節(jié)能減排的就業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化效應(yīng)：一個(gè)文獻(xiàn)綜述

申 萌，王 葉

(1.首都經(jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué) 經(jīng)濟(jì)學(xué)院，北京 100070； 2.北京師范大學(xué) 經(jīng)濟(jì)與工商管理學(xué)院，北京 100875)

一、問題提出

自1992年中國社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)制度確立以來，中國的工業(yè)部門一直保持著平穩(wěn)較快的增長，成為中國經(jīng)濟(jì)增長的引擎。然而，高增長的背后是高能耗、高污染行業(yè)的過快增長，1993—2014年，以標(biāo)準(zhǔn)煤來衡量的能源消耗量年均增長率約為5.5%*作者計(jì)算。1993—2009年工業(yè)增加值和來源為《中國工業(yè)經(jīng)濟(jì)統(tǒng)計(jì)年鑒》，2009—2014年依靠“工業(yè)增加值=工業(yè)總產(chǎn)值-中間投入+增值稅”的公式估算得來。1993—2014年工業(yè)品出廠價(jià)格指數(shù)來源為《中國工業(yè)經(jīng)濟(jì)統(tǒng)計(jì)年鑒》。。自2002年以來，單位GDP能耗經(jīng)過長期下降階段后重新上升[1]。中國的工業(yè)發(fā)展具有明顯的“粗放式增長”特征，具體表現(xiàn)為高投入、高能耗、高污染以及低效率的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)[2]，使得中國超越美國成為世界上能源消耗最多的國家，同時(shí)也成為世界上二氧化碳、二氧化硫等污染物排放量最高的國家。同時(shí)，中國進(jìn)入了重工業(yè)快速發(fā)展的階段，電解鋁、鐵合金、電石、燒堿、水泥、鋼鐵等產(chǎn)業(yè)開始出現(xiàn)產(chǎn)能過剩的現(xiàn)象，進(jìn)而導(dǎo)致嚴(yán)重的環(huán)境問題。這不僅威脅著中國工業(yè)部門的可持續(xù)發(fā)展，而且也給中國經(jīng)濟(jì)的高質(zhì)量發(fā)展造成了巨大阻礙。因此，政府出臺(tái)了一系列以“節(jié)能減排”為目標(biāo)的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整政策，以誘導(dǎo)產(chǎn)業(yè)合理化發(fā)展。相對(duì)于發(fā)達(dá)國家以污染物排放總量控制為主的規(guī)制政策，中國的節(jié)能減排政策更注重單位GDP能耗或碳排放強(qiáng)度等指標(biāo)的降低，如《國家應(yīng)對(duì)氣候變化規(guī)劃(2014—2020年)》中規(guī)定單位國內(nèi)生產(chǎn)總值二氧化碳排放比2005年下降40%～45%；《“十三五”節(jié)能減排綜合工作方案》中規(guī)定：“到2020年，全國萬元國內(nèi)生產(chǎn)總值能耗比2015年下降15%”。政策的制定具有環(huán)境保護(hù)和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的雙重目標(biāo)。在全球金融危機(jī)發(fā)生之前，由于工業(yè)部門的快速增長，各地曾出現(xiàn)不同程度的用電緊張，節(jié)能減排政策更側(cè)重于調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)；而經(jīng)濟(jì)步入“新常態(tài)”以來，霧霾的頻繁出現(xiàn)已經(jīng)成為社會(huì)熱點(diǎn)問題，為此節(jié)能減排加入了大氣污染治理的新含義。陳碩和陳婷(2014)研究發(fā)現(xiàn)，有害氣體排放量的增加明顯降低了居民的健康水平，隨著二氧化硫排放量的增加，死于呼吸系統(tǒng)疾病及肺癌的人數(shù)呈現(xiàn)出明顯的上升趨勢[3]。節(jié)能減排政策的規(guī)制對(duì)象逐漸以污染物濃度為主，更側(cè)重于環(huán)境保護(hù)的政策目標(biāo)，規(guī)制力度也有所上升。

隨著中國環(huán)境問題日益凸顯，應(yīng)對(duì)氣候變化壓力日益增加，環(huán)境規(guī)制政策必將成為長時(shí)間內(nèi)影響產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)的重要因素，政策實(shí)施過程中產(chǎn)生環(huán)境效應(yīng)的同時(shí)也產(chǎn)生了社會(huì)效應(yīng)，如對(duì)就業(yè)的影響。自20世紀(jì)70年代發(fā)達(dá)國家實(shí)施嚴(yán)格的環(huán)境規(guī)制政策以來，環(huán)境規(guī)制實(shí)施過程中引發(fā)的就業(yè)效應(yīng)引起了大量學(xué)者的關(guān)注，因研究背景、研究方法以及側(cè)重點(diǎn)不同，就這一問題尚未達(dá)成共識(shí)。環(huán)境規(guī)制在改善環(huán)境的同時(shí)，對(duì)受規(guī)制行業(yè)、地區(qū)的勞動(dòng)力需求究竟會(huì)產(chǎn)生什么樣的影響？整體來看，現(xiàn)有研究可以分成三個(gè)意見不同的層次：(1)雙重紅利層次，即環(huán)境規(guī)制的就業(yè)創(chuàng)造效應(yīng)高于就業(yè)縮減效應(yīng)，改善環(huán)境質(zhì)量(第一紅利)的同時(shí)會(huì)促進(jìn)就業(yè)的增長(第二紅利)；(2)就業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化層次，即政策的就業(yè)創(chuàng)造效應(yīng)與就業(yè)縮減效應(yīng)大致相抵，但就業(yè)結(jié)構(gòu)更清潔化；(3)就業(yè)破環(huán)層次，即政策的就業(yè)創(chuàng)造效應(yīng)并不顯著。

本文通過系統(tǒng)梳理現(xiàn)有文獻(xiàn)，試圖對(duì)以下兩個(gè)問題作出解釋：第一，實(shí)證文獻(xiàn)得到不一致結(jié)論的原因是什么？第二，什么樣的政策工具更有利于實(shí)現(xiàn)雙重紅利效應(yīng)，或出現(xiàn)就業(yè)破環(huán)的可能性更低？

二、節(jié)能減排政策的“雙重紅利”效應(yīng)

自20世紀(jì)70年代發(fā)達(dá)國家實(shí)施嚴(yán)格的環(huán)境規(guī)制政策以來，關(guān)于環(huán)境規(guī)制是否會(huì)產(chǎn)生負(fù)面就業(yè)效應(yīng)一直頗具爭議。皮爾斯(Pearce，1991)認(rèn)為可以通過碳稅降低稅率扭曲水平，從而間接增加社會(huì)福利，且在改善環(huán)境質(zhì)量(第一紅利)的同時(shí)促進(jìn)就業(yè)或投資的增長(第二紅利)，率先提出環(huán)境稅“雙重紅利”效應(yīng)[4]。這一結(jié)論與“波特假說”中關(guān)于環(huán)境政策對(duì)環(huán)境和企業(yè)技術(shù)水平的雙重促進(jìn)效應(yīng)相得益彰[5-6]。總體來看，實(shí)證結(jié)果大致分為三類，第一類支持雙重紅利假說；第二類認(rèn)為減排對(duì)就業(yè)影響不顯著；第三類認(rèn)為減排將造成失業(yè)。

有相當(dāng)一部分學(xué)者支持雙重紅利假說?？ɡ_等(Carraro et al.，1996)采用一般均衡模型模擬了歐洲碳稅稅收效應(yīng)后發(fā)現(xiàn)，在征收碳稅的同時(shí)減少對(duì)所得稅的征收，環(huán)境質(zhì)量改善和就業(yè)增加的政策目標(biāo)是可以兼得的[7]。施耐德(Schneider，1997)認(rèn)為污染稅在改善環(huán)境質(zhì)量的同時(shí)，減輕了失業(yè)[8]；伯曼和布伊(Berman & Bui，2001)同樣發(fā)現(xiàn)美國針對(duì)空氣質(zhì)量的規(guī)制政策不僅沒有導(dǎo)致就業(yè)的減少反而有輕微的促進(jìn)作用[9]；泰克達(dá)(Takeda，2007)則利用CGE模型，模擬分析了征收碳稅的同時(shí)減少個(gè)人收入稅、資本稅、企業(yè)所得稅、消費(fèi)稅或直接返還居民等情景，結(jié)果均能實(shí)現(xiàn)一定的雙重紅利[10]；貝茲杰克和溫德林(Bezdek & Wendling，2008)認(rèn)為，環(huán)境保護(hù)的投資既會(huì)增加就業(yè)，也會(huì)導(dǎo)致一些失業(yè)，但總的來說促進(jìn)了就業(yè)，嚴(yán)格的環(huán)境規(guī)制并沒有減少就業(yè)崗位[11]；法恩和奎恩德克(Fahn & Kverndokk，2009)在針對(duì)西班牙的模擬研究中發(fā)現(xiàn)碳許可交易機(jī)制的引入有效降低了失業(yè)率[12]。張劍英等(2011)構(gòu)建CGE模型模擬分析碳稅征收對(duì)中國就業(yè)的影響后發(fā)現(xiàn)，總體而言，環(huán)境規(guī)制對(duì)中國的就業(yè)產(chǎn)生積極的影響[13]。陳媛媛(2011)對(duì)工業(yè)行業(yè)進(jìn)一步細(xì)分驗(yàn)證了勞動(dòng)與污染品為總替代品，也支持了雙重紅利假說[14]。

關(guān)于雙重紅利的形成機(jī)制，博斯克特(Bosquet，2000)[15]認(rèn)為征收碳稅的本質(zhì)在于將稅負(fù)從針對(duì)如資本和勞動(dòng)的生產(chǎn)要素轉(zhuǎn)為污染排放和資源消耗，從而減少稅收扭曲，促進(jìn)生產(chǎn)和就業(yè)?？破仗m和泰勒(Copeland & Taylor，2003)進(jìn)一步指出，當(dāng)稅負(fù)使污染成本上升時(shí)，企業(yè)會(huì)使用其他生產(chǎn)要素對(duì)其進(jìn)行替代，如勞動(dòng)，進(jìn)而促使就業(yè)增加[16]。

也有學(xué)者對(duì)雙重紅利假說提出質(zhì)疑，認(rèn)為規(guī)制政策對(duì)就業(yè)影響有限。布魯內(nèi)洛(Brunello，1996)認(rèn)為環(huán)境稅改革會(huì)對(duì)充分競爭的勞動(dòng)力市場的就業(yè)存在拉動(dòng)作用，但是當(dāng)就業(yè)增加時(shí)，環(huán)境污染又會(huì)加重，環(huán)保與就業(yè)之間的矛盾很難找到平衡點(diǎn)，雙重紅利很難實(shí)現(xiàn)[17]。比奧倫等(Biorn et al.，1998)對(duì)挪威3個(gè)制造業(yè)部門的研究發(fā)現(xiàn)，對(duì)于造紙和鋼鐵行業(yè)，強(qiáng)規(guī)制下企業(yè)更傾向于增加就業(yè)，但對(duì)化學(xué)行業(yè)的就業(yè)并沒有產(chǎn)生顯著的影響[18]。摩根斯頓等(Morgenstern et al.，2002)對(duì)造紙、石油和鋼鐵行業(yè)進(jìn)行分析，結(jié)果表明環(huán)境治理投入每增加100萬美元，會(huì)凈增加1.5個(gè)就業(yè)崗位，就業(yè)促進(jìn)效應(yīng)微乎其微[19]。沃克(Walker，2011)則通過1990年美國清潔空氣法案修正案對(duì)污染行業(yè)的影響分析，發(fā)現(xiàn)就業(yè)縮減效應(yīng)顯著，但在不同行業(yè)間存在很大差異[20]。博塞洛和卡拉羅(Bosello & Carraro，2001)認(rèn)為需要規(guī)制政策滿足一系列限制性條件才能實(shí)現(xiàn)雙重紅利效應(yīng)[21]。還有學(xué)者認(rèn)為環(huán)境規(guī)制很難同時(shí)實(shí)現(xiàn)更好環(huán)境質(zhì)量和更多的就業(yè)機(jī)會(huì)的政策目標(biāo)，環(huán)境規(guī)制會(huì)增加失業(yè)，如格里斯通(Greenstone，1997)利用美國企業(yè)的數(shù)據(jù)研究發(fā)現(xiàn)，清潔空氣法(修訂版)的實(shí)施造成空氣質(zhì)量非達(dá)標(biāo)州縣損失了約5.9萬個(gè)工作機(jī)會(huì)[22]。

盡管雙重紅利假說的實(shí)證結(jié)論并不一致，但整體來看，大多數(shù)學(xué)者的研究結(jié)論或支持雙重紅利假說，或認(rèn)為對(duì)就業(yè)影響并不顯著，認(rèn)為節(jié)能減排造成大面積失業(yè)的文獻(xiàn)比較少見。

三、節(jié)能減排政策對(duì)就業(yè)影響的異質(zhì)性來源

國外文獻(xiàn)關(guān)于雙重紅利假說的實(shí)證檢驗(yàn)大多針對(duì)特定的規(guī)制政策，由于政策規(guī)制力度、實(shí)施環(huán)境、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平等因素的異質(zhì)性，政策效果不統(tǒng)一是必然結(jié)果。減排規(guī)制所帶來的就業(yè)影響可以分解為一個(gè)負(fù)的規(guī)模效應(yīng)和一個(gè)不確定的替代效應(yīng)，從而導(dǎo)致加總的就業(yè)效應(yīng)是不確定的。

王勇等(2013)研究發(fā)現(xiàn)環(huán)境規(guī)制強(qiáng)度與工業(yè)行業(yè)就業(yè)存在U型關(guān)系。他們基于中國2003—2010年38個(gè)工業(yè)行業(yè)的面板數(shù)據(jù)，將污染視作一種生產(chǎn)要素引入生產(chǎn)函數(shù)，環(huán)境規(guī)制強(qiáng)度增加使得污染成本上升，一方面會(huì)使得一些企業(yè)難以為繼退出市場，降低行業(yè)對(duì)就業(yè)的容納能力；另一方面，生存下來的企業(yè)會(huì)選擇投入更多的勞動(dòng)力以進(jìn)行生產(chǎn)要素的替代，同時(shí)污染減排活動(dòng)的進(jìn)行也需要?jiǎng)趧?dòng)力的投入。當(dāng)環(huán)境規(guī)制上升到一定程度時(shí)，企業(yè)會(huì)不斷改進(jìn)生產(chǎn)技術(shù)，進(jìn)而增加就業(yè)[23]。陳超等(2014)基于2003—2011年中國30個(gè)省的面板數(shù)據(jù)，利用分位數(shù)回歸探討了環(huán)境規(guī)制對(duì)區(qū)域就業(yè)的影響，發(fā)現(xiàn)當(dāng)不考慮環(huán)境規(guī)制二次項(xiàng)時(shí)，其對(duì)區(qū)域就業(yè)存在顯著的正向作用，且隨著分位數(shù)的增加，促進(jìn)作用先增后降；考慮環(huán)境規(guī)制二次項(xiàng)時(shí)，環(huán)境規(guī)制與區(qū)域就業(yè)呈現(xiàn)U型的非線性關(guān)系[24]，支持了王勇等(2013)的研究結(jié)果。規(guī)制強(qiáng)度對(duì)就業(yè)的非線性影響是政策異質(zhì)性的一個(gè)可能來源。

政策實(shí)施客體的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平也是造成政策異質(zhì)性的一個(gè)原因。陸旸(2011)對(duì)中國的“就業(yè)雙重紅利”問題模擬分析后發(fā)現(xiàn)，發(fā)達(dá)國家通過征收碳稅改變稅收扭曲進(jìn)而獲得“雙重紅利”的經(jīng)驗(yàn)事實(shí)并不適用于中國，碳稅的征收對(duì)兩部門的產(chǎn)出和就業(yè)影響均不顯著[25]。閆文娟等(2012)則從產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的角度探討了減排規(guī)制與就業(yè)之間的復(fù)雜關(guān)系，結(jié)果發(fā)現(xiàn)在第三產(chǎn)業(yè)比較發(fā)達(dá)的地區(qū)，規(guī)制政策可以有效地提高就業(yè)水平，而其他地區(qū)則不存在促進(jìn)效應(yīng)[26]。李夢潔和杜威劍(2014)進(jìn)一步證實(shí)了環(huán)境規(guī)制與就業(yè)之間的U型關(guān)系，即跨過了U型曲線的拐點(diǎn)后，隨著環(huán)境規(guī)制強(qiáng)度的增加，就業(yè)也會(huì)相應(yīng)增加，就可以實(shí)現(xiàn)環(huán)境規(guī)制與就業(yè)的雙重紅利?，F(xiàn)階段，中國平均環(huán)境規(guī)制強(qiáng)度還不夠高，依然處于U型曲線左側(cè)；分地區(qū)看，東部地區(qū)已經(jīng)跨過拐點(diǎn)實(shí)現(xiàn)了雙重紅利效應(yīng)，而中、西部地區(qū)分別處于拐點(diǎn)的附近、左側(cè)[27]。

經(jīng)過了超過二十年的爭論與實(shí)證檢驗(yàn)，雙重紅利假說并沒有統(tǒng)一的結(jié)論，這與波特假說面臨的各方爭論局面類似*關(guān)于波特假說面臨爭議的討論參見安貝克等(Ambec et al.，2010)[28]。，但二者并不等價(jià)。當(dāng)波特假說不成立時(shí)，即環(huán)境規(guī)制對(duì)企業(yè)生產(chǎn)造成負(fù)面影響，雙重紅利效應(yīng)依然可能成立。波特和梵德林德(Porter & van der Linde，1995)就從規(guī)制政策實(shí)施過程中的勞動(dòng)力需求的角度解釋了“雙重紅利效應(yīng)”，規(guī)制進(jìn)行本身也需要?jiǎng)趧?dòng)力的參與，因此會(huì)增加對(duì)勞動(dòng)力的需求[6]。更進(jìn)一步地，企業(yè)對(duì)節(jié)能減排的需求會(huì)促使新的清潔部門產(chǎn)生，從而增加勞動(dòng)力的投入。規(guī)制政策所帶來的就業(yè)影響取決于對(duì)污染部門就業(yè)破環(huán)(job destruction)和清潔部門就業(yè)創(chuàng)造(job creation)的權(quán)衡。首先，當(dāng)清潔部門的就業(yè)創(chuàng)造大于污染部門的就業(yè)破環(huán)時(shí)，將表現(xiàn)出雙重紅利效應(yīng)；其次，當(dāng)二者大致相抵時(shí)，就業(yè)將從污染部門轉(zhuǎn)向清潔部門，表現(xiàn)為就業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化效應(yīng)；最后，當(dāng)污染部門的就業(yè)破壞大于情節(jié)部門的就業(yè)創(chuàng)造時(shí)，整體將表現(xiàn)為就業(yè)破壞效應(yīng)。

四、中國規(guī)制政策的就業(yè)破壞效應(yīng)

從國外學(xué)者的實(shí)證結(jié)果來看，盡管存在政策效果的異質(zhì)性，但整體上影響程度有限，并不構(gòu)成失業(yè)的決定性因素，甚至對(duì)就業(yè)有輕微的促進(jìn)作用，整體上有利于就業(yè)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化。究其原因，制造業(yè)部門每年就業(yè)破壞后再創(chuàng)造的規(guī)模很大，就業(yè)破壞和就業(yè)創(chuàng)造的規(guī)模一般在10%以上*就業(yè)破壞和就業(yè)創(chuàng)造規(guī)模在不同國家或行業(yè)間也存在異質(zhì)性。戴維斯和霍爾蒂萬格(Davis & Haltiwanger，1992)對(duì)美國制造業(yè)部門進(jìn)行了研究[29]，馬弘等(2013)則對(duì)中國制造業(yè)部門進(jìn)行了研究[30]，大多行業(yè)的就業(yè)轉(zhuǎn)移規(guī)模都在10%以上。。而節(jié)能減排所造成的影響就顯得很小，如環(huán)境政策僅對(duì)美國1987—1990年的失業(yè)產(chǎn)生了0.1%的解釋力，僅有4家公司因此而倒閉[31]。由環(huán)境規(guī)制所引致的大量關(guān)停和解雇是被放大化的，這是因?yàn)橛森h(huán)境規(guī)制本身所新增的就業(yè)機(jī)會(huì)往往容易被人們忽視。換言之，比起環(huán)境規(guī)制造成就業(yè)崗位的減少數(shù)量，環(huán)境規(guī)制創(chuàng)造的就業(yè)崗位更多；或者說，就業(yè)創(chuàng)造效應(yīng)大于就業(yè)破壞效應(yīng)[32]。并且，隨著環(huán)境規(guī)制政策更加科學(xué)合理，環(huán)境規(guī)制體系的完善，環(huán)保產(chǎn)業(yè)將成為創(chuàng)造就業(yè)的主要行業(yè)。因此，整體而言，歐洲的規(guī)制政策對(duì)就業(yè)的負(fù)面影響是有限的，主要表現(xiàn)為雙重紅利效應(yīng)或就業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化效應(yīng)。

然而，相比于歐洲多以稅收或市場為基礎(chǔ)的規(guī)制政策，中國節(jié)能減排存在行政性干預(yù)過多、指標(biāo)分配“一刀切”、政策執(zhí)行不合理等問題。如湖南省2004年公布執(zhí)行差別電價(jià)的企業(yè)共有320家，截至2007年8月關(guān)停并轉(zhuǎn)的已達(dá)到148家，這與西方的規(guī)制政策效果形成了鮮明的對(duì)比[33-34]。

歷史上，中國的環(huán)境規(guī)制政策存在“行政干預(yù)過多，市場手段不足”的問題[35]，而節(jié)能減排政策依然存在這一問題[36-37]。例如，山西省為淘汰落后產(chǎn)能促進(jìn)產(chǎn)業(yè)優(yōu)化升級(jí)，于2008年采取了“六停強(qiáng)制”政策，具體包括停水、停電、停氣、停運(yùn)、停貸和停證[38]。陳家建和張瓊文(2015)通過社會(huì)調(diào)研的方法發(fā)現(xiàn)地方政府在公共政策執(zhí)行過程中消極執(zhí)行和運(yùn)動(dòng)式執(zhí)行交替出現(xiàn)，造成政策的波動(dòng)性，使得政策在長期無效[39]。

由于政策的行政性傾向，導(dǎo)致政策持續(xù)性不強(qiáng)。科斯特卡和霍布斯(Kostka & Hobbs，2012)發(fā)現(xiàn)地方政府規(guī)制力度和減排意愿取決于中央政府的施壓力度，即中央政府高度重視環(huán)境規(guī)制，施壓力度較大時(shí)，地方政府規(guī)制政策執(zhí)行力度就會(huì)加強(qiáng)，政府和企業(yè)節(jié)能減排意愿相應(yīng)增強(qiáng)，反之，地方政府環(huán)境規(guī)制力度就會(huì)下降，減排意愿減弱[40]，地方政府官員會(huì)更傾向于優(yōu)先發(fā)展GDP而忽視環(huán)境問題[41]。節(jié)能減排政策因此而持續(xù)性不足，客觀影響了政策有效性。張生玲和李躍(2016)則發(fā)現(xiàn)霧霾治理政策與輿論有關(guān)，當(dāng)霧霾嚴(yán)重而產(chǎn)生輿論壓力時(shí)政府將加大規(guī)制力度；相反，如果失業(yè)增加而產(chǎn)生輿論壓力時(shí)政府又將減輕規(guī)制力度[42]。地方政府節(jié)能減排意愿不強(qiáng)造成政策效果不顯著。

除了行政性傾向之外，節(jié)能減排沒有綜合考慮到地區(qū)就業(yè)結(jié)構(gòu)特征，故而存在不平衡沖擊問題，使得一些地區(qū)規(guī)制意愿較弱且很難有動(dòng)力和能力去完成節(jié)能減排任務(wù)。以河北省“6643”工程為例，2013—2017年，壓減鋼鐵6 000萬噸、水泥6 100萬噸、標(biāo)煤消費(fèi)量減少4 000萬噸、淘汰3 600萬重量箱平板玻璃落后產(chǎn)能；其中鋼鐵行業(yè)是河北省支柱產(chǎn)業(yè)，屬于典型高耗能行業(yè)的黑色金屬壓延業(yè)占全省工業(yè)總產(chǎn)值比重的27.4%，在各縣中其就業(yè)占工業(yè)部門總和的11.5%*根據(jù)河北省2013年143個(gè)縣數(shù)據(jù)的簡單平均。數(shù)據(jù)來源為2013年全國經(jīng)濟(jì)普查數(shù)據(jù)。。

五、具有就業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化效應(yīng)的節(jié)能減排政策

傳統(tǒng)的環(huán)境規(guī)制政策是為了解決公共品市場失靈而進(jìn)行的政府干預(yù)行為，主要可以分成以庇古稅為理論基礎(chǔ)的針對(duì)環(huán)境污染的污染稅、補(bǔ)貼或排污費(fèi)等價(jià)格規(guī)制政策，或以科斯產(chǎn)權(quán)理論為基礎(chǔ)的排放權(quán)交易政策等[43]。然而，相比于傳統(tǒng)環(huán)境規(guī)制政策，中國的節(jié)能減排問題更加復(fù)雜。首先，中國能源密集型行業(yè)產(chǎn)能明顯過剩。和傳統(tǒng)環(huán)境規(guī)制面臨的公共品問題不同，中國產(chǎn)能過剩的原因主要來源于資源品價(jià)格非市場化和長期價(jià)格偏低。因此，中國的經(jīng)濟(jì)類調(diào)節(jié)政策除傳統(tǒng)環(huán)境規(guī)制手段外，還包括類似差別電價(jià)政策等對(duì)能源價(jià)格的修正政策。在2005年前后，中國先后制定了一系列節(jié)能減排政策。按照規(guī)制手段分類，中國的節(jié)能減排政策可以分為以“關(guān)停并轉(zhuǎn)”為代表的行政手段；以出口退稅率調(diào)整、差別電價(jià)政策等為代表的經(jīng)濟(jì)規(guī)制手段；和以“千家企業(yè)節(jié)能行動(dòng)”“十大重點(diǎn)節(jié)能工程”等為代表的經(jīng)濟(jì)鼓勵(lì)政策[44]。

由于中國節(jié)能減排政策中行政手段偏多、政策持續(xù)性不強(qiáng)、地區(qū)間沖擊非平衡等問題，政策對(duì)就業(yè)更傾向于產(chǎn)生就業(yè)破壞效應(yīng)，而對(duì)清潔部門的就業(yè)創(chuàng)造效應(yīng)不強(qiáng)。在中國已實(shí)施的一系列節(jié)能減排政策中，政策工具大致可分為行政-命令、法律條文、自愿節(jié)能行動(dòng)、價(jià)格規(guī)制和數(shù)量規(guī)制這五類。除了行政-命令和法律條文之外，其他的政策是通過補(bǔ)貼、稅收和市場的方式改變污染企業(yè)行為，更具有市場化的特點(diǎn)。由于數(shù)據(jù)可得性的限制，只有少數(shù)文獻(xiàn)關(guān)注了具體環(huán)境政策。本部分通過文獻(xiàn)法對(duì)中國相對(duì)成熟的、執(zhí)行期超過五年的節(jié)能減排政策進(jìn)行梳理和總結(jié)，并對(duì)政策的節(jié)能減排效果和其產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整影響進(jìn)行探討。表1歸納了部分對(duì)具體政策分析的文獻(xiàn)。

表1 節(jié)能減排政策的就業(yè)影響

注：①“關(guān)停并轉(zhuǎn)”是一系列行政-命令政策的統(tǒng)稱，如河北省“6643工程”、《產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整目錄》中的淘汰類等。②能源補(bǔ)貼調(diào)整時(shí)間按照《國務(wù)院決定修改中國資源稅暫行條例》執(zhí)行時(shí)間計(jì)算，此次改革為石油和天然氣。2014年10月9日，財(cái)政部發(fā)布《關(guān)于實(shí)施煤炭資源稅改革的通知》，自2014年12月1日起實(shí)施煤炭資源稅從價(jià)計(jì)征改革。③自2002年起在山東、山西、江蘇、河南四省，上海、柳州、天津三市實(shí)行SO2排放總量控制并開展排污交易示點(diǎn)，后來追加中國華能集團(tuán)公司作為SO2排放權(quán)交易示范單位，形成“4+3+1”的模式。④2013—2015年北京、天津、上海、重慶、深圳、廣東、湖北七個(gè)省市碳交易試點(diǎn)相繼啟動(dòng)，全國統(tǒng)一碳市場在2017年底正式啟動(dòng)。⑤篇幅所限，僅列出部分相關(guān)政策法規(guī)。

資料來源：作者整理所得。

相較于西方學(xué)者多利用微觀數(shù)據(jù)，通過準(zhǔn)自然實(shí)驗(yàn)的方法對(duì)具體政策的研究，中國學(xué)者利用微觀企業(yè)數(shù)據(jù)的研究不多，從而無法對(duì)減排政策的就業(yè)結(jié)構(gòu)影響做出精確的定量分析。但整體來看，市場化的規(guī)制政策的就業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化效應(yīng)優(yōu)于行政-命令政策。申萌等(2015)發(fā)現(xiàn)2007年前的差別電價(jià)政策造成了失業(yè)現(xiàn)象[46]，而2007年后的差別電價(jià)政策所造成的失業(yè)現(xiàn)象消失，取而代之的是小幅的就業(yè)增加[44-45]。2007年之前差別電價(jià)政策執(zhí)行主體主要是地方政府，相對(duì)缺乏頂層設(shè)計(jì)且政策工具主要以關(guān)停并轉(zhuǎn)為主；2007年，國家發(fā)展和改革委員會(huì)公布了10 249家高耗能企業(yè)，政策實(shí)施對(duì)象明確，且政策工具主要以調(diào)高電價(jià)的經(jīng)濟(jì)政策為主，政策效果明顯提高。

六、結(jié)論與政策建議

節(jié)能減排作為供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的重要抓手，具有調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、淘汰落后產(chǎn)能、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)與環(huán)境和諧發(fā)展等作用。本文對(duì)現(xiàn)有關(guān)于節(jié)能減排與就業(yè)的文獻(xiàn)進(jìn)行了梳理。盡管相關(guān)文獻(xiàn)實(shí)證結(jié)果并不統(tǒng)一，但普遍認(rèn)為基于市場化工具的節(jié)能減排政策不會(huì)造成大面積失業(yè)，還在一定程度上促進(jìn)就業(yè)。節(jié)能減排對(duì)污染部門造成就業(yè)破壞效應(yīng)，而對(duì)清潔部門具有就業(yè)創(chuàng)造效應(yīng)。減排規(guī)制的就業(yè)破壞效應(yīng)與就業(yè)創(chuàng)造效應(yīng)大致相等，表現(xiàn)為就業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化效應(yīng)。

然而，減排的雙重紅利效應(yīng)不能簡單適用于中國情況。在政策工具選擇上，地方政府往往選擇有更大自由度的行政-命令政策，而較少使用以改變企業(yè)行為為目的的價(jià)格規(guī)制或數(shù)量規(guī)制政策。行政政策相對(duì)經(jīng)濟(jì)政策而言雖然看似見效更快，但容易出現(xiàn)反復(fù)且更傾向于就業(yè)破壞效應(yīng)。總體來看，價(jià)格規(guī)制和數(shù)量規(guī)制等節(jié)能減排政策可以促進(jìn)就業(yè)結(jié)構(gòu)清潔化。節(jié)能的商品化是目前的一個(gè)國際化趨勢；而市場化后，節(jié)能成本可達(dá)到最優(yōu)化。

節(jié)能減排政策在不同地區(qū)和不同行業(yè)實(shí)施時(shí)存在政策效果的異質(zhì)性。要兼顧就業(yè)和減排目標(biāo)，重點(diǎn)在于選擇匹配各地區(qū)發(fā)展水平和就業(yè)結(jié)構(gòu)的規(guī)制政策。不同地區(qū)所處經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段不同，在受到環(huán)境規(guī)制的外界沖擊時(shí)，應(yīng)對(duì)方式不同，自然就導(dǎo)致了環(huán)境規(guī)制對(duì)就業(yè)的影響會(huì)不同。為協(xié)調(diào)各地的就業(yè)與減排的關(guān)系，就需要避免“一刀切”的政策設(shè)計(jì)。在經(jīng)濟(jì)較為發(fā)達(dá)的中東部地區(qū)，環(huán)境規(guī)制有利于就業(yè)創(chuàng)造，從而在環(huán)境改善的同時(shí)促進(jìn)就業(yè)。而對(duì)于西部地區(qū)經(jīng)濟(jì)落后，環(huán)境規(guī)制會(huì)造成一部分失業(yè)，應(yīng)予以補(bǔ)貼，減輕受規(guī)制的企業(yè)的內(nèi)外部壓力。

中國節(jié)能減排政策的核心問題來源于資源品價(jià)格非市場化。政府政策無法完全替代市場，很難找到合理的資源品價(jià)格。由于中國資源品價(jià)格的長期低估，造成了扭曲的比較優(yōu)勢，大量的低端高耗能產(chǎn)品的出口不僅污染了環(huán)境，也不利于產(chǎn)業(yè)的轉(zhuǎn)型升級(jí)。而事實(shí)上，節(jié)能減排政策在不同地區(qū)的非平衡沖擊可能加劇這種扭曲效應(yīng)。節(jié)能減排政策在一定程度上能夠緩解中國工業(yè)部門的高耗能問題，但最終無法完全解決，還需要市場化手段的介入，從而促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)。就業(yè)結(jié)構(gòu)是產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)變化的重要指標(biāo)，如果環(huán)境政策能夠促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)，就會(huì)使“污染密集產(chǎn)業(yè)”就業(yè)占比下降，而其他產(chǎn)業(yè)就業(yè)占比上升，最終得以實(shí)現(xiàn)雙重紅利效應(yīng)。

作為國內(nèi)外的熱點(diǎn)問題，國內(nèi)關(guān)于就業(yè)與減排關(guān)系的研究還有一些不足。首先，國內(nèi)學(xué)者利用企業(yè)數(shù)據(jù)對(duì)具體政策的研究不多，大多以規(guī)制力度在不同地區(qū)和行業(yè)上的分布作為變量，研究規(guī)制力度與地區(qū)或行業(yè)就業(yè)的關(guān)系，忽略了政策細(xì)節(jié)，從而無法對(duì)減排政策影響做出精確的定量分析。其次，現(xiàn)有研究并沒有區(qū)分污染部門的就業(yè)破壞效應(yīng)和清潔部門的就業(yè)創(chuàng)造效應(yīng)，而是籠統(tǒng)考察了整體效應(yīng)，而分部門的檢驗(yàn)可以成為未來的研究方向。