產(chǎn)業(yè)視角下天然氣價改

40多年天然氣價格改革經(jīng)驗(yàn)表明，價格管制不利于天然氣有效利用，放開管制是氣價機(jī)制演變的最終方向。

經(jīng)過40年改革開放，我國已發(fā)展成為年消費(fèi)量超過2000億立方米的天然氣大國。其中城市燃?xì)庀M(fèi)量達(dá)到1226.27億立方米，較1978年的6.9億立方米增長了近200倍。2017年中國天然氣凈進(jìn)口量約920億立方米，位居世界第二；消費(fèi)量約2400億立方米，位居世界第三；產(chǎn)量約1500億立方米，位居世界第六；探明儲量約5.5萬億立方米，位居世界第九，這些天然氣領(lǐng)域的成就向黨和人民交上了滿意的答卷。天然氣產(chǎn)業(yè)行政管理體制由粗到細(xì)，由一個部門到多個不同政府部門分工協(xié)作，共同形成有效合力，為其產(chǎn)業(yè)發(fā)展提供了體制保障。

客觀地說，上網(wǎng)電價和天然氣價改是我國資源價改中最難破解的兩大課題。我國天然氣價改從上世紀(jì)80年代開始的計(jì)劃內(nèi)、外兩種價格，“天然氣商品量常數(shù)包干”，到取消氣價“雙軌制”，改為“兩檔氣價機(jī)制”，再到“先非居民后居民”“先試點(diǎn)后推廣”“先增量后存量”“邊理順邊放開”等不同階段，目前基本理順了非居民用氣價格，實(shí)現(xiàn)了由市場主導(dǎo)形成的價格機(jī)制。

改革開放以來，我國氣價改革政策取得的成果：一是提高了國內(nèi)自產(chǎn)和進(jìn)口天然氣，增強(qiáng)了資源供應(yīng)保障能力，所謂“氣荒”現(xiàn)象基本消除；二是促進(jìn)了油氣、電煤、新能源資源整合配置，推動了落后產(chǎn)能淘汰和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級；三是理順了天然氣產(chǎn)業(yè)鏈各環(huán)節(jié)利益關(guān)系，提高了天然氣利用效率；四是根據(jù)不同能源價格波動變化，精準(zhǔn)降低非居民用氣價格，尤其是十八大后降低用氣企業(yè)成本1200億元以上。

從產(chǎn)業(yè)視角觀察，新中國成立初期在“傾斜性”產(chǎn)業(yè)政策下，國家采取高度集中的價格管理體制。改革開放后，宏觀經(jīng)濟(jì)形勢好轉(zhuǎn)，國家產(chǎn)業(yè)政策先后經(jīng)歷了“選擇性”的產(chǎn)業(yè)政策和“功能性”的產(chǎn)業(yè)政策向全產(chǎn)業(yè)協(xié)調(diào)發(fā)展邁進(jìn)，價格改革先后經(jīng)歷了管理模式的轉(zhuǎn)變和有市場導(dǎo)向的政府指導(dǎo)定價階段，價格由市場決定的比例逐步增加。盡管截至目前，競爭性定價機(jī)制仍未形成，但過去40多年的價格改革史為我國正在進(jìn)行的天然氣價格機(jī)制市場化改革提供了思考的新起點(diǎn)。

40多年天然氣價格改革經(jīng)驗(yàn)表明，價格管制不利于天然氣有效利用，放開管制是氣價機(jī)制演變的最終方向。在國家長期實(shí)行“傾斜性”和“選擇性”產(chǎn)業(yè)政策情況下，價格管制實(shí)質(zhì)上是補(bǔ)貼用戶的一種方式。主管部門通過管制價格對部分產(chǎn)業(yè)進(jìn)行扶植的效果較為明顯，但也扭曲了能源市場，將需求轉(zhuǎn)向補(bǔ)貼產(chǎn)品，而不是那些價格更能反映真實(shí)市場狀況的產(chǎn)品，鼓勵了過度消費(fèi)，導(dǎo)致供求矛盾頻發(fā)。相比之下，削減價格補(bǔ)貼在短期內(nèi)雖然會提高氣價并增加其他產(chǎn)業(yè)的生產(chǎn)成本，但從長遠(yuǎn)來看，資源會再分配到能耗更低且更有效的活動中，鼓勵節(jié)能與替代技術(shù)的研發(fā)，有利于延長天然氣這類非可再生能源的使用。近10年，我國一直在削減天然氣價格補(bǔ)貼。國際經(jīng)驗(yàn)也表明，在天然氣工業(yè)發(fā)展初期，各國都采取天然氣價格管制，但隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展、能源商品價格的急劇下降和天然氣市場的成熟，放開管制變得更加容易。此外，由于天然氣價格調(diào)整方向受政府政策的影響大，因此明確放開管制的長期目標(biāo)有助于改革取得最終的成功，公眾和政府能夠關(guān)注并堅(jiān)持長期目標(biāo)，而不為過程中的挫折分心。

與許多發(fā)展中國家相同，由于市場發(fā)育程度低下，我國早期天然氣產(chǎn)業(yè)的勘探開采活動需由國家主導(dǎo)開展，政府處于行業(yè)中心地位，競爭政策往往只起著次要作用。改革開放以來，經(jīng)濟(jì)迅猛發(fā)展，國家對許多行業(yè)采取了競爭激勵政策，且即使是具有壟斷性質(zhì)的行業(yè)，其大部分經(jīng)營環(huán)節(jié)也可以放開管制的競爭環(huán)節(jié)，但政府對天然氣行業(yè)卻一直沒有放松管制。國家對天然氣行業(yè)的管制源于國家傾斜的產(chǎn)業(yè)政策和以民為主的保障政策。政府希望國家利益最大化，而企業(yè)希望利潤最大化，二者目標(biāo)不一致，導(dǎo)致兩類目標(biāo)不能相互促進(jìn)。一方面，當(dāng)市場競爭達(dá)到一定程度時，政策性負(fù)擔(dān)必然帶來企業(yè)的預(yù)算軟約束。預(yù)算軟約束同企業(yè)的公有制性質(zhì)無關(guān)，在同樣承擔(dān)政策性負(fù)擔(dān)的條件下，私有企業(yè)比國有企業(yè)更容易產(chǎn)生預(yù)算軟約束，并且要求政府提供更多補(bǔ)貼。另一方面，回顧2017年這一大氣污染防治的收關(guān)年，各地政府進(jìn)行了如火如荼的“煤改氣”工作，使天然氣需求量大幅飆升，導(dǎo)致嚴(yán)重的氣荒問題。在如此沉重的政策性負(fù)擔(dān)下，天然氣離商品屬性越來越遠(yuǎn)，價格愈加難以市場化，致使天然氣生產(chǎn)銷售企業(yè)面臨兩難境地。

天然氣價格市場化改革不應(yīng)以降低價格為終點(diǎn)。當(dāng)前，宏觀經(jīng)濟(jì)小幅放緩使能源供需結(jié)構(gòu)清潔低碳化趨勢明顯，推廣使用天然氣不僅在于它為綠色生態(tài)環(huán)境所做出的直接貢獻(xiàn)，還在于它符合我國經(jīng)濟(jì)增長動能轉(zhuǎn)換的需要，是經(jīng)濟(jì)增長從粗放型轉(zhuǎn)為集約型的重要一環(huán)。天然氣較高的價格，不僅有助于高耗能企業(yè)更好地履行社會責(zé)任、承擔(dān)環(huán)境成本，還建立了對無法適應(yīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展向高質(zhì)量邁進(jìn)的低附加值企業(yè)的淘汰機(jī)制，并自動篩選出低耗能、高附加值企業(yè)，使其在國家經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式轉(zhuǎn)型的新時期被保留下來，發(fā)揮更大作用。與此同時，經(jīng)濟(jì)增長模式轉(zhuǎn)型使用戶價格承受能力增強(qiáng)，為改革減少了阻力，提供了更寬松的宏觀經(jīng)濟(jì)環(huán)境，最終與天然氣價格市場化形成良性互動。此外，隨著我國進(jìn)口天然氣量逐年攀升，價格改革還應(yīng)充分發(fā)揮國內(nèi)石油天然氣交易市場的作用，這有助于其他行業(yè)把握能源資源產(chǎn)品的替代關(guān)系，降低經(jīng)濟(jì)發(fā)展成本。

從美國和歐洲這兩個世界上最成熟的天然氣市場來看，在保證管網(wǎng)公平接入的前提下，生產(chǎn)市場和終端用戶市場均實(shí)現(xiàn)了競爭，價格由市場決定。美國主要采取氣對氣競爭的定價模式，建立天然氣生產(chǎn)者與消費(fèi)者的直接聯(lián)系，構(gòu)建了完全開放的市場。歐洲長期以來以油價聯(lián)動的定價模式為主，將天然氣價格與燃油或者原油價格掛鉤，使天然氣價格可以隨外部市場環(huán)境變化進(jìn)行調(diào)整。此外，兩個市場通過現(xiàn)貨交易的天然氣比例也很高。相比之下，我國長期以來對天然氣實(shí)施管制定價，生產(chǎn)、管輸、配送三個環(huán)節(jié)均實(shí)行國家指導(dǎo)價。盡管上海天然氣現(xiàn)貨交易中心已正式運(yùn)行，但在政府約束下，仍沒有機(jī)會真正發(fā)揮作用，競價交易仍屬于非自由市場下的實(shí)驗(yàn)性競價交易，距離真正的天然氣市場機(jī)制還有很長一段路要走。