政府治理—西藏成熟的公共治理樣本

才讓東知

一、關(guān)于政府治理的理論概述

自古以來(lái)，配置資源的途徑有兩種，一個(gè)是政府，另一個(gè)就是市場(chǎng)。如何協(xié)調(diào)政府、市場(chǎng)和社會(huì)之間的關(guān)系來(lái)有效實(shí)施對(duì)公共事務(wù)的治理，增加公共利益是一個(gè)制度性難題。

“治理”一詞作為一個(gè)新的概念，在公共管理領(lǐng)域使用的頻率較高。它與傳統(tǒng)的“統(tǒng)治”和“管理”相比，具有自身的特征和意義。“治理理論所涉及的核心內(nèi)容主要為權(quán)力分散、主體多元、結(jié)構(gòu)網(wǎng)絡(luò)化、過(guò)程互動(dòng)化等含義?！雹侔鼑?guó)憲，郎玫.治理、政府治理概念的演變與發(fā)展［J］.蘭州大學(xué)學(xué)報(bào):社會(huì)科學(xué)版，2009，37（2）：1-7.“從本質(zhì)屬性方面分析，國(guó)家治理則形成了統(tǒng)治型、管制型、管理型和治理型四種類(lèi)型以及從前者轉(zhuǎn)為后者的三次轉(zhuǎn)型?！雹谠S耀桐.治理與國(guó)家治理的演進(jìn)發(fā)展［J］.人民網(wǎng)，2016.10.8.

在治理理論的基礎(chǔ)上提出的政府治理，涉及政府內(nèi)部的治理與外部治理兩個(gè)層次的概念。內(nèi)部治理就是行政管理或者行政體制，包括政府體制改革、政府管理創(chuàng)新、政府管理價(jià)值理念的創(chuàng)新等諸多內(nèi)容；外部治理，也就是公共治理，意味著政府通過(guò)行使公共權(quán)力而治理社會(huì)公共事務(wù)，解決公共問(wèn)題，創(chuàng)造公共價(jià)值的活動(dòng)。本文將會(huì)從外部治理的角度來(lái)探討政府治理，側(cè)重點(diǎn)則放在公共治理上。

中國(guó)共產(chǎn)黨第十八屆三中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》首次明確提出“治理現(xiàn)代化”，習(xí)近平在《切實(shí)把思想統(tǒng)一到黨的十八屆三中全會(huì)精神上來(lái)》的重要講話中指出：“國(guó)家治理體系和治理能力是一個(gè)國(guó)家制度和制度執(zhí)行能力的集中體現(xiàn)”。

十八大以來(lái)提出的治理現(xiàn)代化，強(qiáng)調(diào)政府及其公共機(jī)構(gòu)在社會(huì)治理中發(fā)揮主導(dǎo)力量。我國(guó)的治理轉(zhuǎn)型是在政府主導(dǎo)下進(jìn)行的，是政府為了化解危機(jī)而采取的改革措施。中國(guó)語(yǔ)境下治理是政府主導(dǎo)下的治理，即政府治理。

在中國(guó)政治話語(yǔ)和語(yǔ)境中，政府治理是一個(gè)與我國(guó)國(guó)情相適應(yīng)的概念，是指在中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下，以政府和公共部門(mén)為主體，旨在維護(hù)社會(huì)秩序和安全，供給多種制度規(guī)則和基本公共服務(wù)，實(shí)現(xiàn)和增加公共利益為目的的治理過(guò)程。

“治理”理論在主體上強(qiáng)調(diào)多元化，但由于我國(guó)改革的非同步性和區(qū)域條件的差異性，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展程度在區(qū)域間的差異比較明顯。尤其是對(duì)偏遠(yuǎn)邊疆地區(qū)的西藏來(lái)說(shuō)，公民社會(huì)發(fā)展緩慢，經(jīng)濟(jì)社會(huì)的綜合發(fā)展相對(duì)滯后，“經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展不平衡不充分問(wèn)題仍然突出，脫貧攻堅(jiān)和改善民生的任務(wù)依然艱巨”③2018年西藏政府工作報(bào)告全文［EB/OL］.http://www.xizang.gov.cn/main/sytt/201802/t20180210_154526.html，公共產(chǎn)品和服務(wù)幾乎由政府來(lái)供給。

基于這樣的治理生態(tài)的特殊性，本文認(rèn)為西藏地區(qū)的治理模式要以黨委領(lǐng)導(dǎo)，在科學(xué)界定政府與市場(chǎng)、政府與社會(huì)關(guān)系的基礎(chǔ)上，建立政府主導(dǎo)型的治理模式。

二、西藏政府治理面臨的現(xiàn)實(shí)挑戰(zhàn)與遇到的困境

縱觀人類(lèi)治理歷史的演變過(guò)程，就會(huì)發(fā)現(xiàn)治理體系的演進(jìn)一直會(huì)被特定歷史階段的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題所困擾。西藏作為我國(guó)西南邊陲的重要門(mén)戶，其政府治理面臨的現(xiàn)實(shí)挑戰(zhàn)與遇到的困境既有普遍性，又有特殊性。

（一）社會(huì)轉(zhuǎn)型對(duì)治理帶來(lái)的新要求

政府治理和社會(huì)發(fā)展的關(guān)系有時(shí)是相輔相成的，政府治理能夠促進(jìn)社會(huì)的發(fā)展，社會(huì)的發(fā)展反過(guò)來(lái)又對(duì)政府治理帶來(lái)新的課題。目前，西藏正處于經(jīng)濟(jì)社會(huì)的快速發(fā)展階段，從民主改革到現(xiàn)在，西藏社會(huì)和經(jīng)濟(jì)的各個(gè)領(lǐng)域取得了舉世矚目的成績(jī)，也促進(jìn)了西藏社會(huì)的進(jìn)一步轉(zhuǎn)型。同樣，西藏社會(huì)的轉(zhuǎn)型又對(duì)政府治理帶來(lái)新的要求。

1.社會(huì)流動(dòng)。社會(huì)流動(dòng)在不同的所有制結(jié)構(gòu)之間、不同的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)之間、不同的地區(qū)結(jié)構(gòu)之間、城鄉(xiāng)社區(qū)結(jié)構(gòu)之間流動(dòng)的同時(shí)，對(duì)政府治理提出了新的要求。根據(jù)我區(qū)流動(dòng)人口統(tǒng)計(jì)，2017年全區(qū)流動(dòng)人口總數(shù)為38.9萬(wàn)人。我們要把這些不斷流動(dòng)的人管好而不管死，管的活而不亂、活而有序；既要管住又要管好，兩個(gè)方面不能偏廢，這就是在考驗(yàn)我們的治理能力。當(dāng)前我們面臨的最大的壓力有兩個(gè)，一是增長(zhǎng)壓力，二是穩(wěn)定的壓力，穩(wěn)定的壓力中很大一塊是對(duì)流動(dòng)人口的管理。社會(huì)流動(dòng)的增加，大量流動(dòng)人口的出現(xiàn)，需要我們采取一種創(chuàng)新流動(dòng)人口的治理方式。

2.網(wǎng)絡(luò)社會(huì)。前所未有的信息化和互聯(lián)網(wǎng)帶來(lái)的網(wǎng)絡(luò)社會(huì)對(duì)治理的挑戰(zhàn)是很大，互聯(lián)網(wǎng)給我們帶來(lái)便利的同時(shí)，又給我們生活帶來(lái)一些負(fù)面的影響，從“西藏網(wǎng)警”方面的消息，近年來(lái)西藏網(wǎng)絡(luò)詐騙方面的問(wèn)題和案例比較多。比如，中獎(jiǎng)?lì)?、退款?lèi)、掃碼類(lèi)等以各種形式的網(wǎng)絡(luò)詐騙層出不窮，對(duì)現(xiàn)實(shí)社會(huì)帶來(lái)潛在的危害。在這樣一個(gè)信息化的網(wǎng)絡(luò)社會(huì)，既要很快地獲取知識(shí)、獲取信息，滿足公眾多樣化的文化需求，又要讓互聯(lián)網(wǎng)干凈規(guī)范有序，需要下很大的功夫。

3.社會(huì)結(jié)構(gòu)。社會(huì)結(jié)構(gòu)的深刻變動(dòng)對(duì)社會(huì)治理提出了新的要求。以前我們的社會(huì)階層是比較單一的，但隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的深入推進(jìn)，社會(huì)結(jié)構(gòu)發(fā)生了深刻變動(dòng)，由原來(lái)的兩個(gè)階級(jí)（工人、農(nóng)民）一個(gè)階層（知識(shí)分子）發(fā)展到了10個(gè)階層。中國(guó)科學(xué)院根據(jù)人們政治、經(jīng)濟(jì)、文化地位的差別和不同，把今天的中國(guó)人劃分為了十個(gè)階層。這些新出現(xiàn)的各個(gè)階層的利益訴求和價(jià)值追求的不同對(duì)政府治理也提出了新的課題。

價(jià)值觀念是意識(shí)形態(tài)領(lǐng)域的一種反映，它既有瞬間轉(zhuǎn)變的不確定性，又有永久難易的穩(wěn)固性。根據(jù)馬斯洛需要層次理論，人的需要是層次遞進(jìn)的，從基本的物質(zhì)追求初步滿足之后，對(duì)生理需求、安全需求、社交需求、尊重需求和自我實(shí)現(xiàn)的更高層次的需求。當(dāng)社會(huì)的轉(zhuǎn)型和階層的固化伴隨而來(lái)的是心理狀態(tài)、心理感受、利益需求各方面的轉(zhuǎn)變，價(jià)值觀念一方面反映的是對(duì)當(dāng)下社會(huì)的一種心理訴求，有時(shí)候反映的是一種當(dāng)前社會(huì)與人心理之間的“碰撞”。當(dāng)這種價(jià)值觀念上的“碰撞”以社會(huì)行為的方式呈現(xiàn)的時(shí)候，往往會(huì)演變成各種社會(huì)沖突和群體性事件。

（二）公共服務(wù)不均衡問(wèn)題是治理的一項(xiàng)難題

公共服務(wù)是具有非排他性和非競(jìng)爭(zhēng)性特征的公共產(chǎn)品和服務(wù)，涉及到人們從事日常生活、生產(chǎn)和社會(huì)性的各個(gè)領(lǐng)域，其中有兩大模塊：一塊是涉及到一些基礎(chǔ)性設(shè)施的領(lǐng)域，主要包括供水、供電、交通、通信、能源等生活和生產(chǎn)性公共基礎(chǔ)設(shè)施；另一塊則是涉及到人們教育、文化、衛(wèi)生等為滿足公民的生存、生活、發(fā)展等社會(huì)性直接需求的服務(wù)。公共服務(wù)是在不同的區(qū)域和城鄉(xiāng)、人群之間公平、平等地分配基本社會(huì)性服務(wù)的一項(xiàng)工程，政府是供給的主體。目前，西藏社會(huì)性公共服務(wù)層面面臨的挑戰(zhàn)既體現(xiàn)在基礎(chǔ)設(shè)施層面，也體現(xiàn)在人才隊(duì)伍層面。

1.基本公共教育不均衡問(wèn)題。

基于我國(guó)的國(guó)情和教育制度，基本公共教育主要由公共部門(mén)來(lái)提供的，根據(jù)《“十三五”時(shí)期基本公共服務(wù)領(lǐng)域主要發(fā)展指標(biāo)》的指標(biāo)，基本公共教育包括：九年義務(wù)教育鞏固率（%），義務(wù)教育基本均衡縣（市、區(qū)）的比例（%）兩個(gè)方面。

目前，我區(qū)基本公共教育層面的不均衡問(wèn)題，首先體現(xiàn)在不同區(qū)域之間。在現(xiàn)實(shí)的考察中就會(huì)發(fā)現(xiàn)越偏遠(yuǎn)的農(nóng)牧區(qū)的受教育程度和現(xiàn)代教育的普及率相對(duì)低于其他中心地帶；其次，在不同城鄉(xiāng)之間。城鎮(zhèn)地區(qū)由于教育資源（基礎(chǔ)設(shè)施、人才隊(duì)伍）的相對(duì)集中，這使得教育的質(zhì)量和普及率普遍高于農(nóng)牧區(qū)。此外，農(nóng)牧區(qū)相對(duì)分散的聚居方式，也一定程度上提高了教育資源在這些地區(qū)的分配成本。

2.基本公共衛(wèi)生服務(wù)不均衡問(wèn)題。

根據(jù)《“十三五”時(shí)期基本公共服務(wù)領(lǐng)域主要發(fā)展指標(biāo)》的指標(biāo)，基本公共衛(wèi)生服務(wù)項(xiàng)目是以兒童、孕產(chǎn)婦、老年人、慢性疾病患者為重點(diǎn)人群。

地理空間與人口密度之間的懸殊帶來(lái)的直接結(jié)果就是公共衛(wèi)生服務(wù)成本的提高和資源（產(chǎn)品、人才）在不同區(qū)域和城鄉(xiāng)之間的普及率，以及利用效率的低下等一系列問(wèn)題。衛(wèi)生習(xí)慣、氣候、氣溫等主客觀等因素，也是普及基本醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)遇到的現(xiàn)實(shí)難題。在偏遠(yuǎn)的基層農(nóng)牧民地區(qū)，由于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)帶來(lái)的效應(yīng)相對(duì)有限，因此，基本醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)主要還得由公共部門(mén)來(lái)供給。相對(duì)于城鎮(zhèn)地區(qū)，基層農(nóng)牧民地區(qū)的醫(yī)療衛(wèi)生資源，如醫(yī)療設(shè)備、技術(shù)、人才等相對(duì)匱乏，這在客觀上阻礙了基層農(nóng)牧區(qū)基本衛(wèi)生服務(wù)的普及率。

3.基本公共文化服務(wù)不均衡問(wèn)題。

文化服務(wù)的供給方大致可以分為兩個(gè)方面，一個(gè)是由市場(chǎng)提供的以營(yíng)利為目標(biāo)的文化產(chǎn)業(yè)的形式，另一個(gè)則是公共部門(mén)提供的以公益為目標(biāo)的文化事業(yè)，而基本公共文化服務(wù)屬于后者。

根據(jù)《“十三五”時(shí)期基本公共服務(wù)領(lǐng)域主要發(fā)展指標(biāo)》的指標(biāo)，基本公共文化服務(wù)包括：公共圖書(shū)館年流通人次（億），文化館（站）年服務(wù)人次（億），廣播、電視人口綜合覆蓋率（%）6，國(guó)民綜合閱讀率（%）7，經(jīng)常參加體育鍛煉人數(shù)（億人）等。由于歷史遺留的問(wèn)題以及自然地理環(huán)境等的因素，目前我區(qū)基本公共文化服務(wù)不均等的問(wèn)題主要體現(xiàn)在不同區(qū)域之間和城鄉(xiāng)之間，尤其在基層的農(nóng)牧民地區(qū)不平衡不充分問(wèn)題顯得更加突出。

（三）城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的社會(huì)需求

城鎮(zhèn)化是區(qū)別于傳統(tǒng)城市化的，經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和社會(huì)的轉(zhuǎn)型必定會(huì)促進(jìn)城鎮(zhèn)化進(jìn)程。目前，“西藏城鎮(zhèn)化處于快速發(fā)展區(qū)間，西藏常住人口城鎮(zhèn)化率為23.7%，處在快速發(fā)展的準(zhǔn)備階段”①2018年西藏自治區(qū)政府工作報(bào)告［R］.西藏：西藏自治區(qū)人民政府，2018.1.24.。隨著西藏各地市撤地設(shè)市工作的推進(jìn)，農(nóng)牧區(qū)大規(guī)模的勞動(dòng)力向城鎮(zhèn)的流動(dòng)，表面上是一種人口流動(dòng)的現(xiàn)象，實(shí)質(zhì)卻是社會(huì)需求重新在空間上的轉(zhuǎn)移的過(guò)程。

1.就業(yè)困境。就業(yè)在某種程度上直接關(guān)系到民眾的生活狀況，有時(shí)候影響到社會(huì)全局的穩(wěn)定。當(dāng)然，農(nóng)牧區(qū)勞動(dòng)力在城鎮(zhèn)里實(shí)現(xiàn)就業(yè)，這就涉及到一個(gè)系統(tǒng)性的問(wèn)題。由于農(nóng)牧區(qū)閉塞的環(huán)境、傳統(tǒng)的生產(chǎn)生活方式，這使得農(nóng)牧民在掌握現(xiàn)代勞動(dòng)技能時(shí)遇到“困惑”。此外，全區(qū)農(nóng)牧民占總?cè)丝诘?6.7%，人口比重較大，農(nóng)牧民整體勞動(dòng)素質(zhì)偏低的客觀原因，在轉(zhuǎn)移就業(yè)時(shí)遇到的難度較大。

2.城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)帶來(lái)的問(wèn)題。城鄉(xiāng)距離遠(yuǎn)，經(jīng)濟(jì)社會(huì)活動(dòng)成本高，廣大農(nóng)牧區(qū)以自給自足的自然經(jīng)濟(jì)為主，市場(chǎng)化程度很低；城鄉(xiāng)聯(lián)系不緊密，城鎮(zhèn)對(duì)農(nóng)牧區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的輻射帶動(dòng)制約因素多，城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)突出，與城鄉(xiāng)一體化要求差距甚遠(yuǎn)。

西藏120多萬(wàn)平方公里僅有140個(gè)城鎮(zhèn)，城鎮(zhèn)密度為1.2個(gè)/萬(wàn)平方公里，遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于全國(guó)20.7個(gè)/萬(wàn)平方公里的平均水平，除拉薩市城關(guān)區(qū)外，全區(qū)尚沒(méi)有達(dá)到10萬(wàn)人的城鎮(zhèn)。一方面，城鎮(zhèn)間聯(lián)動(dòng)發(fā)展效應(yīng)不強(qiáng)，城鎮(zhèn)空間布局相對(duì)分散；另一方面，由于城鎮(zhèn)發(fā)展起步晚、基礎(chǔ)差、建設(shè)成本高，多元化融資難，城鎮(zhèn)建設(shè)主要依靠國(guó)家投資和援藏支持，投資需求與供給矛盾突出，城鎮(zhèn)交通、能源、水利、設(shè)施不配套，城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)滯后，城鎮(zhèn)功能不完善，與城鎮(zhèn)化發(fā)展要求差距甚遠(yuǎn)。

此外，大部分城鎮(zhèn)只有簡(jiǎn)單的住宿、餐飲服務(wù)功能，對(duì)資金、人才等生產(chǎn)要素集聚能力不強(qiáng)，導(dǎo)致城鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)的支撐能力弱。

3.傳統(tǒng)文化的“危機(jī)”。農(nóng)村和牧區(qū)是西藏傳統(tǒng)文化的“根源”所在，而城鎮(zhèn)化是一種后生的人類(lèi)群居方式的再現(xiàn)。隨著城鎮(zhèn)化的推進(jìn)，大量的農(nóng)牧區(qū)人口向城鎮(zhèn)的流動(dòng)，傳統(tǒng)文化的繼承后代在農(nóng)牧區(qū)大量的“流失”，優(yōu)秀的傳統(tǒng)文化的“基因”面臨著丟失的風(fēng)險(xiǎn)。伴隨著城鎮(zhèn)化，如何把農(nóng)牧區(qū)傳統(tǒng)的文化“基因”在城鎮(zhèn)里繼承延續(xù)，這既是城鎮(zhèn)化遇到的難題，也是政府治理面臨的挑戰(zhàn)。

三、提升西藏政府治理能力的幾點(diǎn)思考

政府治理能力是一系列政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、生態(tài)方面的治理體系的制度和政策得以執(zhí)行、落實(shí)的能力。針對(duì)現(xiàn)實(shí)的挑戰(zhàn)和困境，要有效提高政府治理能力，創(chuàng)造公共價(jià)值，增加公眾的公共利益。

（一）加強(qiáng)社會(huì)治理體制機(jī)制創(chuàng)新

社會(huì)治理是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)性工程，這意味著要進(jìn)行社會(huì)治理首先要在制度上進(jìn)行設(shè)計(jì)。針對(duì)社會(huì)轉(zhuǎn)型帶來(lái)的新需求，就要在社會(huì)治理的體制機(jī)制上進(jìn)行創(chuàng)新，從而達(dá)到有效治理的目標(biāo)。

1.流動(dòng)人口服務(wù)管理。人口流動(dòng)是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)深入發(fā)展伴隨而來(lái)的社會(huì)現(xiàn)象，要治理流動(dòng)人口不僅要在觀念上，還要在制度設(shè)計(jì)上需要全新考量。為了順應(yīng)西藏流動(dòng)人口工作的發(fā)展實(shí)際，為這一領(lǐng)域的工作提供法律依據(jù)和保障，建立健全流動(dòng)人口服務(wù)管理的長(zhǎng)效機(jī)制奠定法律基礎(chǔ)，保障流動(dòng)人口的合法權(quán)益，出臺(tái)新修訂的關(guān)于流動(dòng)人口的地方性法規(guī)——《西藏自治區(qū)流動(dòng)人口服務(wù)管理?xiàng)l例》。在立法理念上，制度設(shè)計(jì)上，還是服務(wù)管理資源的配置上，堅(jiān)持體制機(jī)制完善和創(chuàng)新的原則，建立黨委政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、綜治牽頭、部門(mén)分工協(xié)作、各方共同參與、職責(zé)明確、任務(wù)清晰的全新工作體制。

2.網(wǎng)絡(luò)空間的治理。一方面，需要加強(qiáng)“德治”，需要不斷強(qiáng)化道德約束的作用，規(guī)范參與行為；另一方面，加強(qiáng)“法治”的作用，完善新興媒體管理體系的法律法規(guī)，其中，首當(dāng)其沖的是社交平臺(tái)和自媒體實(shí)名制。此外，加強(qiáng)關(guān)于網(wǎng)絡(luò)安全的宣傳工作。針對(duì)釣魚(yú)網(wǎng)站、木馬病毒、個(gè)人信息盜賣(mài)等網(wǎng)絡(luò)威脅，要用多元主體參與的方式，共同治理網(wǎng)絡(luò)空間，提高網(wǎng)絡(luò)安全意識(shí)和防護(hù)技能，推動(dòng)全社會(huì)形成重視網(wǎng)絡(luò)安全的良好氛圍。

3.單一治理向多元治理轉(zhuǎn)變。根據(jù)“治理理論”的思想，多元治理的效用是最大的。過(guò)去基層社會(huì)治理的主體是單一的，不利于發(fā)揮綜合力量的作用。為此，要按照“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與”的基本原則，聚合社會(huì)力量，激活一切積極因素，發(fā)揮基層黨組織、公共服務(wù)部門(mén)、社區(qū)、居委會(huì)、街道辦事處、物業(yè)公司、業(yè)主委員會(huì)等在治理中的作用。我區(qū)出臺(tái)的《中共西藏自治區(qū)委員會(huì)關(guān)于貫徹〈中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定〉的實(shí)施意見(jiàn)》，其中對(duì)以鄉(xiāng)村為重點(diǎn)的我區(qū)基層社會(huì)治理改革作了明確部署。深化干部駐村、開(kāi)展“雙聯(lián)戶”工作、推廣網(wǎng)格化管理等方面狠下功夫，使治理的主體更加多元化，創(chuàng)造性治理鄉(xiāng)村、社區(qū)，有效夯實(shí)了基層發(fā)展穩(wěn)定的根基。

（二）公共服務(wù)均等化——實(shí)現(xiàn)機(jī)會(huì)均等

公共服務(wù)均等化的實(shí)質(zhì)是實(shí)現(xiàn)人民群眾得到基本公共服務(wù)的機(jī)會(huì)均等，而不是基礎(chǔ)設(shè)施和人才隊(duì)伍在不同區(qū)域、城鄉(xiāng)、人群之間的平均化。為此，國(guó)務(wù)院于2017年1月23日印發(fā)并實(shí)施《“十三五”推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化規(guī)劃》文件，提高區(qū)域服務(wù)均等化水平，保障基本公共服務(wù)的公平性和普惠性。。

由于西藏內(nèi)外環(huán)境的客觀限制，實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化將是一個(gè)長(zhǎng)期的過(guò)程。西藏實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)的均等化需要政府牽頭，統(tǒng)籌安排、系統(tǒng)規(guī)劃、分步推進(jìn)，逐步縮小西藏與全國(guó)平均水平以及區(qū)內(nèi)城鄉(xiāng)、區(qū)域、不同群體間的差距。

1.實(shí)現(xiàn)基本公共教育均等化。根據(jù)“十三五”時(shí)期基本公共服務(wù)領(lǐng)域主要發(fā)展指標(biāo)的要求，到2020年九年義務(wù)教育鞏固率要達(dá)95%，義務(wù)教育基本均衡縣（市、區(qū)）的比例要達(dá)95%。到2018年初，我區(qū)基礎(chǔ)教育普及水平不斷提高，以公辦為主的普惠性學(xué)前雙語(yǔ)教育網(wǎng)絡(luò)基本建成，全區(qū)51個(gè)縣通過(guò)義務(wù)教育均衡發(fā)展國(guó)家評(píng)估認(rèn)定，小學(xué)、初中入學(xué)率分別達(dá)到99.5%、99.3%。

2.實(shí)現(xiàn)基本公共衛(wèi)生服務(wù)均等化。基本醫(yī)療公共服務(wù)不斷提升，實(shí)施了1000余個(gè)基層醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)基本建設(shè)和能力建設(shè)項(xiàng)目，全區(qū)各級(jí)各類(lèi)醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)達(dá)到1476個(gè)，每千人擁有床位4.5張、衛(wèi)生技術(shù)人員4.6人。

3.實(shí)現(xiàn)基本公共文化服務(wù)均等化。到2018年初，我區(qū)已建成5464個(gè)農(nóng)家書(shū)屋、1787個(gè)寺廟書(shū)屋，1000個(gè)衛(wèi)星數(shù)字書(shū)屋落戶農(nóng)家。68個(gè)縣級(jí)廣播電視臺(tái)開(kāi)辦，廣播電視人口綜合覆蓋率分別提高到96.2%和97.3%?；拘纬蓞^(qū)、市、縣、鄉(xiāng)四級(jí)公共文化設(shè)施網(wǎng)絡(luò)。累計(jì)創(chuàng)作各類(lèi)文藝作品5000余部，開(kāi)展惠民演出10萬(wàn)余場(chǎng)次，《共同家園》《六弦情緣》等一批優(yōu)秀文藝作品獲得國(guó)家級(jí)獎(jiǎng)項(xiàng)。文物保護(hù)利用扎實(shí)推進(jìn)，實(shí)施100多個(gè)文物保護(hù)項(xiàng)目，藏戲、《格薩爾》說(shuō)唱、唐卡、藏紙等聯(lián)合國(guó)和國(guó)家級(jí)非物質(zhì)文化遺產(chǎn)項(xiàng)目得到有效保護(hù)和發(fā)展。藏醫(yī)藥申遺取得積極進(jìn)展。大型實(shí)景劇《文成公主》成為西藏文化旅游的一張名片，全區(qū)文化產(chǎn)業(yè)年產(chǎn)值突破30億元。五年來(lái)，我區(qū)運(yùn)動(dòng)員在國(guó)內(nèi)外各類(lèi)比賽中，獲得獎(jiǎng)牌122枚，在第十三屆全運(yùn)會(huì)上，奪取1金6銅，創(chuàng)歷史最好成績(jī)。

（三）新型城鎮(zhèn)化——空間上的過(guò)渡帶

新型城鎮(zhèn)化不同于傳統(tǒng)的城市化，它以小城鎮(zhèn)的姿態(tài)在城市和農(nóng)牧區(qū)之間扮演重要的角色，它既擺脫了以往城市化的“硬角色”，又避免過(guò)去小城鎮(zhèn)的片面依賴。人口從農(nóng)村向城市的遷移、產(chǎn)業(yè)從農(nóng)業(yè)向非農(nóng)業(yè)的轉(zhuǎn)換，是一個(gè)系統(tǒng)工程，在特殊條件下，可以有過(guò)渡的形式，城鎮(zhèn)就是農(nóng)村與城市之間的過(guò)渡帶，它符合西藏的特點(diǎn)和區(qū)情。

表：“一圈兩翼三點(diǎn)兩線”的城鎮(zhèn)化空間格局

圖：“一圈兩翼三點(diǎn)兩線”的城鎮(zhèn)化空間格局

按照?qǐng)?jiān)持走有中國(guó)特色、西藏特點(diǎn)新型城鎮(zhèn)化道路要求，2014年西藏自治區(qū)出臺(tái)《西藏自治區(qū)新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014—2020年）》，堅(jiān)持點(diǎn)、軸、面相結(jié)合的開(kāi)發(fā)方式，構(gòu)建“一圈兩翼三點(diǎn)兩線”的城鎮(zhèn)化空間格局。以拉薩為中心，輻射山南、林芝、日喀則、那曲的3小時(shí)藏中經(jīng)濟(jì)圈建設(shè)，協(xié)調(diào)推進(jìn)昌都、阿里發(fā)展，推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化。

1.轉(zhuǎn)移就業(yè)。一方面，整合培訓(xùn)資源，完善培訓(xùn)體系，創(chuàng)新培訓(xùn)方式方法。首先，探索“企業(yè)+農(nóng)戶+政府”農(nóng)牧民職業(yè)技能培訓(xùn)模式；其次，鼓勵(lì)開(kāi)展“農(nóng)戶+公司+學(xué)?！钡呐嘤?xùn)模式。此外，根據(jù)資源聚集的現(xiàn)實(shí)條件，推進(jìn)農(nóng)牧民職業(yè)技能培訓(xùn)基地建設(shè)，加大建筑施工、民族手工藝、機(jī)械維修、旅游餐飲等實(shí)用工種培訓(xùn)力度，大力推進(jìn)“訂單式、定向式、創(chuàng)業(yè)式”培訓(xùn)。再以“就業(yè)信息可及工程”為契機(jī)，建設(shè)全區(qū)技能培訓(xùn)、就業(yè)信息綜合網(wǎng)，西藏電視臺(tái)、西藏廣播電臺(tái)開(kāi)設(shè)農(nóng)牧業(yè)專(zhuān)欄，為農(nóng)牧民工培訓(xùn)、就業(yè)等提供信息服務(wù)，建立健全覆蓋農(nóng)牧民的公共就業(yè)服務(wù)體系。

另一方面，健全農(nóng)牧民工就業(yè)配套政策。首先，建立和完善城鄉(xiāng)勞動(dòng)者平等就業(yè)制度，消除對(duì)農(nóng)牧民工的就業(yè)歧視和差別性就業(yè)待遇，健全農(nóng)牧民工勞動(dòng)權(quán)益保護(hù)機(jī)制。其次，發(fā)揮政府投資項(xiàng)目建設(shè)吸納農(nóng)牧民工就業(yè)的帶動(dòng)作用，整合農(nóng)牧民工施工隊(duì)，組建農(nóng)牧民工工程施工公司；建立健全鼓勵(lì)企業(yè)聘用農(nóng)牧民工的政策體系，按照雇傭農(nóng)牧民工的數(shù)量在土地、稅收、補(bǔ)貼等方面給予企業(yè)優(yōu)惠政策；再次，鼓勵(lì)有條件的農(nóng)牧民家庭在城鎮(zhèn)置產(chǎn)興業(yè)，推動(dòng)“一人創(chuàng)業(yè)、帶動(dòng)一批就業(yè)”。再次，適度開(kāi)發(fā)公益性崗位，就業(yè)形勢(shì)保持總體平穩(wěn)。直到2018年年初，全區(qū)累計(jì)新增城鎮(zhèn)就業(yè)21.9萬(wàn)人，轉(zhuǎn)移農(nóng)牧區(qū)富余勞動(dòng)力518.5萬(wàn)人次，高校畢業(yè)生累計(jì)實(shí)現(xiàn)就業(yè)7.7萬(wàn)人，城鎮(zhèn)零就業(yè)家庭全部動(dòng)態(tài)消零。

2.打破城鄉(xiāng)二元格局，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)聯(lián)動(dòng)效應(yīng)。沖破城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的突破口，就在交通網(wǎng)絡(luò)上。為此，要強(qiáng)化綜合交通網(wǎng)絡(luò)的支撐作用，構(gòu)建“一圈兩翼三點(diǎn)兩線”城鎮(zhèn)化空間格局。完善“一圈兩翼”區(qū)域綜合交通運(yùn)輸網(wǎng)絡(luò)，推進(jìn)拉薩——澤當(dāng)、拉薩——林芝高等級(jí)公路建設(shè)，提升拉薩——日喀則公路等級(jí)，力爭(zhēng)打通拉薩城關(guān)區(qū)至林周縣隧道，加快推進(jìn)拉薩——林芝、拉薩——墨竹工卡鐵路建設(shè)，積極開(kāi)展川藏鐵路林芝——昌都段、日喀則（桑珠孜）——亞?wèn)|、日喀則（桑珠孜）——吉?。ㄕ聊荆┛诎惰F路建設(shè)前期工作。增強(qiáng)藏東、藏北、藏西區(qū)域城鎮(zhèn)對(duì)外交通能力，提高進(jìn)出藏公路通行能力，加快推進(jìn)川藏、滇藏和新藏鐵路前期工作，構(gòu)建內(nèi)聯(lián)藏中腹心地區(qū)、外接川青滇新的交通網(wǎng)絡(luò)。加快推進(jìn)邊境橫向大通道建設(shè)，進(jìn)一步改善邊境鄉(xiāng)村道路通行條件，提高重點(diǎn)口岸公路通暢水平。大力發(fā)展航空運(yùn)輸，增加國(guó)際航線，論證建設(shè)拉薩新機(jī)場(chǎng)，改擴(kuò)建現(xiàn)有機(jī)場(chǎng)。大力發(fā)展通用航空，提高節(jié)點(diǎn)城鎮(zhèn)通達(dá)能力，促進(jìn)旅游等資源型城鎮(zhèn)發(fā)展。在加強(qiáng)城鎮(zhèn)公用設(shè)施建設(shè)方面，要求統(tǒng)籌電力、通信、給排水、供熱等管網(wǎng)建設(shè)，完善城鎮(zhèn)功能。直到2018年初，99%的建制村通了公路，全區(qū)公路里程由6.5萬(wàn)公里增加到9萬(wàn)公里，高等級(jí)公路由37公里增加到660公里。拉林高等級(jí)公路基本建成通車(chē)；拉日鐵路建成運(yùn)營(yíng)，拉林鐵路建設(shè)加快推進(jìn)；國(guó)內(nèi)外航線由37條增加到79條；鄉(xiāng)鎮(zhèn)郵政網(wǎng)點(diǎn)實(shí)現(xiàn)全覆蓋，綜合交通運(yùn)輸體系不斷完善。

此外，將發(fā)揮國(guó)家投資的主渠道作用，創(chuàng)新援藏模式，發(fā)揮援藏資金在城鎮(zhèn)化過(guò)程中的特殊作用，鼓勵(lì)社會(huì)資本參與城鎮(zhèn)公用基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)運(yùn)營(yíng)，創(chuàng)新城鎮(zhèn)化融資模式，加強(qiáng)生產(chǎn)要素集聚能力，提高城鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)的支撐作用。

3.延續(xù)歷史文化。到2020年，西藏常住人口城鎮(zhèn)化率將達(dá)30%以上，撤地設(shè)市，農(nóng)牧民進(jìn)了城，傳統(tǒng)文化的傳承會(huì)受影響嗎？對(duì)此，我區(qū)要求以加強(qiáng)歷史文化傳承、提升城鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)水平等措施來(lái)堅(jiān)持地域民族時(shí)代特色。

在加強(qiáng)歷史文化傳承方面，自治區(qū)要求大力加強(qiáng)重要的中華民族特色文化保護(hù)地建設(shè)，強(qiáng)化歷史文化傳承，注重不同區(qū)域優(yōu)秀傳統(tǒng)民族文化保護(hù)，提升城鎮(zhèn)文化內(nèi)涵。建設(shè)現(xiàn)代牧業(yè)園區(qū)和文化創(chuàng)意園區(qū)，發(fā)掘特色文化資源，注重人文城鎮(zhèn)建設(shè)，城鎮(zhèn)建設(shè)和發(fā)展充分體現(xiàn)地域文化特色和傳統(tǒng)風(fēng)貌。例如，“一江兩河”流域突出衛(wèi)藏風(fēng)格、尼洋河流域突出工布風(fēng)格、藏東“三江”流域突出康巴風(fēng)格、藏北突出羌塘游牧文化風(fēng)格、藏西突出象雄古格風(fēng)格，讓特色文化成為城鎮(zhèn)發(fā)展的內(nèi)在支撐和品牌標(biāo)識(shí)。加強(qiáng)文化文物保護(hù)方面，強(qiáng)化拉薩、日喀則（桑珠孜）、江孜、薩迦、昌珠等歷史文化名城、名鎮(zhèn)以及街區(qū)等傳統(tǒng)文化資源挖掘和文化生態(tài)整體保護(hù)，引導(dǎo)傳統(tǒng)建筑和現(xiàn)代功能融合發(fā)展。支持有條件的地市申報(bào)國(guó)家歷史文化名城（鎮(zhèn)、村）、街區(qū)和中國(guó)歷史傳統(tǒng)村落，讓傳統(tǒng)歷史文化在城鎮(zhèn)化的進(jìn)程中不斷地傳承和延續(xù)。

結(jié)論

隨著我區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的縱深發(fā)展，公共治理體系和治理能力的需求也隨之轉(zhuǎn)變。經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型為社會(huì)創(chuàng)造出大量的物質(zhì)財(cái)富，同時(shí)也導(dǎo)致區(qū)域差距、行業(yè)差距、城鄉(xiāng)差距不斷拉大，經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)型還導(dǎo)致社會(huì)的轉(zhuǎn)型，傳統(tǒng)的社會(huì)分層被打破，利益主體多元化，經(jīng)濟(jì)、社會(huì)的轉(zhuǎn)型從而使公共治理面臨著巨大壓力。

治理理論提倡政府、企業(yè)、社會(huì)三者對(duì)社會(huì)公共事務(wù)的合作，主張“多中心治理、參與式治理、合作治理”等治理模式，雖然這些模式對(duì)于處在經(jīng)濟(jì)起飛階段和公民社會(huì)不成熟的西藏來(lái)說(shuō)，需要借鑒吸收，不能機(jī)械照搬。

基于內(nèi)外部環(huán)境的特殊性，西藏尚不能實(shí)現(xiàn)“多中心治理”等治理模式。但是，在治理理論的指導(dǎo)下建立服務(wù)型政府，以治理的理念指導(dǎo)政府行為，在政府主導(dǎo)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的基礎(chǔ)上，合理界定政府、企業(yè)、社會(huì)的職能和活動(dòng)邊界，使政府把主要精力轉(zhuǎn)變到創(chuàng)造和維護(hù)良好經(jīng)濟(jì)社會(huì)環(huán)境、有效提供公共服務(wù)，科學(xué)引導(dǎo)公民社會(huì)發(fā)展上來(lái)。

本文根據(jù)西藏的治理生態(tài)的特殊性，認(rèn)為對(duì)于現(xiàn)階段的西藏說(shuō)，建立一個(gè)強(qiáng)有力的、以民為本、為民服務(wù)的政府主導(dǎo)型的治理模式是發(fā)展經(jīng)濟(jì)、解決貧困問(wèn)題的最佳治理途徑。

總之，政府治理能力建設(shè)是系統(tǒng)性工程，需要在實(shí)踐中積極探索，不斷總結(jié)有益經(jīng)驗(yàn)，既不能固步自封、更不能脫離實(shí)際。