城市地區(qū)公園體系與人民福祉
——“公園城市”的思考

袁 琳

習近平總書記在視察成都天府新區(qū)期間提出了“公園城市”的概念，強調城市發(fā)展要重視生態(tài)價值，而言及“公園城市”卻未提生態(tài)城市、園林城市等其他概念，“公園”——這一現(xiàn)代文明中的重要概念，一定在中國新時代的發(fā)展征程中具有不可替代的價值和作用。今日研討“公園城市”，當以理論為先，辨析其要，從現(xiàn)代城市文明發(fā)展史中重新認識公園的意義，將對這一概念的正本清源大有幫助。本文擷取若干城市地區(qū)案例，從其發(fā)展歷史中明晰“公園”的意義，探討歷史上規(guī)劃與治理體系在推進公園建設、促進城市地區(qū)可持續(xù)發(fā)展中的作用，并以此為基礎結合國情定位當代“公園城市”理論的核心價值與要義。

1 “公園”：一種協(xié)調人與自然關系的技術與文化

19世紀90年代，中國香港爆發(fā)了一次嚴重的鼠疫。唐樓密布的華人聚集區(qū)——香港太平山地帶，由于居住環(huán)境擁擠、衛(wèi)生條件惡劣，疫情尤為嚴重，大量城市居民患病死亡。在官方統(tǒng)計死亡的2 000人(實際遠不止此數(shù))中，居住在擁擠環(huán)境中的華人占比頗高，與歐洲及其他人種相比高出93%[1]。 1903年，香港政府反思瘟疫帶來的城市災難，開始主持太平山重建規(guī)劃，這一規(guī)劃最重要的成果之一就是拆除了太平山地區(qū)的部分擁擠唐樓，建成了面積約4 400m2的“卜公花園”(Blake Garden)。這一花園的英文在規(guī)劃圖中對應public garden，強調了“公”，體現(xiàn)了“公園”對于現(xiàn)代城市的要義之一——保障公共健康。在花園建成后的百年中，盡管太平山地區(qū)建筑幾經更替，“卜公花園”一直保存至今，成為香港城市史的重要遺產，體現(xiàn)了公園作為一種工具在早期現(xiàn)代城市更新中為居民帶來的公共福祉(圖1、2)。

20世紀30年代，美國城市規(guī)劃中開始普遍運用“公園體系”的概念。波士頓、洛杉磯等城市都通過區(qū)域性的公園體系引導城市公共空間的塑造，連接城市外圍的自然地帶，將自然和健康帶入到高密度的城市地區(qū)，影響了城市結構與城市形態(tài)(圖3)。值得注意的是，美國在30年代廣泛使用的公園體系的概念對應英文“park system”，而不是“green system”。這一概念與中國的“綠地系統(tǒng)”有區(qū)別，也有聯(lián)系。除了強調完整的自然生態(tài)系統(tǒng)觀念，“公園體系”還蘊含了購買公共土地、賦予明確邊界、便于立法與管理的現(xiàn)代社會意義。在西方資本主義土地私有制的背景下，政府需要不斷地購買土地形成為公共利益服務的開放空間，他們認為，只有明確的“公共化、公園化”的自然地帶才能真正服務于公共利益，而作為“商品”的土地只能為其短期經濟利益存在，生態(tài)價值是被忽視的。美國城市美化運動中“公園體系”的運用，在保障公有土地系統(tǒng)、生態(tài)系統(tǒng)以及公共利益方面發(fā)揮了至關重要的作用。

圖2 太平山地區(qū)重建規(guī)劃圖(1903年)[1]

西方歷史唯物主義者認為，現(xiàn)代生態(tài)危機根源于人與大地關系的斷裂，資本主義經濟方式造成了人與土地的分離，進而引起了人與大地有機關系的破壞[3]。 環(huán)境思想家卡洛琳·麥茜特(Carolyn Merchant)稱這一西方現(xiàn)代化的過程為“自然之死”[4]，土地被視為商品，人類群體與自然渾然一體的有機聯(lián)系不復存在[5]。路易斯·芒福德(Lewis Mumford)認為現(xiàn)代文明削弱了人類與土地的緊密關系，工業(yè)的發(fā)展和城鎮(zhèn)擴張所到之處，地價上漲，但事實上是大地失去了大部分價值，這種破壞是當代環(huán)境危機的根源[6]。而應對這種生態(tài)環(huán)境危機，現(xiàn)代體系中一致認為，最好的或者說終極的保護自然并能有效為人類提供服務的方式仍然是“公園的建立”。1872年，美國建立黃石國家公園，路易斯·芒福德稱其為區(qū)域文化中的重大事件，20世紀30年代，奧姆斯特德(Frederick Law Olmsted)兄弟在美國東部海灣城市群的發(fā)展中積極倡議大面積的公園保護區(qū)(Proposed Park Reservations for East Bay Cities，1930)，直至21世紀，生態(tài)學家理查德·福爾曼(Richard T. T. Forman)在巴塞羅那大都市地區(qū)開展生態(tài)規(guī)劃時，仍將農業(yè)公園、自然公園等作為推動城市地區(qū)人與自然協(xié)調發(fā)展的核心工具[7](圖4)。2007年，《科學》雜志刊登了“被化育的自然：面向人類福祉創(chuàng)造地景與生態(tài)系統(tǒng)”一文，指出：“當前人類活動對于生態(tài)系統(tǒng)的干擾作用與以往已經很不相同。(從世界范圍來看)從國家公園到高密度的大都市地區(qū)，已經表現(xiàn)出了正在擴張的保護地帶和正在擴張的更加巨大的高密度城市地區(qū)并行發(fā)展的態(tài)勢?！鞘械貐^(qū)反映了地景的終極形式?！F(xiàn)在最普遍的保護自然的形式就是創(chuàng)造自然公園或者國家公園，這些公園是被指定保護的，并且常常為大量的人口和游客提供服務。[8]”依據(jù)這一論斷，從國土與地區(qū)的角度來看，“公園化”已經成為一種和城鎮(zhèn)化相并行的另一種地理現(xiàn)象，“公園化”與“城鎮(zhèn)化”一樣都是推動區(qū)域發(fā)展的關鍵力量，而不論任何尺度，從城市街區(qū)到完整城市，再到區(qū)域，“公園”都一直是人類現(xiàn)代文明中協(xié)調人與自然關系、為居民帶來公共福祉的關鍵技術與文化。

圖3 波士頓大都市區(qū)公園體系(1899年)[2]

圖4 巴塞羅那地區(qū)的食物系統(tǒng)規(guī)劃(2004年)[7]

圖5 1963年新加坡環(huán)狀城市規(guī)劃[9]

2 規(guī)劃引領的公園體系與城市地區(qū)發(fā)展

推動城市與公園的共同發(fā)展，需要具有前瞻性的規(guī)劃，國際上幾個非常典型的城市地區(qū)都經歷了這樣的規(guī)劃與實施過程。

面積約700km2的新加坡，被譽為“Garden City”，長期以來我們常有人將其理解為花園裝點的城市，而其成功源于20世紀60年代的一版城市規(guī)劃。1963年，聯(lián)合國城市發(fā)展專家科尼斯布格(Koenigsberger)幫助新加坡制定了一版概念規(guī)劃。這一規(guī)劃提出了“環(huán)狀城市”的概念(圖5)，在島嶼的中心保留了大片的自然地帶(中心“集水區(qū)”)，外圍則利用環(huán)狀交通，串聯(lián)布局多個新城組團，服務于400萬的規(guī)劃人口[10]。新加坡全島有限的國土面積，到1996年發(fā)展建設了13個由軌道串聯(lián)的分散的新城鎮(zhèn)，其局如“星群”，而新城之間的大量土地都被逐步發(fā)展為生態(tài)廊道和各級公園，經歷40多年的發(fā)展，形成了完整的城鎮(zhèn)格局和全島生態(tài)系統(tǒng)，Garden City的成就為世人矚目。

面積約2 800km2的哥本哈根城市地區(qū)，是全球生態(tài)可持續(xù)發(fā)展的城市典范，其發(fā)展源于20世紀40年代的一版城市規(guī)劃。1946年，丹麥建筑與規(guī)劃師彼得·布萊德多夫(Peter Bredsdorff)和拉斯穆森(Sten Eiler Rasmuussenw)為哥本哈根制定了影響久遠的“指狀規(guī)劃”(Fingers Plan)，規(guī)劃中城市沿著5根手指狀的帶形走廊發(fā)展，走廊由軌道交通引導，沿站點布局新城城鎮(zhèn)，城鎮(zhèn)土地混合開發(fā)引導職住平衡，而5根手指之間保留了大面積的自然與鄉(xiāng)村地帶。直到21世紀，指狀規(guī)劃的結構一直堅持，手指走廊有所延伸，而結構未變，這些手指之間的部分，并沒有雜亂的城鄉(xiāng)交界地帶，通過多年的保護與發(fā)展，形成了高質量的自然公園與農業(yè)地帶，孕育了多樣的野生動物。從中心城區(qū)的Vestamager地鐵站步行5min，就能到達卡夫波綠地(Kalvebod F?lled)，可見牛、鹿成群，而在最東邊的一根“手指”沿線就能體驗到作為自然遺產的“鹿園”(Dyrehaven)的野趣。哥本哈根已經成為歐洲最容易接近自然的城市之一，人們可以與高質量的自然地帶及野生動物如此接近，是具有前瞻性的規(guī)劃長期實施的結果[11]。

面積約6 000km2的世界級大都市地區(qū)荷蘭蘭斯塔德，孕育了阿姆斯特德、鹿特丹、海牙、烏德勒支等重要城市，多年來城市并未因擴張連為一體，分散的城市之間保留了約1 500km2的鄉(xiāng)村地帶，而這種成就源于對“綠心”的認識與保護。1960年，伯克(Burke)在蘭斯塔德地區(qū)首創(chuàng)了“綠心大都市”(Greenheart Metropolis)的概念，定義了多中心的城市與中央“綠心”構成的整體區(qū)域形態(tài)，之后“綠心”開始在荷蘭蘭斯塔德空間規(guī)劃中成為重要的組成，并不斷強化[12]。在20世紀60年代開展的蘭斯塔德地區(qū)空間規(guī)劃中，規(guī)劃范圍就已經不只是覆蓋建成區(qū)，而是擴展到整個地區(qū)，包括了自然和鄉(xiāng)村地帶。規(guī)劃中除了堅持對“綠心”的保護，還在整個地區(qū)根據(jù)不同區(qū)位的土地生態(tài)價值布局了多種類型的公園，包括普通公園、對城市有重要作用的公園、對地區(qū)有重要作用的公園或水體、對國家有重要作用的公園或水體和促進農業(yè)與游憩發(fā)展的連接地帶5種類型，不同類型的廊道相互關聯(lián)，連成系統(tǒng)，覆蓋整個城市地區(qū)，形成網(wǎng)狀的生態(tài)結構[13](圖6)。經過多年的保護與發(fā)展，蘭斯塔德綠心以及分散的城鎮(zhèn)周邊形成了高質量的自然與鄉(xiāng)村，都市居民可以很容易跨出城鎮(zhèn)邊界享受到自然與鄉(xiāng)村風光。在面向未來的荷蘭長遠空間發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃中，在現(xiàn)有的格局基礎上，整個蘭斯塔德所處的三角洲地景被設想成一個大都市地區(qū)公園體系，大面積保護農業(yè)地區(qū)與自然地帶的傳統(tǒng)在新的國土與區(qū)域規(guī)劃中得到進一步堅持和發(fā)展，為大都市地區(qū)保存和孕育了大量自然遺產[14]。

生態(tài)整體主義代表羅爾斯頓(Holmes Rolston)認為：“城市化使人們失去了與自然的交融，生活成了人為的，應該建立一個大地生命支撐系統(tǒng)，其理想世界應該是一個給城市、鄉(xiāng)村與荒野都留有適當空間的世界。[15]”以上3個案例雖尺度不同、理念不同，但都可見規(guī)劃在引領自然與城市協(xié)同發(fā)展中的作用。規(guī)劃中凸顯了自然的主體性，鄉(xiāng)村和自然地帶在若干年的發(fā)展中形成了高品質的生態(tài)系統(tǒng)，規(guī)劃的遠見提升了大都市地區(qū)居民的生態(tài)品質與健康福祉。

圖6 蘭斯塔德地區(qū)公園體系[13]

3 “良治”在推進城市地區(qū)公園體系建立中的作用

規(guī)劃的引領固然重要，而城市地區(qū)公園體系的建立則需要現(xiàn)代治理體系的保障。

圖7 香港郊野公園分布(引自https://www.afcd.gov.hk/english/country/cou_vis/cou_vis_cou/cou_vis_cou_1.html)

圖8 “綠心”作為荷蘭20個國家地景區(qū)之一(1號)[17]

香港的郊野公園覆蓋了40%以上的土地，這一郊野公園體系的建立是從20世紀70年代開始的(圖7)。1976年，政府通過《郊野公園條例》，設立“郊野公園委員會”建議有關郊野公園的政策和計劃，之后，在1991年《城市規(guī)劃條例》、1998年《全港發(fā)展策略大綱》以及“2030規(guī)劃”中多有強調。70年代香港經濟已經起飛，80年代就已經是全球金融中心，寸土寸金的香港，保護和建設這么多的郊野公園談何容易。由于土地私有制，劃定邊界建立郊野公園涉及村民利益，由于受到新界大量村民的反對，早期的郊野公園都未能將村莊納入邊界范圍。21世紀初，由于郊野公園周邊出現(xiàn)了私自挖掘和開發(fā)的活動，對郊野公園帶來不利影響，政府重新檢視這些地區(qū)，并逐步通過修改規(guī)劃法定圖則和公園條例將77塊郊野公園村莊飛地(country park enclaves)全部納入郊野公園范圍，以限制居民開發(fā)活動，體現(xiàn)了香港政府通過規(guī)劃與立法開展公共治理、推進郊野公園健康發(fā)展的過程[1]。

荷蘭“綠心”的形成也并非易事，蘭斯塔德這一世界級的城市群，保留了1 500km2的土地，“綠心”發(fā)展過程充滿了艱辛。20世紀六七十年代，“綠心大都市”剛剛提出，遭遇戰(zhàn)后城市經濟快速發(fā)展，城鎮(zhèn)擴張需求激增，“綠心”的存在是否影響經濟發(fā)展以及“綠心”能否保存成功都成為社會討論的焦點。20世紀90年代，基于歷史上對“綠心”產生的不滿和爭議，國家空間規(guī)劃部(Minister of Spatial Planning)于1995年專門組織了一次關于“綠心”存廢的大討論，以明確未來的發(fā)展方向，參與者包括政府官員、非政府組織以及居民，而最終堅持保存“綠心”的聲音占了上風，這一大討論在國家層面推動了“綠心共識”[12]。發(fā)展至今，“綠心”已經成為國家地景區(qū)(National Landscapes)之一，形成了一個與大都市并存的大規(guī)模的農業(yè)文化景觀遺產地[16](圖8)，這一成就的獲得，體現(xiàn)著政府強有力的頂層設計與社會動員能力在推動共識中的作用。

從香港郊野公園的建立與發(fā)展、荷蘭蘭斯塔德“綠心”的建立與發(fā)展過程中，我們可以看到，一個城市地區(qū)公園保護地帶的建立沒有科學的治理體系支撐是不能形成社會共識的。需要科學的治理體系引導社會價值導向，有遠見的規(guī)劃與健全的法制，政府的社會組織與動員能力將對保障地區(qū)生態(tài)與公共利益起到至關重要的作用。

4 定位當代中國“公園城市”理論價值與要義

“公園城市”在成都的提出有其時代背景。30多年來成都的城市擴張，由于缺乏前瞻的布局，歷史上文化景觀生態(tài)價值極高的都江堰鄉(xiāng)村地帶被大面積吞噬。直到生態(tài)文明的提出，鄉(xiāng)村生態(tài)價值被逐步認識，成都才調整了城市發(fā)展方向，提出“西控”，有了精華灌區(qū)的觀念，重視鄉(xiāng)村地帶的保護，進而開始“東進”，明確了龍泉山“綠心”，大的格局初定(圖9)。而在這樣的背景下，“公園城市”的概念又提出來，有利于在大的空間戰(zhàn)略下對自然生態(tài)系統(tǒng)的進一步細化與發(fā)展。

吳良鏞、孟兆禎院士都曾提議要運用公園引導大都市形態(tài)。在2004年北京市總體規(guī)劃修編的過程中，吳良鏞院士曾提出過在北京四郊規(guī)劃建設“四大公園”的建議，旨在用四大公園重構大城市地區(qū)發(fā)展格局(圖10)。之后，吳良鏞院士又將“四大公園”的設想進行發(fā)展，提出要跨越現(xiàn)有北京市區(qū)行政邊界，結合燕山、太行山以及天津、薊縣、白洋淀等地生態(tài)資源構建地區(qū)園林的設想，提出了構建“地區(qū)園林體系”(regional garden)，探索在地區(qū)尺度構建自然系統(tǒng)①。孟兆禎院士也曾提出運用城市綠地應對城市無序擴張的思路，他在《尋覓契機、創(chuàng)造特色——21世紀北京園林建設芻議》中提到：“防止城市‘攤大餅’的綠化防護隔離帶，應該將‘防護隔離綠地’納入城市綠地來建設?！ㄓ芯G地和水面可以隔離人與建筑，從而保證不‘攤大餅’。[17]”這樣的思路也是利用“公園綠地”對城市地區(qū)格局進行引導。然而在21世紀初，這些思想都并未引起重視，其原因是復雜的，根本上是對生態(tài)文明認識的淺薄。今天生態(tài)文明逐步推進，“公園城市”的理念被提出，推廣這一理念，也許2位院士的理想更容易實現(xiàn)。

如所有“XX城市”的概念一樣，“公園城市”理念在推廣的過程中要警惕對概念的曲解，以及與之相伴的隱患。要警惕一些“開發(fā)商”炒作概念，把圈地的“莊園”開發(fā)也看成公園城市的一部分，尤其在鄉(xiāng)村地帶，鄉(xiāng)村振興帶入的大量資金，有不少開發(fā)商都在以各種“園”為名尋找開發(fā)機會，這種現(xiàn)象在我們最近對都江堰灌區(qū)的調研中略有了解。而要避免隱患，首要的就是理解和堅持“公園城市”的核心價值——不在“園”，而在“公”。

“公園城市”將“公園”作為協(xié)調人與自然關系、促進城市與自然共同發(fā)展的核心工具，是社會主義建設新時代推動地區(qū)可持續(xù)發(fā)展的重要理念。其價值核心是“公共”和“公平”，“公共”是對應習總書記的觀點，“良好生態(tài)環(huán)境是最公平的公共產品，是最普惠的民生福祉”，所以“公園城市”應當以保護和重建地區(qū)生態(tài)為出發(fā)點；而“公平”是對應當前我國主要矛盾的變化，我國當前的主要矛盾是人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾，要用“公園城市”理念緩解這種矛盾，為廣大人民謀福祉，而不是只有有錢人享有好的生態(tài)，不是給有錢人建“園”供他牟利。

深入來看，對于“公園城市”的理解不能局限于狹義的“城市公園”，應當從完整地區(qū)來理解，人類的活動范圍在擴大，城市地區(qū)在擴大，城鎮(zhèn)群在形成，必須從地區(qū)的角度加以認識；同時不能將“城市公園”任意布置到整個地區(qū)，不同區(qū)位土地的生態(tài)價值不同，公園的生態(tài)職能也有不同，當務之急還是要大面積保護傳統(tǒng)鄉(xiāng)村，保護自然系統(tǒng)；未來，公園的布局要與城市地區(qū)規(guī)劃更緊密結合，跟多層次空間規(guī)劃體系協(xié)調，要從強調“綠地系統(tǒng)”發(fā)展到強調“公園體系”，努力用公園引領地區(qū)生態(tài)可持續(xù)發(fā)展，為人民帶來廣大福祉；在規(guī)劃與治理體系的發(fā)展中，要融入“公園城市”的理念，探索促進自然與城市共同發(fā)展的規(guī)劃、實施與治理機制的形成。

5 結語

任何一個“城市概念”都寄托了時代與社會的理想，“公園城市”也一樣，但其發(fā)展不能就概念論概念，而應當結合當前我們城市發(fā)展中面臨的嚴峻問題，根本目的還是要聚焦于地區(qū)城市與自然的共同協(xié)調發(fā)展，培育高質量生態(tài)系統(tǒng)，提升人民公共福祉。新加坡從制定環(huán)狀城市規(guī)劃到成為世人公認的Garden City用了40年時間，哥本哈根手指規(guī)劃的實施堅持了70年，荷蘭蘭斯塔德綠心在爭論中發(fā)展到21世紀形成國家地景區(qū)用了60年，生態(tài)文明推進中的中國，我們才剛剛開始認識到大都市地區(qū)自然的生態(tài)價值，距離科學的保護與高質量自然地帶的形成還有很長的路要走。“公園城市”不是漂亮話，不是空洞的概念，要把握其理念中的核心價值。中國城市地區(qū)生態(tài)的重構，任重道遠！

圖9 成都空間發(fā)展戰(zhàn)略(引自《成都市總體劃》2035)

圖10 吳良鏞院士為2004北京總體規(guī)劃建議的四大公園體系(引自2014年“匠人營國”——吳良鏞·清華大學人居科學研究展)

注釋：

① 摘自吳良鏞文稿《關于地域園林的思考》。未刊稿。