江西余江宅改“密碼”中的改革藝術(shù)

■王倩雅

如今，“空心村”“空心房”在廣大農(nóng)村普遍存在，對鄉(xiāng)村建設(shè)發(fā)展形成嚴(yán)重制約。在鄉(xiāng)村振興中，空閑農(nóng)房治理是繞不過去的“坎”。但宅基地改革是一塊“硬骨頭”，稍有不慎就會(huì)引發(fā)大規(guī)模群體性事件，讓基層極為頭痛。

然而，江西省鷹潭市余江區(qū)自2015年啟動(dòng)“宅改”以來，3.2萬余棟“空心房”平穩(wěn)拆除，沒有發(fā)生一起因宅改上訪事件，并且成功實(shí)現(xiàn)群眾從“要我改”到“我要改”的轉(zhuǎn)變，被譽(yù)為宅基地改革的“余江經(jīng)驗(yàn)”。

從混亂到規(guī)則有序

我國農(nóng)村實(shí)行“一戶一宅、無償取得、長期使用”的宅基地制度，農(nóng)村宅基地歸集體所有，使用權(quán)流轉(zhuǎn)限制在本集體之內(nèi)，嚴(yán)禁城鎮(zhèn)居民在農(nóng)村購買宅基地。但近年來農(nóng)村宅基地矛盾叢生，越來越難以適應(yīng)鄉(xiāng)村振興發(fā)展需要。

由于村莊建設(shè)缺少規(guī)劃、管理粗放，“一戶多宅”“建新不拆舊”“誰強(qiáng)勢誰多占”等現(xiàn)象普遍存在。特別是“空心村”問題十分突出，導(dǎo)致土地的大量浪費(fèi)和閑置。宅基地?zé)o序狀態(tài)亟需治理，農(nóng)村閑置的資產(chǎn)需要喚醒。為此，2015年中央開展“三塊地”改革試點(diǎn)，宅基地改革就是其中一項(xiàng)重要內(nèi)容。

作為全國15個(gè)農(nóng)村宅基地制度改革試點(diǎn)之一，余江地處江西省東北部，是“血防精神”的發(fā)源地。但余江和經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)的廣大農(nóng)村一樣，宅基地問題相當(dāng)突出。全區(qū)宅基地9.24萬宗，村莊建設(shè)用地7.8萬畝，宅改前人均建設(shè)用地面積170平方米；全區(qū)7.3萬農(nóng)戶中，一戶一宅4.4萬戶，一戶多宅2.9萬戶，占總戶數(shù)的39.7%?？偟膩砜淳褪牵骸耙粦舳嗾睌?shù)量多，農(nóng)民建房面積大，缺乏規(guī)劃散亂無序，空心化嚴(yán)重，違章建房數(shù)量大，私下流轉(zhuǎn)現(xiàn)象普遍。

試點(diǎn)啟動(dòng)之初，余江投入2000萬元，編制了行政村總體規(guī)劃和自然村村莊規(guī)劃，實(shí)現(xiàn)了全縣規(guī)劃全覆蓋，為農(nóng)民建房確立了依據(jù)，為農(nóng)村發(fā)展勾畫出藍(lán)圖。

過去農(nóng)村宅基地的一個(gè)突出問題就是缺乏規(guī)劃、雜亂無序，農(nóng)民建房基本是隨心所欲。在“宅改”中，余江非常重視發(fā)揮規(guī)劃在宅基地管理中的引領(lǐng)和管控作用。農(nóng)民建房嚴(yán)格遵循統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一布局、統(tǒng)一面積、“一戶一宅”。

余江在縣級層面出臺(tái)了《農(nóng)村宅基地有償使用、流轉(zhuǎn)和退出暫行辦法》等22項(xiàng)宅基地管理制度，鄉(xiāng)鎮(zhèn)層面出臺(tái)了《村民事務(wù)理事會(huì)宅基地管理工作考核評比辦法》等11項(xiàng)運(yùn)行辦法，村組層面制定了《集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格認(rèn)定》等9項(xiàng)實(shí)施辦法，初步形成了縣、鄉(xiāng)、村宅基地管理制度體系。其中包括對一戶一宅超起征面積、一戶多宅、非集體經(jīng)濟(jì)組織成員在農(nóng)村占用或使用宅基地實(shí)行有償使用；宅基地退出實(shí)行無償與有償相結(jié)合；對一些閑置廢棄的廁所、畜禽舍和倒塌的住房實(shí)行無償退出等。

從余江宅改可以看出，一些地區(qū)農(nóng)村宅基地亂象叢生、問題積重難返，主要原因不是“一戶一宅”制度不合理，而是宅基地制度不健全、管理不到位。

盡管國家和地方層面都有相關(guān)立法和政策規(guī)定, 但過于原則和寬泛, 難以滿足和適應(yīng)實(shí)際的需要, 形成了諸多歷史遺留問題。余江的宅基地制度改革正是抓住了問題關(guān)鍵， 并確定了一套整體治理模式，實(shí)現(xiàn)了宅基地利用和管理從混亂到規(guī)則有序。

“農(nóng)民的事農(nóng)民辦”

在中國人的觀念里，把房子看得很重。特別是在農(nóng)村，誰要拆人房子，無異于捅馬蜂窩。余江改革之初阻力也非常大，村民聽說要拆自家老房子都很抵觸。在余江宅改中，“村民事務(wù)理事會(huì)”發(fā)揮了極為關(guān)鍵的作用。

余江在各村遴選有聲望、處事公正的黨員干部、鄉(xiāng)賢能人、村民代表，組成村民事務(wù)理事會(huì)，并賦予其宅基地分配、收益分配、農(nóng)民抵押貸款等12項(xiàng)權(quán)力、15項(xiàng)職責(zé)。宅基地怎么退，縣和鄉(xiāng)鎮(zhèn)不拿意見，全由理事會(huì)定奪。理事會(huì)成員只做事，不拿一分錢報(bào)酬。

為了推動(dòng)改革順利進(jìn)行，余江進(jìn)行了精心謀劃。在宅改前，組織理事會(huì)和相關(guān)人員封閉培訓(xùn)，在基本制度框架下，結(jié)合各村實(shí)際制定制度規(guī)則。宅改啟動(dòng)時(shí)，縣鄉(xiāng)兩級大張旗鼓搞評比、表彰，讓理事會(huì)成員和支持宅改的村民有榮譽(yù)感。凡是理事會(huì)對村民的合理承諾，縣鄉(xiāng)政府堅(jiān)決予以支持，讓理事會(huì)敢于承諾、能兌現(xiàn)承諾。當(dāng)群眾認(rèn)為自己是在做一件對家鄉(xiāng)、對子孫后代有益的事，他們就會(huì)有一份責(zé)任、有一種榮耀，從而激發(fā)他們的積極性。

試點(diǎn)中，黨員干部、理事會(huì)成員帶頭拆除自家多建的住房，帶頭退出多占宅基地。余江還充分發(fā)揮鄉(xiāng)賢優(yōu)勢，把鄉(xiāng)賢團(tuán)結(jié)到宅改的大潮中。為了搞好村里的宅改，50多位鄉(xiāng)賢、能人放下產(chǎn)業(yè)，返鄉(xiāng)服務(wù)，不僅帶來了新理念和資金支持，還帶來了文明、互助、奉獻(xiàn)與致富不忘眾鄉(xiāng)親的清風(fēng)正氣。

為了真正發(fā)揮理事會(huì)協(xié)商溝通、調(diào)解糾紛的作用，村民理事會(huì)成員兼顧各房各派系，更好地權(quán)衡血緣力量占比，從而保障了“各房工作有人做，各派說話有人聽”。宅改資金由理事會(huì)自籌，縣財(cái)政撥款直接用于宅改的補(bǔ)助經(jīng)費(fèi)，每個(gè)村平均不足5萬元。

余江的“村民事務(wù)理事會(huì)”與一般的村民自治組織不同，它將村民小組的財(cái)權(quán)、治權(quán)緊密結(jié)合起來，切實(shí)保障群眾的知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)、監(jiān)督權(quán)。村民把“宅改”當(dāng)成自己的事來辦，并且自己的事自己確實(shí)有決定權(quán)的時(shí)候，好事自然就能夠辦好。

走群眾路線，是余江宅改的核心理念。堅(jiān)持“農(nóng)民事農(nóng)民辦”，做到“制度由群眾想出，操作讓群眾實(shí)施”。農(nóng)村矛盾糾紛多，歷史遺留問題多，但大多是內(nèi)部問題。單純靠外部力量介入，只能緩解，甚至有可能使矛盾加劇。村里的事村民辦，讓村民做主，靠協(xié)商解決問題，這樣才最徹底。

“不要贏就要平”

“一戶多宅”“誰強(qiáng)勢誰多占”等現(xiàn)象，產(chǎn)生的根本原因在于不公平不公正。針對改革前宅基地使用存在不公平、不公正、不透明現(xiàn)象，余江始終堅(jiān)持“一戶一宅、面積法定”的原則，各村以統(tǒng)一的面積標(biāo)準(zhǔn)“一把尺子”量到底，公開公平公正是保障“宅改”成功的關(guān)鍵。

余江分別采取有償、無償退出和有償使用等不同辦法，促使村民退出超占宅基地和多宅部分；對歷史形成的超占多占、且確實(shí)無法退出的，一律由村民事務(wù)理事會(huì)以有償使用的辦法進(jìn)行收費(fèi)調(diào)整。同時(shí)，各村對有償使用費(fèi)收取、退出的戶數(shù)面積、資金管理使用等情況，一律張榜公布，切實(shí)做到陽光推改革。

“不要贏就要平”是許多村民的底線。為此，余江創(chuàng)新性地提出三種公平調(diào)配方式。

第一，以空間換空間。一種是以“亂舊房換整齊房”，對于不符合村莊建設(shè)舊房，村中統(tǒng)一拆除并補(bǔ)償一定費(fèi)用或集中補(bǔ)建新房；另一種為“散畜欄換整柴房”，亦即無償退出零舊畜欄，后集中建設(shè)柴房。如，平定鄉(xiāng)藍(lán)田村拆除豬牛欄207間，后統(tǒng)一規(guī)劃集中建起柴火間，農(nóng)戶只需繳納少量使用費(fèi)便可申請使用。

第二，以空間換時(shí)間。為有效保障農(nóng)民的住房權(quán)利，針對一戶多宅的農(nóng)戶，鼓勵(lì)農(nóng)戶有償退出同時(shí)享受優(yōu)先申請機(jī)會(huì)，在兒子達(dá)到分戶年齡22周歲享有優(yōu)先申請宅基地建房的優(yōu)惠。而在同等條件下則采取“三確定一公示一競拍”的擇位競價(jià)的方式進(jìn)行有償分配。

第三，以時(shí)間換空間。針對宅基地占用耕地現(xiàn)象突出、農(nóng)村用地壓力大的問題，余江縣鼓勵(lì)村民進(jìn)城時(shí)自愿退出宅基地15年使用權(quán)，并換取在政府劃定的優(yōu)勢地段選購房屋時(shí)600-800元m2的優(yōu)惠政策。

這三項(xiàng)機(jī)制，為村民提供了宅基地有償退出、有償使用等多種選擇，提高了農(nóng)民節(jié)約用地、有償用地意識(shí)，保障了農(nóng)民用地公平性，也保障了改革方案順民心、合民意、貼民利，降低了改革阻力。

余江通過改革釋放了大量存量土地，徹底消滅了空心村。全區(qū)共退出宅基地32491宗4537畝，滿足了未來15年左右農(nóng)民建房用地需求。更重要的是，宅基地亂象得到遏制，建房管理得到規(guī)范，農(nóng)民建房重回“一戶一宅、面積法定”的公平起點(diǎn)。