“21世紀(jì)海上絲綢之路”旅游安全風(fēng)險(xiǎn)與合作治理*

謝朝武 黃 銳（華僑大學(xué)旅游學(xué)院 福建泉州 362021）

旅游業(yè)是踐行“一帶一路”倡議的先導(dǎo)產(chǎn)業(yè)。在旅游業(yè)大力推行“一帶一路”倡議，有利于推動(dòng)中國(guó)出境旅游產(chǎn)業(yè)的良性發(fā)展，對(duì)于加快我國(guó)國(guó)民和旅游企業(yè)“走出去”的步伐、帶動(dòng)沿線國(guó)家和民眾之間的文化交流、提高我國(guó)國(guó)民素質(zhì)、提升我國(guó)旅游產(chǎn)業(yè)的綜合實(shí)力和國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力具有重要作用?！?1世紀(jì)海上絲綢之路”是“一帶一路”倡議的重要組成部分，也是世界上地域跨度最長(zhǎng)、發(fā)展?jié)摿ψ顝?qiáng)的經(jīng)濟(jì)合作紐帶，更是旅游業(yè)發(fā)展的黃金地帶。對(duì)我國(guó)而言，它是我國(guó)政府拓展經(jīng)濟(jì)合作空間、深化區(qū)域整合、緩解海上安全沖突、構(gòu)建“海上絲綢之路”沿線國(guó)家命運(yùn)共同體的重要承載空間。安全是區(qū)域繁榮的基礎(chǔ)，也是旅游發(fā)展的前提。推動(dòng)“海上絲綢之路”沿線的旅游安全合作，對(duì)于中國(guó)旅游業(yè)踐行“一帶一路”倡議、提升面向出境游客的旅游安全保障能力，具有重要的基礎(chǔ)意義和建構(gòu)意義。

一、“21世紀(jì)海上絲綢之路”沿線的旅游安全風(fēng)險(xiǎn)結(jié)構(gòu)

“21世紀(jì)海上絲綢之路”扮演著日益重要的戰(zhàn)略角色，它承擔(dān)著連通南海、太平洋和印度洋經(jīng)濟(jì)帶，整合東盟、南亞、西亞、北非、歐洲等市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)鏈的重要任務(wù)，如此龐大的空間跨度涉及眾多國(guó)家和地區(qū)，其中的地理環(huán)境、政治外交、經(jīng)濟(jì)文化、宗教歷史關(guān)系等錯(cuò)綜復(fù)雜，面臨的安全風(fēng)險(xiǎn)也較為廣泛①鄒統(tǒng)釬.“一帶一路”旅游合作愿景、難題與機(jī)制 ［J］.旅游學(xué)刊，2017（6）：9～11.。加之近年來“海上絲綢之路”沿線部分國(guó)家社會(huì)急劇變革，國(guó)際局勢(shì)又瞬息萬變，各種傳統(tǒng)與非傳統(tǒng)的旅游安全風(fēng)險(xiǎn)趨增，“21世紀(jì)海上絲綢之路”建設(shè)面臨的風(fēng)險(xiǎn)形勢(shì)也日益嚴(yán)峻，這將給中國(guó)在“海上絲綢之路”沿線國(guó)家的出境旅游發(fā)展帶來復(fù)雜的安全挑戰(zhàn)。

1.中國(guó)游客“走出去”的風(fēng)險(xiǎn)結(jié)構(gòu)

從地區(qū)分布來看，中國(guó)游客在“海上絲綢之路”沿線國(guó)家和地區(qū)發(fā)生安全事件和事故的概率具有較大的差異性②謝朝武，張俊，陳巖英.中國(guó)出境旅游安全風(fēng)險(xiǎn)的區(qū)域分布研究［J］.中國(guó)安全科學(xué)學(xué)報(bào)，2018（1）：155～160.。根據(jù)全國(guó)旅行社責(zé)任保險(xiǎn)所收錄的出險(xiǎn)數(shù)據(jù)，2010至2017年，中國(guó)游客在東南亞地區(qū)累計(jì)發(fā)生安全事件和事故4 263起，占中國(guó)游客在“海上絲綢之路”沿線國(guó)家和地區(qū)發(fā)生的安全事件和事故總體比率的81.49%；中國(guó)游客在歐洲地區(qū)累計(jì)發(fā)生安全事件和事故363起，占比6.94%；中國(guó)游客在南亞地區(qū)發(fā)生安全事件和事故175起，占比3.35%；中國(guó)游客在西亞地區(qū)發(fā)生安全事件和事故156起，占比2.98%；中國(guó)游客在非洲地區(qū)發(fā)生安全事件和事故274起，占比5.24%。從單個(gè)國(guó)家來看，中國(guó)游客在出境游人次規(guī)模較大的熱門旅游地如泰國(guó)（2 532起）、印度尼西亞（585起）、越南（385起）、馬來西亞（315起）等東南亞國(guó)家發(fā)生安全事件和事故的頻次較多（見表1）。

表1 2010—2017“海上絲綢之路”沿線國(guó)家旅游安全事故分布表Tab.1 Distribution of tourism safety accidents along the Maritime Silk Road，2010—2017

從發(fā)生旅游安全事件與事故的類型分布來看，中國(guó)游客在“海上絲綢之路”沿線國(guó)家和地區(qū)遭遇的事件與事故類型復(fù)雜、覆蓋面廣，基本上包含氣象災(zāi)害（臺(tái)風(fēng)、暴雨雷電、大霧、冰雪災(zāi)害）、地質(zhì)災(zāi)害（火山、地震）、海洋災(zāi)害（災(zāi)害性海浪、海嘯）等自然災(zāi)害，交通安全事故、涉水事故、一般性意外受傷（摔倒、扭傷、碰傷、劃傷、砸傷）、動(dòng)物襲擊等事故災(zāi)難，食物中毒、突發(fā)疾病、傳染病疫情等衛(wèi)生安全事件，社會(huì)治安事故（欺詐 、搶劫 、盜竊）、政變及軍事動(dòng)亂等社會(huì)安全事件，以及航班延誤和取消、證件及票務(wù)問題等業(yè)務(wù)安全事故。統(tǒng)計(jì)顯示，2010至2017年，中國(guó)游客在“海上絲綢之路”沿線國(guó)家和地區(qū)發(fā)生的總體安全事件和事故中，交通安全事故（9.9%）、一般性意外事故（20.6%）、涉水事故（6.48%）、社會(huì)治安（6.67%）、因航空公司業(yè)務(wù)問題導(dǎo)致的航班延誤取消事件（8.8%）等屬于中高頻事件和事故。

2.中國(guó)旅游企業(yè)“走出去”的風(fēng)險(xiǎn)結(jié)構(gòu)

中國(guó)旅游企業(yè)隨著中國(guó)出境游客的步伐“走出去”，是推動(dòng)中國(guó)旅游企業(yè)成長(zhǎng)壯大的重要契機(jī)?！昂Ｉ辖z綢之路”沿線國(guó)家和地區(qū)分布著大量廣受中國(guó)游客青睞的熱門旅游目的地，因此布局“海上絲綢之路”沿線國(guó)家和地區(qū)應(yīng)該成為中國(guó)旅游企業(yè)的重要戰(zhàn)略行動(dòng)。由于安全風(fēng)險(xiǎn)因素的日益全球化，中國(guó)旅游企業(yè)應(yīng)該系統(tǒng)全面地審視“海上絲綢之路”沿線國(guó)家和地區(qū)的投資與經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)。從宏觀方面來看，恐怖主義、戰(zhàn)亂、政權(quán)更替頻繁和排華活動(dòng)的存在是中國(guó)旅游企業(yè)布局“海上絲綢之路”沿線國(guó)家和地區(qū)面臨的重要風(fēng)險(xiǎn)③④周平.“一帶一路”面臨的地緣政治風(fēng)險(xiǎn)及其管控［J］.探索與爭(zhēng)鳴，2016（1）：83～86.。近年來，恐怖主義在全球蔓延，中國(guó)游客的熱門出境旅游目的地如泰國(guó)、菲律賓、英國(guó)、法國(guó)等都曾遭遇恐怖襲擊事件，西亞地區(qū)的戰(zhàn)亂風(fēng)險(xiǎn)一直未曾平息。近期，貿(mào)易保護(hù)主義浪潮此起彼伏，部分西方國(guó)家和東南亞地區(qū)國(guó)家針對(duì)中國(guó)企業(yè)的商業(yè)排華活動(dòng)也或明或暗地存在，東南亞地區(qū)部分國(guó)家的一些政黨在大選過程中常將中資企業(yè)和中資項(xiàng)目列為炒作議題，容易激起負(fù)面的民粹主義。從中微觀方面來看，東南亞、南亞地區(qū)和非洲的部分國(guó)家基礎(chǔ)設(shè)施落后、地理?xiàng)l件惡劣，部分國(guó)家市場(chǎng)體制不成熟、行政效率較低、投資成本較高。此外，匯率因素、金融及信用風(fēng)險(xiǎn)、國(guó)外陌生的商業(yè)模式、經(jīng)營(yíng)環(huán)境和法律制度的差異性等都會(huì)延長(zhǎng)投資的回報(bào)期限。“海上絲綢之路”沿線國(guó)家和地區(qū)普遍存在的宗教文化差異也會(huì)增加中國(guó)旅游企業(yè)海外投資的現(xiàn)實(shí)困難。這些基礎(chǔ)性困難因素的存在最終可能轉(zhuǎn)化成旅游運(yùn)營(yíng)過程中的結(jié)構(gòu)性質(zhì)量困境，并導(dǎo)致旅游安全事故事件的增加。

二、中國(guó)與“海上絲綢之路”沿線國(guó)家和地區(qū)對(duì)旅游安全風(fēng)險(xiǎn)的合作治理

安全是國(guó)家、地區(qū)和產(chǎn)業(yè)繁榮發(fā)展的必要條件，但“海上絲綢之路”建設(shè)在多個(gè)高風(fēng)險(xiǎn)地帶推進(jìn)，沿線國(guó)家和地區(qū)日益嚴(yán)峻的安全形勢(shì)和時(shí)有發(fā)生的安全事件阻礙了“21世紀(jì)海上絲綢之路”的深層次建設(shè)，這給中國(guó)出境旅游的發(fā)展也帶來深層次挑戰(zhàn)。面對(duì)“海上絲綢之路”沿線國(guó)家和地區(qū)客觀存在的旅游安全風(fēng)險(xiǎn)，我國(guó)應(yīng)該立足于旅游產(chǎn)業(yè)的實(shí)際需求，審視困難、積極作為，推動(dòng)與“海上絲綢之路”沿線國(guó)家和地區(qū)的旅游安全治理合作⑤馬超，張青磊.“一帶一路”與中國(guó)—東盟旅游安全合作——基于亞洲新安全觀的視角［J］.云南社會(huì)科學(xué)，2016（4）：19～24.，保障中國(guó)出境旅游產(chǎn)業(yè)的健康發(fā)展。

1.理清旅游安全風(fēng)險(xiǎn)治理合作的基礎(chǔ)挑戰(zhàn)

保障中國(guó)游客和旅游企業(yè)的海外安全是我國(guó)領(lǐng)事保護(hù)工作的重要內(nèi)容，我國(guó)正在加大領(lǐng)事保護(hù)與協(xié)助制度的改革力度，并不斷提高對(duì)包括游客在內(nèi)的海外中國(guó)公民的保護(hù)能力。但在當(dāng)前環(huán)境下，要對(duì)赴“海上絲綢之路”沿線國(guó)家和地區(qū)旅游的中國(guó)游客給予全方位的安全保障，其所需的領(lǐng)事保護(hù)資源必然十分龐大。同時(shí)，“海上絲綢之路”沿線部分國(guó)家公共安全資源缺乏，基礎(chǔ)安全設(shè)施較為落后，面對(duì)入境游客的安全保障能力較弱，又缺乏面對(duì)中國(guó)游客的語(yǔ)言能力，這是導(dǎo)致旅游安全事件與事故發(fā)生的重要原因，這一點(diǎn)從我國(guó)出境旅游安全事件與事故的規(guī)模分布和地區(qū)分布就可以看出。中國(guó)出境旅游的進(jìn)一步發(fā)展將為中國(guó)游客出境旅游安全帶來更嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。因此，加大與“海上絲綢之路”沿線出境旅游目的地之間的旅游安全治理合作，推動(dòng)旅游安全合作體系的有效形成，應(yīng)成為我國(guó)旅游產(chǎn)業(yè)當(dāng)前時(shí)期的重要議題。

2.強(qiáng)化中國(guó)與“海上絲綢之路”沿線的多層次旅游安全交流

全方位的旅游安全交流有助于推動(dòng)旅游安全觀念建設(shè)和資源體系建設(shè)。首先，應(yīng)該加強(qiáng)旅游安全交流的頂層設(shè)計(jì)，要在“一帶一路”倡議中強(qiáng)化安全風(fēng)險(xiǎn)治理的相關(guān)建議，重視安全風(fēng)險(xiǎn)治理的基礎(chǔ)作用和地位，要在官方舉辦的各類“海上絲綢之路”旅游交流活動(dòng)中強(qiáng)化安全風(fēng)險(xiǎn)治理的機(jī)制和內(nèi)容，把旅游安全風(fēng)險(xiǎn)合作治理的觀念和倡議平臺(tái)化、機(jī)構(gòu)化和實(shí)體化，并形成結(jié)構(gòu)化、系統(tǒng)化的合作行動(dòng)；其次，積極推動(dòng)中國(guó)與“海上絲綢之路”沿線地區(qū)旅游類企業(yè)、保險(xiǎn)類企業(yè)、商業(yè)救援與旅行支援類企業(yè)的交流合作，強(qiáng)化中國(guó)旅游企業(yè)對(duì)出境游客安全的關(guān)切，推動(dòng)“海上絲綢之路”沿線國(guó)家和地區(qū)的旅游企業(yè)重視中國(guó)游客的安全保障；再次，應(yīng)該加強(qiáng)旅游行業(yè)協(xié)會(huì)、救援協(xié)會(huì)、旅游學(xué)界、公益組織等群體性機(jī)構(gòu)之間的旅游安全交流，通過各類專業(yè)會(huì)議和學(xué)術(shù)會(huì)議倡導(dǎo)旅游安全理念，形成旅游安全氛圍，開展旅游安全合作治理的相關(guān)行動(dòng)。

3.推動(dòng)“海上絲綢之路”沿線國(guó)家和地區(qū)旅游安全資源的合作布局

要建立系統(tǒng)全面的旅游安全資源布局觀念。從風(fēng)險(xiǎn)治理的業(yè)務(wù)類型來看，出境旅游安全風(fēng)險(xiǎn)治理涉及事前的旅游安全風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別、評(píng)估、排查、規(guī)避等預(yù)防預(yù)備工作，涉及事發(fā)的監(jiān)測(cè)、預(yù)警及預(yù)警執(zhí)行等工作，涉及事中的旅游應(yīng)急處置、緊急搜救和包括醫(yī)療咨詢、醫(yī)生派遣、藥物遞送、緊急救治、醫(yī)療轉(zhuǎn)送、醫(yī)療費(fèi)用控制等在內(nèi)的旅行支援服務(wù)，涉及事后的法律援助、事故勘察、費(fèi)用核算、理賠管理、個(gè)人擔(dān)保等安全善后服務(wù)，還涉及全程的旅游保險(xiǎn)保障服務(wù)等?？梢?，旅游風(fēng)險(xiǎn)治理與安全保障資源的建設(shè)是一個(gè)系統(tǒng)工程，“海上絲綢之路”沿線大部分國(guó)家和地區(qū)的旅游安全資源在類型、數(shù)量、質(zhì)量、強(qiáng)度等方面還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，因此我國(guó)應(yīng)該加強(qiáng)與出境目的地國(guó)家和地區(qū)的旅游安全風(fēng)險(xiǎn)治理合作，推動(dòng)旅游安全資源的有序布局⑥鄭向敏，鄒永廣.中泰旅游突發(fā)事件應(yīng)急處置與合作機(jī)制研究［J］.華僑大學(xué)學(xué)報(bào)（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版），2013（2）：36～45.，從保險(xiǎn)保障等核心業(yè)務(wù)出發(fā)，不斷豐富和優(yōu)化安全資源。這一過程既要借助和基于出境地已有的安全基礎(chǔ)設(shè)施和資源體系，也要通過商業(yè)的力量對(duì)出境目的地的安全配套提出規(guī)范和要求，推動(dòng)其加強(qiáng)旅游安全資源的建設(shè)工作。

4.引導(dǎo)多主體參與旅游安全風(fēng)險(xiǎn)的合作治理

要建立多主體參與“海上絲綢之路”沿線國(guó)家和地區(qū)旅游安全風(fēng)險(xiǎn)治理的合作機(jī)制。從機(jī)構(gòu)性質(zhì)來看，出境旅游安全風(fēng)險(xiǎn)的治理合作需要公共機(jī)構(gòu)、商業(yè)機(jī)構(gòu)和公益機(jī)構(gòu)的共同參與。在各類相關(guān)主體中，政府機(jī)構(gòu)屬于公共機(jī)構(gòu)，旅行社、保險(xiǎn)公司等屬于商業(yè)機(jī)構(gòu)，志愿者組織等屬于公益機(jī)構(gòu)，三者具有不同的資源基礎(chǔ)、運(yùn)作機(jī)制和目標(biāo)訴求，只有這3類機(jī)構(gòu)主體共同參與和有序合作，才能為出境旅游安全風(fēng)險(xiǎn)治理提供可靠的條件。出境旅游具有商業(yè)屬性，因此要大力推動(dòng)商業(yè)保險(xiǎn)公司、商業(yè)旅行支援公司等商業(yè)安全資源的發(fā)展，推動(dòng)商業(yè)安全資源在“海上絲綢之路”沿線地區(qū)加大布局的力度和強(qiáng)度，為“海上絲綢之路”沿線地區(qū)的旅游安全治理提供強(qiáng)大的商業(yè)安全支撐，這是中國(guó)游客和旅游企業(yè)安全走進(jìn)“海上絲綢之路”沿線地區(qū)的基礎(chǔ)?？傊?，“海上絲綢之路”沿線地區(qū)的旅游安全風(fēng)險(xiǎn)治理應(yīng)該建立多主體參與的合作機(jī)制，要通過政府機(jī)構(gòu)的引導(dǎo)、商業(yè)機(jī)構(gòu)的支撐和公益機(jī)構(gòu)的輔助來共建安全風(fēng)險(xiǎn)治理體系。

“21世紀(jì)海上絲綢之路”的建設(shè)不是中國(guó)發(fā)展的“一枝獨(dú)秀”，而是中國(guó)與其他沿線國(guó)家和地區(qū)的“百花齊放”。中國(guó)游客和旅游企業(yè)走向“海上絲綢之路”沿線國(guó)家和地區(qū)，將為其帶來巨大的經(jīng)濟(jì)利益，推動(dòng)其旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展，但這一過程中產(chǎn)生的風(fēng)險(xiǎn)也需相關(guān)地區(qū)和機(jī)構(gòu)共同承擔(dān)。因此，我國(guó)應(yīng)重視與“21世紀(jì)海上絲綢之路”沿線國(guó)家和地區(qū)開展旅游安全治理合作，通過合作增強(qiáng)沿線國(guó)家和地區(qū)旅游安全風(fēng)險(xiǎn)治理的專業(yè)性、及時(shí)性和全面性，促進(jìn)旅游安全風(fēng)險(xiǎn)信息、安全風(fēng)險(xiǎn)對(duì)策、安全治理資源等治理要素的共享，推動(dòng)旅游安全資源的布局建設(shè)，推進(jìn)旅游安全風(fēng)險(xiǎn)合作治理平臺(tái)的構(gòu)建和合作型旅游安全治理格局的形成，全面保障中國(guó)游客的安全，并助力中國(guó)旅游企業(yè)在“海上絲綢之路”沿線國(guó)家和地區(qū)的“走出去”戰(zhàn)略。