.5%和30.6%，而同期汽車增長了67.1%，原有存量“欠賬”帶來的問題尚未解決，新的需求增量又加劇了問題的嚴(yán)重程度，給道路交通造成了“災(zāi)難性”的壓力。山東省大部分城市都經(jīng)歷了不同程度的擁堵，中心城市交通擁堵已經(jīng)成為了常態(tài)。

1.2 公共交通系統(tǒng)服務(wù)水平還有較大差距

全省各地雖然在公共交通、自行車交通等綠色交通發(fā)展問題上認(rèn)識(shí)統(tǒng)一，但行動(dòng)明顯滯后。以濟(jì)南為例[3]，主城區(qū)公共交通日均流量37700班次，客流量200萬人/天，公共交通出行分擔(dān)率約占18%；主城區(qū)小汽車流量約1200萬輛次每天，小汽車出行分擔(dān)率約占15.5%，僅小汽車就占用了80%的道路資源。據(jù)測(cè)算，山東省城市公交分擔(dān)率平均約為20%，遠(yuǎn)低于發(fā)達(dá)國家60%左右的水平[4]。公交平均運(yùn)營時(shí)速僅為15km/h左右，低于社會(huì)車輛的平均車速，很難吸引人們放棄小汽車采取公交出行。

1.3 城市交通管理社會(huì)共治的局面尚未真正形成

城市交通規(guī)劃、建設(shè)、管理一體化機(jī)制尚未真正形成，城市功能布局與交通設(shè)施不匹配，路網(wǎng)加密優(yōu)化的空間資源不足，形成“單中心”的發(fā)展模式和“職住分離”的尷尬狀況，導(dǎo)致鐘擺式潮汐交通的現(xiàn)象十分突出。

1.4 城市重大項(xiàng)目交通影響評(píng)價(jià)機(jī)制發(fā)揮不夠

《山東省實(shí)施<中華人民共和國道路交通安全法>辦法》第三十三條明確規(guī)定“城市人民政府應(yīng)當(dāng)組織公安機(jī)關(guān)交通管理等有關(guān)部門，對(duì)城市道路沿線的重大建設(shè)項(xiàng)目進(jìn)行交通影響評(píng)價(jià)。對(duì)道路交通有重大不利影響又無法消除的重大建設(shè)項(xiàng)目，規(guī)劃部門不予批準(zhǔn)”。但實(shí)際執(zhí)行過程中，規(guī)劃、建設(shè)等部門不注重建設(shè)項(xiàng)目“交通設(shè)計(jì)”，不能評(píng)估建設(shè)項(xiàng)目建成后帶來的新增交通需求，從而加重城市路網(wǎng)負(fù)荷，降低交通設(shè)施應(yīng)用和服務(wù)水平，造成較多交通“瓶頸”，這也是引發(fā)城市交通擁堵的根源之一。

1.5 市民現(xiàn)代交通意識(shí)遠(yuǎn)未形成

在城鎮(zhèn)化、機(jī)動(dòng)化的快速進(jìn)程中，一些新市民、新駕駛?cè)说奈拿饕庾R(shí)、守法意識(shí)和規(guī)則意識(shí)還沒有形成，交通違法行為較為普遍，嚴(yán)重影響了城市交通秩序和通行效率。

2 城市交通管理工作面臨新挑戰(zhàn)

在我國即將全面建成小康社會(huì)、實(shí)現(xiàn)新型城鎮(zhèn)化的目標(biāo)下，在城市化和機(jī)動(dòng)化同步發(fā)展、相互推動(dòng)的作用下，山東省城市交通管理還將迎接新的挑戰(zhàn)。

2.1 城市交通優(yōu)化空間更加有限

城鎮(zhèn)化發(fā)展使城市人口和車輛更加集聚，城市功能布局和路網(wǎng)進(jìn)一步優(yōu)化的空間更加有限?！秶倚滦统擎?zhèn)化規(guī)劃（2014- 2020年）》提出，到“十三五”末期，我國常住人口城鎮(zhèn)化率將達(dá)到60%左右，比目前增加6個(gè)百分點(diǎn)，將有1億左右農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口和其他常住人口在城鎮(zhèn)落戶，而城市用地將呈現(xiàn)“低增長”甚至“零增長”，交通聚集的程度和變化也將更加復(fù)雜。預(yù)計(jì)到2020年我國汽車保有量有可能超過2.5億輛，山東省汽車保有量將超過2000萬輛。如果缺乏得力有效的管理措施，城市交通將面臨災(zāi)難性的后果。我省城市路網(wǎng)密度低，路網(wǎng)結(jié)構(gòu)不合理，過于注重快速路、主干路而缺乏次干道和支路建設(shè)，導(dǎo)致路網(wǎng)功能不協(xié)調(diào)，制約了路網(wǎng)整體效能的發(fā)揮。城市布局和路網(wǎng)優(yōu)化空間很小，城市單一用地、潮汐交通、路網(wǎng)密度等問題，在短時(shí)間內(nèi)難以得到根本改善。

2.2 停車資源愈加緊缺

以停車資源緊缺為代表的供需矛盾更加突出，停車問題成為擾亂交通秩序，加劇交通擁堵的重要原因。隨著汽車在城市的集聚和增長，停車基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)長期投入不足，歷史欠賬過多，城市停車難、停車亂問題日益突出。我省停車泊位總量缺口較大，還無法提供最基本的停車服務(wù)。據(jù)統(tǒng)計(jì)，目前濟(jì)南市區(qū)共有停車泊位68.03萬個(gè)，按照國際通行慣例1：1.2的車輛泊位比測(cè)算，停車泊位缺口為74.15萬個(gè)，也就是說現(xiàn)有停車泊位還不到停車需求的一半。同時(shí)，停車泊位結(jié)構(gòu)不合理，公共停車場不足，公共停車泊位占比只有5.26%。配建停車場應(yīng)建未建或少建、停車場地挪作他用、住宅小區(qū)停車泊位只售不租等問題使有限的停車資源更為緊張。停車泊位的嚴(yán)重不足，導(dǎo)致占道停車違法行為較為普遍，查處的“機(jī)動(dòng)車違反規(guī)定停放”違法行為占山東省查處交通違法總量的9.56%，比例較高。另外，濟(jì)南市每周交通警情中有關(guān)“擋道挪車”的警情占比達(dá)20%左右，不僅嚴(yán)重影響道路交通安全和秩序，對(duì)交警勤務(wù)管理和警力資源也造成極大的干擾和浪費(fèi)。

2.3 綠色出行空間日益萎縮

綠色交通出行比例增長乏力，綠色、低碳出行方式的實(shí)現(xiàn)困難重重。相對(duì)于小汽車的快速增長，作為集約化運(yùn)行代表的公共交通發(fā)展仍然緩慢。運(yùn)力不足、通達(dá)不廣、覆蓋不全、效率不高、銜接不暢、換乘不便等因素導(dǎo)致公共交通服務(wù)水平普遍不高。同時(shí)，伴隨城市交通對(duì)機(jī)動(dòng)化出行方式的依賴越來越強(qiáng)，非機(jī)動(dòng)車道和人行道被機(jī)動(dòng)車肆意擠占和蠶食，綠色出行空間日益萎縮，綠色出行環(huán)境日益惡化。過去十年，我省大城市非機(jī)動(dòng)化出行比例下降幅度較大，非機(jī)動(dòng)化出行分擔(dān)率下降明顯。不合理的交通結(jié)構(gòu)、不斷惡化的出行環(huán)境讓綠色出行的發(fā)展步履維艱。

2.4 非標(biāo)準(zhǔn)交通工具規(guī)模逐步壯大

當(dāng)前，超標(biāo)電動(dòng)自行車、“老年代步車”等非標(biāo)準(zhǔn)交通工具層出不窮，且規(guī)模如雪球越滾越大。未來幾年，大量農(nóng)村人口進(jìn)城，老齡人口不斷增多，這些交通工具極有可能成為交通出行的首選，未來還將有較大的增長空間。隨著互聯(lián)網(wǎng)的深入發(fā)展和快遞、電商業(yè)的全面覆蓋，還會(huì)刺激網(wǎng)約出租車、電動(dòng)自行車、電動(dòng)三輪車、低速電動(dòng)車等交通工具的出行和使用。

2.5 輿情控制越發(fā)困難

個(gè)別交通參與者交通安全意識(shí)較低，網(wǎng)絡(luò)惡意炒作事件增多，給城市道路交通執(zhí)法帶來困難。個(gè)別交通參與者交通安全和守法意識(shí)較為淡薄，執(zhí)勤民警在處理交通違法和事故中，時(shí)常遇到當(dāng)事人對(duì)自身違法視而不見，反而對(duì)民警執(zhí)法的不理解、不配合情況。此外，少數(shù)當(dāng)事人利用網(wǎng)絡(luò)傳播速度快的特性，將民警執(zhí)法過程和視頻片面、惡意的篡改和捏造后散播在網(wǎng)絡(luò)上，有些媒體未經(jīng)核實(shí)真實(shí)情況，為了“抓眼球”、“搏出位”，報(bào)導(dǎo)內(nèi)容有失偏頗，造成社會(huì)負(fù)面輿論，使當(dāng)事民警產(chǎn)生厭煩、回避心態(tài)，嚴(yán)格執(zhí)法的積極性受挫。

3 山東省城市交通管理策略

各級(jí)政府及其交通管理相關(guān)部門要認(rèn)真貫徹落實(shí)中央城市工作會(huì)議和習(xí)近平總書記的重要指示精神，充分認(rèn)識(shí)、尊重、順應(yīng)城市交通的發(fā)展規(guī)律，全面審視城市發(fā)展階段、交通環(huán)境的深刻變化，依靠體制優(yōu)勢(shì)、制度優(yōu)勢(shì)和社會(huì)力量，積極整合調(diào)動(dòng)各方資源力量，切實(shí)采取行之有效的措施，建立城市規(guī)劃、建設(shè)、管理綜合機(jī)制，解決困擾城市交通多年的根源性、基礎(chǔ)性問題，形成社會(huì)共治城市交通的合力，全面提升城市交通管理的能力和水平。

3.1 強(qiáng)化城市交通發(fā)展頂層規(guī)劃

結(jié)合“十三五”規(guī)劃實(shí)施，將城市交通發(fā)展推動(dòng)上升為政府行為，建議各地建立健全黨委政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、各部門齊抓共管的綜合治理工作格局，將“綠色交通、低碳出行”發(fā)展理念融入城市規(guī)劃發(fā)展，發(fā)揮城市總體規(guī)劃、城市交通規(guī)劃的引領(lǐng)作用，制定公共交通、軌道交通、慢行交通、停車設(shè)施等綜合交通體系規(guī)劃，加強(qiáng)綜合交通系統(tǒng)、交通配套設(shè)施的建設(shè)，注重完善快速路、主次干路、支路搭配合理的道路網(wǎng)系統(tǒng)，從根本上解決城市交通管理的難點(diǎn)問題。

3.2 優(yōu)化城市交通出行結(jié)構(gòu)

以保速度、保準(zhǔn)時(shí)、保覆蓋、提服務(wù)為核心目標(biāo)優(yōu)先發(fā)展公共交通，進(jìn)一步完善公共交通基礎(chǔ)設(shè)施，科學(xué)有序發(fā)展城市軌道交通，具備條件的地區(qū)積極推廣無軌電車，大力推廣社區(qū)公交、自行車租賃、“P+R”（駐車換乘）模式，推行“步行+自行車”慢行交通方式，提高公共交通出行比例。要結(jié)合不同環(huán)境合理施劃公交專用道，提高公交出行吸引率，落實(shí)公交優(yōu)先在城市交通結(jié)構(gòu)中的調(diào)節(jié)作用。要推出公交運(yùn)行信息發(fā)布服務(wù)，大力配套建設(shè)公共自行車租賃系統(tǒng)，進(jìn)一步優(yōu)化交通出行結(jié)構(gòu)。

3.3 推行城市交通綜合治理模式

建立城市交通管理綜合協(xié)調(diào)機(jī)制，明確政府各相關(guān)部門的職責(zé)，強(qiáng)化綜合執(zhí)法，實(shí)現(xiàn)大交通管理格局，綜合運(yùn)用經(jīng)濟(jì)、法律、行政、科技等手段共同破解交通難題。在停車體制改革和設(shè)施建設(shè)要求的保障下，推動(dòng)建立區(qū)（縣）主責(zé)、街道（鄉(xiāng)、鎮(zhèn)）執(zhí)行、居民自治的停車管理體制，進(jìn)一步完善建立停車綜合執(zhí)法機(jī)制，探索社區(qū)執(zhí)法人員參與支次道路和社區(qū)街道的停車管理。要不斷完善城市停車場建設(shè)和管理各項(xiàng)政策，推動(dòng)加強(qiáng)公共停車場建設(shè)力度和市場化收費(fèi)機(jī)制，并推廣細(xì)化路內(nèi)錯(cuò)時(shí)停車、差別化停車收費(fèi)等措施，盤活現(xiàn)有停車資源，緩解“停車難”問題。

3.4 完善城市道路網(wǎng)絡(luò)與基礎(chǔ)設(shè)施

加強(qiáng)城市支路和“微循環(huán)”設(shè)計(jì)，進(jìn)一步提高城市中心城區(qū)的支路密度。樹立“行人優(yōu)于非機(jī)動(dòng)車、非機(jī)動(dòng)車優(yōu)于公交車、公交車優(yōu)于小汽車”的先進(jìn)理念，保障新改建道路慢行交通路權(quán)，重點(diǎn)完善步行道、自行車道配置的路權(quán)分配比重，保障其出行安全。合理規(guī)劃道路斷面形式，選擇適合當(dāng)?shù)亟煌ōh(huán)境的斷面形式，盡可能采用綠化帶、隔離護(hù)欄等多種隔離形式，減少非機(jī)動(dòng)車與機(jī)動(dòng)車混行。以大型綜合交通樞紐、城市公共交通站點(diǎn)等特殊地區(qū)為重點(diǎn)，在內(nèi)部通過挖掘及改造建設(shè)停車設(shè)施，并在有條件的周邊區(qū)域增建公共停車設(shè)施。同時(shí)結(jié)合“智慧城市”建設(shè)，以“大數(shù)據(jù)”為支撐，利用城市道路交通信息服務(wù)系統(tǒng)和安全分析研判平臺(tái)，綜合分析各類交通數(shù)據(jù)信息，提出保障道路安全、暢通的科學(xué)管理方案，引導(dǎo)市民選擇合理的出行方式，均衡路網(wǎng)承載，實(shí)現(xiàn)交通流的順暢運(yùn)行，進(jìn)一步提升道路通行能力。

3.5 加大交通亂象源頭治理工作

建立健全低速電動(dòng)車安全管理綜合協(xié)調(diào)機(jī)制，由政府推動(dòng)形成各部門統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)的電動(dòng)車生產(chǎn)、銷售、管理規(guī)范性文件，強(qiáng)化源頭監(jiān)管部門協(xié)作配合，解決電動(dòng)自行車的生產(chǎn)、銷售、使用和管理脫節(jié)問題，確保低速電動(dòng)自行車依法有序發(fā)展。重拳打擊低速電動(dòng)車非法生產(chǎn)，嚴(yán)格按照《道路交通安全法》、《產(chǎn)品質(zhì)量法》、《強(qiáng)制性產(chǎn)品認(rèn)證管理規(guī)定》等法律法規(guī)，對(duì)無資質(zhì)非法生產(chǎn)、拼組裝、改裝低速電動(dòng)車的企業(yè)、作坊、窩點(diǎn)及倒賣合格證等手續(xù)的，組織集中行動(dòng)，聯(lián)合執(zhí)法，依法查處。堅(jiān)決停止低速電動(dòng)車非法銷售，對(duì)超出經(jīng)營范圍、經(jīng)營不合格產(chǎn)品、銷售未經(jīng)國家批準(zhǔn)認(rèn)證許可生產(chǎn)的機(jī)動(dòng)車、無證照經(jīng)營、非法改裝以及采用虛假宣傳手段欺騙消費(fèi)者購買的銷售商責(zé)令停止銷售，并依法處罰，督促銷售企業(yè)守法經(jīng)營、誠信經(jīng)營，杜絕非法低速電動(dòng)車?yán)^續(xù)流入市場，從源頭上解決電動(dòng)三輪車、超標(biāo)電動(dòng)自行車等痼疾頑癥。

3.6 全面實(shí)行交通影響評(píng)價(jià)制度

在規(guī)劃建設(shè)重大建設(shè)項(xiàng)目時(shí)充分考慮項(xiàng)目周邊交通需求和停車需要，嚴(yán)格落實(shí)重大建設(shè)項(xiàng)目交通影響評(píng)價(jià)制度，切實(shí)參與建設(shè)項(xiàng)目的規(guī)劃設(shè)計(jì)，在項(xiàng)目立項(xiàng)階段進(jìn)行嚴(yán)格審查和把關(guān)，落實(shí)規(guī)劃、建設(shè)、管理一體化要求。同時(shí)，規(guī)劃主管部門要會(huì)同公安機(jī)關(guān)交通管理部門聯(lián)合開展建設(shè)項(xiàng)目交通影響評(píng)價(jià)實(shí)施工作的審查和監(jiān)督，對(duì)未落實(shí)交通影響評(píng)價(jià)意見的，一律不予批準(zhǔn)規(guī)劃設(shè)計(jì)方案，從源頭上緩解建設(shè)項(xiàng)目需求與現(xiàn)實(shí)交通環(huán)境之間的矛盾。

3.7 強(qiáng)化交通管理法律法規(guī)支撐

從立法源頭抓起，相關(guān)部門應(yīng)加大一線走訪和調(diào)研力度，根據(jù)當(dāng)?shù)氐缆方煌ü芾砉ぷ鲗?shí)際，以提高違法成本、預(yù)防再次違法、凈化通行環(huán)境為出發(fā)點(diǎn)，制定更新一批適應(yīng)新形勢(shì)、新問題的地方法規(guī)、管理?xiàng)l例、暫行辦法，嚴(yán)格處罰嚴(yán)重?cái)_亂和危害道路交通公共安全或者屢教屢罰不改的行為人。同時(shí)，將行人亂穿馬路、非機(jī)動(dòng)亂騎行等日常交通難以管理的違法行為納入征信系統(tǒng)，將個(gè)人交通違法與誠信體系掛鉤，用社會(huì)誠信機(jī)制引導(dǎo)和督促群眾自覺遵守交通法規(guī)。

4 結(jié)論

城市交通管理工作是一項(xiàng)社會(huì)化、系統(tǒng)化工程，牽涉到人、車、路、警等諸多因素，需要對(duì)城市規(guī)劃、路網(wǎng)建設(shè)、公交配套、交通基礎(chǔ)設(shè)施等進(jìn)行通盤考慮，統(tǒng)籌推進(jìn)和綜合治理。交通擁堵治理鏈條中，黨委政府的交通政策決策是大背景、大環(huán)境、大統(tǒng)籌，立法部門的法規(guī)配套是剛性支撐，發(fā)改部門的交通立項(xiàng)是前提，規(guī)劃部門的路網(wǎng)規(guī)劃是基礎(chǔ)，建設(shè)部門的道路建設(shè)是保證，交通部門的行業(yè)主管是關(guān)鍵，安監(jiān)部門的安全監(jiān)管是保障，而公安交通管理部門是道路交通管理的執(zhí)法環(huán)節(jié)，處于整個(gè)交通管理的最末端。因此，交警部門在交通政策的制定、配套法規(guī)的立法、道路路網(wǎng)的立項(xiàng)、規(guī)劃、建設(shè)等方面必須要高度重視，積極參與，提前介入，確保交通政策、法規(guī)配套、城市規(guī)劃、路網(wǎng)建設(shè)、公交配套、物流配送、交通基礎(chǔ)設(shè)施等的系統(tǒng)性、前瞻性，實(shí)現(xiàn)交通管理的社會(huì)化、系統(tǒng)化、一體化，從根源上緩解城市交通擁堵問題。

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