土地整治項(xiàng)目的運(yùn)作模式及難點(diǎn)突破

北京市中倫（上海）律師事務(wù)所 周蘭萍 孟奕 張留雨

引言

土地整治旨在提高土地利用率和優(yōu)化用地結(jié)構(gòu)布局，改善生產(chǎn)、生活條件及生態(tài)環(huán)境，日漸成為當(dāng)前我國(guó)推進(jìn)新農(nóng)村建設(shè)和統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展過程中解決土地利用問題的重要舉措，并已上升至國(guó)家層面的戰(zhàn)略部署。但是，由于現(xiàn)階段我國(guó)土地整治所需資金以政府財(cái)政資金投入為主，而有限的財(cái)政資金供給已無法與土地整治項(xiàng)目發(fā)展的資金需求相匹配。鑒于此，本文通過還原土地整治政策的歷史沿革，嘗試以土地整治項(xiàng)目的PPP路徑探索為切入點(diǎn)，提出在項(xiàng)目實(shí)操過程的操作模式及難點(diǎn)，以期對(duì)讀者有所裨益。

一、土地整治的概念及特征

（一）土地整治的概念

1、從耕地保護(hù)到土地整理

土地整治起源于改革開放初期，由于全國(guó)范圍內(nèi)生產(chǎn)建設(shè)擴(kuò)張導(dǎo)致大量耕地被占用及耕地面積迅速減少。為此，全國(guó)人大常委會(huì)于1986年6月25日通過的《中華人民共和國(guó)土地管理法》及國(guó)務(wù)院1988年發(fā)布的《土地復(fù)墾規(guī)定》為我國(guó)土地復(fù)墾工作自此走上有法可依的道路。1997年4月15日出臺(tái)《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)土地管理切實(shí)保護(hù)耕地的通知》（中發(fā)〔1997〕11號(hào)），實(shí)行“占用耕地與開發(fā)、復(fù)墾掛鉤政策”，提出“積極推進(jìn)土地整理，搞好土地建設(shè)”?；谏鲜鱿嚓P(guān)法律和規(guī)范性文件的相繼頒布和實(shí)施，表明土地整治相關(guān)工作開始被納入政府工作內(nèi)容，并由中央政府主導(dǎo)開展。而這一時(shí)期土地整治的內(nèi)涵主要是以“土地整理”概念為主，其目的也主要在于通過耕地保護(hù)和土地復(fù)墾以提高耕地質(zhì)量，增加有效耕地面積，改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件和環(huán)境。

2、從土地整理到土地整治

基于20世紀(jì)90年代中期中國(guó)工業(yè)化城鎮(zhèn)化發(fā)展進(jìn)入快車道，各項(xiàng)建設(shè)用地需求持續(xù)高漲導(dǎo)致全國(guó)耕地資源數(shù)量銳減的背景，1999年修訂的《土地管理法》賦予“土地整理”正式的法律地位，修訂后的《土地管理法實(shí)施條例》和《基本農(nóng)田保護(hù)條例》對(duì)加強(qiáng)土地整理工作也提出明確要求。在規(guī)劃體系建設(shè)上，《全國(guó)土地開發(fā)整理規(guī)劃（2001—2010年）》提出以提高土地資源尤其是耕地資源可持續(xù)利用能力為根本出發(fā)點(diǎn)，堅(jiān)持“在保護(hù)中開發(fā)，在開發(fā)中保護(hù)”的原則。因此，土地整治在此時(shí)期以包含土地整理、未利用地的開發(fā)以及對(duì)被破壞或廢棄土地的復(fù)墾等“土地開發(fā)整理”活動(dòng)為主。

2008年是我國(guó)土地整治事業(yè)發(fā)展史上具有里程碑意義的一年，從國(guó)家戰(zhàn)略部署來看，黨的十七屆三中全會(huì)要求“大規(guī)模實(shí)施土地整治”，第一次在中央層面提出“土地整治”概念。這是對(duì)“土地整理”和“土地開發(fā)整理”概念的繼承和發(fā)展，也標(biāo)志著土地整治工作正式納入黨中央層面的戰(zhàn)略布局。2012年3月，國(guó)土資源部發(fā)布的《全國(guó)土地整治規(guī)劃（2011—2015年）》所涉土地整治的內(nèi)涵在土地整理、土地復(fù)墾和土地開發(fā)的基礎(chǔ)上，又將土地整理劃分為了農(nóng)用地整理和建設(shè)用地整理兩部分。

3、從土地整治到土地綜合整治

2017年1月《全國(guó)土地整治規(guī)劃（2016-2020）》提出，以土地整治為平臺(tái)，推動(dòng)美麗鄉(xiāng)村和新型城鎮(zhèn)化建設(shè)發(fā)展，切實(shí)發(fā)揮土地整治的綜合效益。至此，土地整治也進(jìn)一步向土地綜合整治邁進(jìn)。

綜上所述，土地整治的內(nèi)涵及外延經(jīng)歷了從“土地整理”到“土地整治”再到“土地綜合整治”的過程。對(duì)于土地整治的理解，在原來對(duì)低效利用、不合理利用和未利用的土地進(jìn)行整理和開發(fā)，對(duì)生產(chǎn)建設(shè)破壞和自然損毀的土地進(jìn)行恢復(fù)利用的基礎(chǔ)上，逐漸形成了一個(gè)綜合性較強(qiáng)的概念，具體可以包含農(nóng)用地整治、農(nóng)村建設(shè)用地整治、城鎮(zhèn)工礦建設(shè)用地整治、土地復(fù)墾和土地生態(tài)整治、未利用地開發(fā)等各類活動(dòng)。

（二）土地整治的特征

1、土地整治堅(jiān)持政府主導(dǎo)的工作機(jī)制，且整治資金以財(cái)政資金為主，投資資金來源單一且體量有限。

土地整治堅(jiān)持政府主導(dǎo)、國(guó)土搭臺(tái)、部門協(xié)同、上下聯(lián)動(dòng)、公眾參與的工作機(jī)制。并且，根據(jù)現(xiàn)行法律政策規(guī)定，用于高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)資金主要包括新增建設(shè)用地土地有償使用費(fèi)和用于農(nóng)業(yè)土地開發(fā)的土地出讓金收入等，而農(nóng)用地整理和宜耕未利用地開發(fā)補(bǔ)充耕地資金主要來源于耕地開墾費(fèi)，農(nóng)村建設(shè)用地整理資金主要來源于增減掛鉤收益。可見，土地綜合整治所需資金主要來源于財(cái)政資金。但是，受制于財(cái)政投入的體量及其投入的滯后性，單一的財(cái)政資金也無法滿足土地整治項(xiàng)目上日益上漲的投資需求，以高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)資金需求與供給為例，規(guī)劃期內(nèi)（2016—2020）建成4—6億畝高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田，根據(jù)以往實(shí)際投入測(cè)算，畝均投資1800元，總投資需7200—10800億元，扣除可征收新增建設(shè)用地土地有償使用費(fèi)、土地出讓平均純收益中用于農(nóng)業(yè)土地開發(fā)的資金外，仍面臨1600—3600億元的資金缺口1。

2、土地整治的外延相對(duì)較廣，且土地整治活動(dòng)直接受制于土地整治規(guī)劃。

如上所述，土地整治涵蓋了農(nóng)用地整治、農(nóng)村建設(shè)用地整治、城鎮(zhèn)工礦建設(shè)用地整治、土地復(fù)墾和土地生態(tài)整治、未利用地開發(fā)等各類活動(dòng)。同時(shí)，基于土地資源的基本國(guó)情沒有根本改變，資源約束趨緊趨勢(shì)未得到根本扭轉(zhuǎn)的客觀現(xiàn)狀，為突出全國(guó)不同區(qū)域的特色，土地整治活動(dòng)實(shí)行“分區(qū)分類”的整治方向和“差別化”的整治對(duì)策。同時(shí)，按照規(guī)定，土地整治項(xiàng)目的立項(xiàng)審批必須依據(jù)土地整治規(guī)劃，各類土地整治活動(dòng)必須符合土地整治規(guī)劃，實(shí)行土地整治規(guī)劃實(shí)施管理，統(tǒng)籌確定本區(qū)域各項(xiàng)土地整治活動(dòng)和年度安排。

3、土地整治具備多功能多效益特征，是國(guó)家實(shí)現(xiàn)脫貧攻堅(jiān)和鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重要舉措。

通過開展高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)，鞏固了國(guó)家糧食安全基礎(chǔ)；通過開展城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤、工礦廢棄地復(fù)墾利用、城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)等，優(yōu)化土地利用結(jié)構(gòu)布局，提高了土地綜合承載能力；通過對(duì)農(nóng)村散亂、閑置、低效建設(shè)用地整理，帶動(dòng)農(nóng)村投入和農(nóng)民就業(yè)，促進(jìn)了農(nóng)民增收、農(nóng)業(yè)增效和農(nóng)村發(fā)展。且在國(guó)家脫貧攻堅(jiān)和鄉(xiāng)村振興的大背景下，國(guó)土資源部已經(jīng)明確在“十三五”期間將全面推行城鄉(xiāng)建設(shè)用地增加與農(nóng)村建設(shè)用地減少掛鉤政策，進(jìn)一步深化城鄉(xiāng)建設(shè)用地增加掛鉤試點(diǎn)改革。由此可見，土地整治是補(bǔ)充耕地、實(shí)現(xiàn)耕地占補(bǔ)平衡，改善生產(chǎn)條件和生態(tài)環(huán)境，提高土地生產(chǎn)能力的重要途徑，也是實(shí)現(xiàn)國(guó)家脫貧攻堅(jiān)和鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重要舉措，具備多功能多效益的綜合特征，在推動(dòng)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展和生態(tài)文明建設(shè)中發(fā)揮了不可替代的作用。

二、土地整治項(xiàng)目的主要運(yùn)作模式

（一）政府財(cái)政資金投資模式

從土地整治所需資金的供給渠道來看，目前主要以土地整治為平臺(tái)，以新增建設(shè)用地土地有償使用費(fèi)、用于農(nóng)業(yè)土地開發(fā)的土地出讓金收入、耕地開墾費(fèi)和土地復(fù)墾費(fèi)等資金為主體。除了直接使用政府財(cái)政資金，政府還可以通過設(shè)立公益性基金方式用于土地整治項(xiàng)目的建設(shè)，基金的資金來源主要依靠政府的撥款和政策性貸款。并在使用上述土地整治資金時(shí)，嚴(yán)格執(zhí)行項(xiàng)目法人制、招投標(biāo)制、合同制、工程監(jiān)理制、公告和審計(jì)制等制度。

（二）新型經(jīng)營(yíng)農(nóng)業(yè)主體投資模式

自黨的十八大報(bào)告明確提出，培育新型經(jīng)營(yíng)主體，發(fā)展多種形式規(guī)模經(jīng)營(yíng)，構(gòu)建集約化、專業(yè)化、組織化、社會(huì)化相結(jié)合的新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)體系以來，《全國(guó)土地整治規(guī)劃（2016—2020年）》又進(jìn)一步鼓勵(lì)新型經(jīng)營(yíng)農(nóng)業(yè)主體投資農(nóng)用地整理，并已在各地實(shí)踐中初見成效。湖北長(zhǎng)沙在2009年土地整治改革試點(diǎn)中，就將土地整治工作交由宇田合作社負(fù)責(zé)實(shí)施，由合作社自籌資金并由政府負(fù)責(zé)驗(yàn)收并給予適當(dāng)補(bǔ)助。2同時(shí)，亦鼓勵(lì)群眾自主開展土地整治，支持農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織或農(nóng)民群眾自主開展土地整治，包括開展“小塊并大塊”農(nóng)用地整理，提高土地利用效率；開展農(nóng)田基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件等。但是由于缺乏具體實(shí)施細(xì)則，目前由新型經(jīng)營(yíng)農(nóng)業(yè)主體投資土地整治項(xiàng)目仍處在摸索和嘗試階段。

（三）政府和社會(huì)資本合作（PPP）模式

國(guó)土資源部早在2008頒布的《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)土地整理復(fù)墾開發(fā)工作的通知》中就已要求，積極探索市場(chǎng)化運(yùn)作模式，引導(dǎo)公司、企業(yè)等社會(huì)資本參與土地整理復(fù)墾項(xiàng)目。并且，《全國(guó)土地整治規(guī)劃（2016-2020年）》也明確提出，鼓勵(lì)和引導(dǎo)社會(huì)資本參與土地整治，按照“政府主動(dòng)引導(dǎo)、社會(huì)積極參與、政策加以保障”的原則，鼓勵(lì)政府和社會(huì)資本合作（PPP）模式參與土地整治，鼓勵(lì)和引導(dǎo)社會(huì)資本投資城鄉(xiāng)建設(shè)用地整理和土地復(fù)墾等，拓寬土地整治投資渠道，加快土地整治工作。

三、以PPP模式實(shí)施土地整治的現(xiàn)狀分析

（一）土地整治PPP項(xiàng)目的實(shí)施現(xiàn)狀

目前，上海、廣東、重慶、河南、山東、貴州等地已開始把PPP模式引入土地整治及其相關(guān)領(lǐng)域，主要集中于土地整治、高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田整治、補(bǔ)充耕地項(xiàng)目、城鎮(zhèn)化建設(shè)等項(xiàng)目上。從財(cái)政部PPP中心綜合信息平臺(tái)項(xiàng)目庫以“土地整理”或“土地整治”為關(guān)鍵詞檢索到的近50個(gè)相關(guān)項(xiàng)目來看，大多處于識(shí)別和準(zhǔn)備階段。其中，以采用BOT模式實(shí)施的政府付費(fèi)類項(xiàng)目居多，所覆蓋行業(yè)包括土地儲(chǔ)備、園區(qū)開發(fā)、市政工程、農(nóng)業(yè)、水利建設(shè)以及政府基礎(chǔ)設(shè)施等。

（二）土地整治PPP項(xiàng)目的實(shí)踐案例——河北省滄州市河間市磚廠工礦廢棄地復(fù)墾項(xiàng)目

該項(xiàng)目總投資22716萬元，建設(shè)期4個(gè)月，運(yùn)營(yíng)期10年，主要工程內(nèi)容包括土地平整、土壤改良、挖排水溝、動(dòng)用土地復(fù)墾、埋設(shè)地下防滲管網(wǎng)、架設(shè)高低線路、架設(shè)高低壓線、安裝變壓器等。項(xiàng)目運(yùn)維內(nèi)容則主要包括農(nóng)田水利工程、田間道路工程及其他工程等附屬工程設(shè)備的運(yùn)營(yíng)和維護(hù)。該項(xiàng)目的交易結(jié)構(gòu)圖如下：

在運(yùn)作模式上，該項(xiàng)目采用BOT（建設(shè)—運(yùn)營(yíng)—移交）模式，由河間市政府授權(quán)河間市國(guó)土資源局（以下簡(jiǎn)稱“市國(guó)土局”）作為PPP項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)和PPP項(xiàng)目合同簽署主體，并指定河間市城鄉(xiāng)投資發(fā)展集團(tuán)有限公司（以下簡(jiǎn)稱“城投公司”）作為PPP項(xiàng)目政府方出資代表。城投公司與社會(huì)資本共同出資設(shè)立項(xiàng)目公司，市國(guó)土局與項(xiàng)目公司簽署《PPP項(xiàng)目合同》，授權(quán)項(xiàng)目公司本項(xiàng)目的經(jīng)營(yíng)權(quán)。

在回報(bào)機(jī)制上，采用與項(xiàng)目績(jī)效考核結(jié)果掛鉤的政府付費(fèi)模式。在項(xiàng)目建設(shè)完成后項(xiàng)目公司將可用于耕地的土地交由市國(guó)土局驗(yàn)收，驗(yàn)收通過后，市國(guó)土局按照項(xiàng)目的可用性進(jìn)行績(jī)效付費(fèi)，項(xiàng)目公司以此收回前期投資并獲得合理回報(bào)。同時(shí)，由項(xiàng)目公司、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、村集體三方共同簽署《復(fù)墾運(yùn)營(yíng)維護(hù)協(xié)議》，約定復(fù)墾后項(xiàng)目公司在運(yùn)營(yíng)期內(nèi)的土地運(yùn)營(yíng)維護(hù)的職責(zé)及運(yùn)營(yíng)維護(hù)費(fèi)用的收繳與支取。運(yùn)營(yíng)維護(hù)費(fèi)用按照復(fù)墾后土地產(chǎn)生的收益提取一定比例（如向單位或個(gè)人收取的土地承包費(fèi)計(jì)提5%）作為運(yùn)營(yíng)維護(hù)基金。該基金由該村集體所在鄉(xiāng)鎮(zhèn)負(fù)責(zé)管理，日常運(yùn)營(yíng)維護(hù)費(fèi)用從提取的基金中列支，項(xiàng)目維護(hù)期結(jié)束后基金剩余金額退回各村集體。

在資產(chǎn)權(quán)屬上，由河間市國(guó)土局將復(fù)墾完成的耕地移交給鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府或村集體負(fù)責(zé)使用，鄉(xiāng)政府或村集體享有土地收益權(quán)并有權(quán)將該耕地交由本村村民播種或承包給第三方使用，并負(fù)責(zé)協(xié)助項(xiàng)目公司完成具體設(shè)施的維護(hù)工作。項(xiàng)目公司僅享有從政府方獲得政府付費(fèi)的權(quán)利，并不直接享有耕地的使用權(quán)（含耕種權(quán)）。

（三）土地整治PPP項(xiàng)目存在的問題

1、部分土地整治活動(dòng)，存在“有名無實(shí)”的異化現(xiàn)象。3

圖1河北省滄州市河間市磚廠工礦廢棄地復(fù)墾項(xiàng)目

從已檢索到的相關(guān)項(xiàng)目信息來看，大多名為“土地整治”或“土地整理”的項(xiàng)目實(shí)際上只是進(jìn)行土地一級(jí)開發(fā)或是土地收儲(chǔ)，只進(jìn)行前期的土地平整、征拆遷等工作，雖然也與其他基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)一同打包進(jìn)入PPP項(xiàng)目，但這些所謂的土地整理并非是以提高土地本身的質(zhì)量和狀況為目的，不符合目前國(guó)家《全國(guó)土地整治規(guī)劃》中強(qiáng)調(diào)土地“治理”的基本理念和要求。同時(shí)，由于財(cái)辦金[2017]92號(hào)文等文件的相繼出臺(tái)，不包含運(yùn)營(yíng)內(nèi)容的項(xiàng)目將難以達(dá)到項(xiàng)目入庫的要求。

2、項(xiàng)目本身缺乏使用者付費(fèi)來源的設(shè)計(jì)

目前，多數(shù)采用PPP模式實(shí)施的土地整治項(xiàng)目仍然是以政府付費(fèi)作為主要回報(bào)機(jī)制，而且即使是可行缺口補(bǔ)助的項(xiàng)目中使用者付費(fèi)在回報(bào)來源中所占比例也是相當(dāng)之小，無法通過對(duì)新增耕地或建設(shè)用地的有效利用，拓展項(xiàng)目自身的收入來源以減小政府補(bǔ)貼金額。

3、土地整治過度重視“占補(bǔ)平衡”

當(dāng)前很多土地整治項(xiàng)目都把增加耕地?cái)?shù)量作為主要指標(biāo)，尤其是在當(dāng)前耕地總量動(dòng)態(tài)平衡的剛性約束下，缺乏衡量土地質(zhì)量、生態(tài)環(huán)境等方面的硬性指標(biāo)。而在土地整治過程中如采取不當(dāng)?shù)姆绞?，也不可避免地?huì)對(duì)周邊的農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境產(chǎn)生消極影響。即在開展土地整治活動(dòng)時(shí)，存在“重?cái)?shù)量、輕質(zhì)量和生態(tài)”問題。

4、與其他產(chǎn)業(yè)的結(jié)合度不強(qiáng)

土地整治不僅是為了整治而整治，當(dāng)前的土地整治項(xiàng)目往往與其他非經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目捆綁打包，缺乏使用者收費(fèi)來源，單純依靠政府付費(fèi)或形式上的可行性缺口補(bǔ)助作為回報(bào)機(jī)制，未在土地整治項(xiàng)目前期與產(chǎn)業(yè)規(guī)劃設(shè)計(jì)有效協(xié)同，未能充分發(fā)揮土地整治的平臺(tái)作用，也并未真正做到減輕政府的財(cái)政壓力，造成土地整治活動(dòng)社會(huì)化產(chǎn)業(yè)化不足問題。

四、土地整治項(xiàng)目采用PPP模式的操作建議

針對(duì)土地整治PPP項(xiàng)目當(dāng)前的發(fā)展現(xiàn)狀以及存在的問題，提出如下操作建議：

1、發(fā)揮土地整治規(guī)劃指南作用，全面做好土地整治前期準(zhǔn)備工作

基于《全國(guó)土地整治規(guī)劃》是開展土地整治活動(dòng)的基本依據(jù)和行動(dòng)指南，確定了土地整治的指導(dǎo)思想、基本原則、目標(biāo)任務(wù)和方針政策，各方在開展土地整治活動(dòng)時(shí)，必須根據(jù)土地整治規(guī)劃開展相關(guān)活動(dòng)，并重點(diǎn)關(guān)注當(dāng)期土地整治規(guī)劃所確立的整治方向和整治重點(diǎn)，強(qiáng)化土地整治PPP項(xiàng)目的政策契合性。

同時(shí)，土地整治PPP項(xiàng)目大多由政府方發(fā)起，并由其負(fù)責(zé)對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行前期評(píng)審、組織協(xié)調(diào)、檢查督導(dǎo)工作以及合理規(guī)劃項(xiàng)目布局，通過公開競(jìng)爭(zhēng)方式擇優(yōu)選擇合作伙伴，并與之成立項(xiàng)目公司、簽訂合同。在此過程中，政府方還應(yīng)在增減掛鉤項(xiàng)目的選點(diǎn)布局、補(bǔ)償安置、收益分配等方面，充分保證相關(guān)主體的知情權(quán)、參與權(quán)、收益權(quán)及監(jiān)督權(quán)。在風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)上，包括拆遷安置、行政審批、村民糾紛、政府管理、增減掛鉤及指標(biāo)交易等各類風(fēng)險(xiǎn)也相應(yīng)由政府來承擔(dān)。

2、結(jié)合具體項(xiàng)目合作內(nèi)容，合理優(yōu)化土地整治的運(yùn)作模式

當(dāng)前各地將PPP模式引入土地整治的領(lǐng)域主要集中于農(nóng)用地和建設(shè)用地整治、土地復(fù)墾和農(nóng)村社區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等內(nèi)容，在項(xiàng)目的具體實(shí)施過程中應(yīng)當(dāng)根據(jù)項(xiàng)目的具體類型以及收益來源選擇合適的運(yùn)作模式。

具體而言，在農(nóng)用地整治和土地復(fù)墾項(xiàng)目中，主要是通過實(shí)施平整、灌溉與排水、田間道路、農(nóng)田防護(hù)與生態(tài)環(huán)境保持等工程，以達(dá)到增加耕地面積，改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件和生態(tài)環(huán)境的目的。對(duì)此，可以選擇特許經(jīng)營(yíng)的方式將整治后的農(nóng)地由社會(huì)資本經(jīng)營(yíng)，也可以選擇外包方式將土地整治服務(wù)外包給社會(huì)資本，整治后的土地仍讓由農(nóng)戶繼續(xù)使用。而在建設(shè)用地整治和農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目中，與政府合作的社會(huì)資本通過對(duì)舊城鎮(zhèn)、舊廠房和舊村莊等進(jìn)行改造完善配套設(shè)施，或者新型農(nóng)村社區(qū)的統(tǒng)一建設(shè)，可考慮由社會(huì)資本獲得整治后合作區(qū)域內(nèi)的物業(yè)管理、污水處理、垃圾處理等特許經(jīng)營(yíng)權(quán)。

3、統(tǒng)籌考慮產(chǎn)業(yè)共同發(fā)展，充分發(fā)揮土地整治的多功能優(yōu)勢(shì)

由于目前土地整治項(xiàng)目中的整治對(duì)象較為分散，無法形成較高的區(qū)域效應(yīng)，導(dǎo)致項(xiàng)目本身的經(jīng)營(yíng)性收入不足，對(duì)于社會(huì)資本吸引力不大。針對(duì)這一問題，相關(guān)參與各方應(yīng)該轉(zhuǎn)變思路，通過土地整治與經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目的整體開發(fā)，在規(guī)劃之初就應(yīng)主動(dòng)發(fā)揮土地綜合整治的平臺(tái)作用，結(jié)合生態(tài)建設(shè)、旅游開發(fā)、農(nóng)業(yè)發(fā)展等產(chǎn)業(yè)要素進(jìn)行統(tǒng)籌規(guī)劃，整合各方力量，從而充分發(fā)揮土地整治的多功能優(yōu)勢(shì)，挖掘土地的復(fù)合價(jià)值。

4、把握政策紅利，積極轉(zhuǎn)變地方政府土地財(cái)政的收益模式

習(xí)近平總書記在2018年中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議上提出，要改進(jìn)耕地占補(bǔ)平衡管理辦法，建立補(bǔ)充耕地指標(biāo)在國(guó)家統(tǒng)籌下跨省調(diào)劑機(jī)制，把調(diào)劑收益用于支持脫貧攻堅(jiān)和鄉(xiāng)村振興。江蘇、四川、重慶等地在政府工作報(bào)告中，也紛紛提出要改進(jìn)占補(bǔ)平衡管理辦法，進(jìn)一步深化城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點(diǎn)改革，建立農(nóng)村土地增值收益全部用于脫貧攻堅(jiān)和鄉(xiāng)村振興的政策。因此，在當(dāng)前地方財(cái)政收入短缺，政府融資壓力增大的背景下，各地方政府應(yīng)牢牢把握政策紅利，在土地整治項(xiàng)目中積極探索節(jié)余土地指標(biāo)在本省內(nèi)及跨省的交易模式，增加土地產(chǎn)出收益，拓展政府付費(fèi)來源。

總結(jié)：

將PPP模式應(yīng)用于土地整治領(lǐng)域，不僅能夠?qū)崿F(xiàn)基本的土地治理開發(fā)目標(biāo)，而且能夠改變農(nóng)民的生產(chǎn)、生活方式，提高農(nóng)民生活質(zhì)量，加速城鎮(zhèn)化發(fā)展。當(dāng)然，當(dāng)前的PPP模式在土地整治領(lǐng)域的運(yùn)用還不夠廣，還存在很多問題，缺少成熟的經(jīng)驗(yàn)可以借鑒，需要通過政府和社會(huì)資本的通力合作和共同的智慧來探索土地整治PPP項(xiàng)目的創(chuàng)新模式，推動(dòng)土地整治產(chǎn)業(yè)化實(shí)施和長(zhǎng)遠(yuǎn)可持續(xù)發(fā)展。