西方發(fā)達(dá)國(guó)家怎樣規(guī)范官員公私關(guān)系

陳天祥

不少西方國(guó)家在現(xiàn)代化進(jìn)程中都不同程度地存在政府官員公權(quán)私用、以權(quán)謀私和腐敗現(xiàn)象。后來，他們逐漸摸索出了一套比較有效的方法規(guī)范官員的權(quán)力行使。

其一，注重行政倫理制度建設(shè)，清晰劃分公私邊界。官員公私關(guān)系屬于行政倫理的范疇，實(shí)際上涉及到官員行為的正當(dāng)性和標(biāo)準(zhǔn)問題，即哪些行為是正當(dāng)?shù)模男┦遣徽?dāng)?shù)?，其限度該如何把握。孟德斯鳩說過：“一切有權(quán)力的人都容易濫用權(quán)力，這是萬古不易的一條經(jīng)驗(yàn)。有權(quán)力的人們使用權(quán)力一直到遇到界限的地方才休止。說也奇怪，就是品德本身也是需要界限的！”“從事情的性質(zhì)來說，要防止濫用權(quán)力，就必須以權(quán)力約束權(quán)力?！?/p>

美國(guó)是最早進(jìn)行行政倫理立法的國(guó)家。早在1829年，一部專業(yè)性質(zhì)的行政倫理法典就由郵政管理局局長(zhǎng)頒布。1924年，《行政人員倫理法規(guī)》由美國(guó)的國(guó)際城市聯(lián)合會(huì)頒布。第二次世界大戰(zhàn)以后尤其是20世紀(jì)70年代以后，很多西方發(fā)達(dá)國(guó)家都紛紛進(jìn)行了行政倫理立法，如英國(guó)的《公務(wù)員守則》、德國(guó)的《聯(lián)邦懲戒法》、加拿大的《公務(wù)員行為準(zhǔn)則》和《加拿大公共服務(wù)倫理規(guī)范》、澳大利亞的《國(guó)家公務(wù)員行為指導(dǎo)原則》、日本的《國(guó)家公務(wù)員道德法》、韓國(guó)的《韓國(guó)公職人員道德法》、新加坡的《公務(wù)員守則和紀(jì)律條例》等。其中，美國(guó)的行政倫理法律最具有代表性，也最為健全。1993年由政府倫理辦公室制定了內(nèi)容更加詳細(xì)、操作性更強(qiáng)的《公共部門雇員倫理行為準(zhǔn)則》。此外，截至1999年，美國(guó)有30多個(gè)州制定和頒布了自己的行政倫理法規(guī)。通過不斷修改和完善，美國(guó)形成了比較完整和健全的行政倫理法律體系，在工作中起到了良好的效果。

西方發(fā)達(dá)國(guó)家的行政倫理法律所涉及的范圍非常廣泛，包括接受禮品、兼職或獲得額外報(bào)酬、上下級(jí)關(guān)系、以權(quán)謀私、回避、離職限制、財(cái)產(chǎn)申報(bào)、上班時(shí)的行為舉止等方方面面，適用于立法機(jī)構(gòu)、行政機(jī)構(gòu)和司法機(jī)構(gòu)等公共機(jī)構(gòu)任職人員。很多法律條文非常細(xì)致和清晰地界定了公私邊界，操作性很強(qiáng)，為規(guī)范官員的公私關(guān)系和權(quán)力的行使提供了明確的標(biāo)準(zhǔn)。

此外，新加坡《公務(wù)員守則和紀(jì)律條例》嚴(yán)密而細(xì)致，共有209款，每款之下又有若干細(xì)則，包括保守國(guó)家秘密、廣播電視及接受訪問、出版刊物、政治活動(dòng)、禮物及應(yīng)酬、公務(wù)與私人利益、私人投資、防止貪污等多個(gè)方面。這些規(guī)定都非常具體，對(duì)公務(wù)員的工作態(tài)度、行為方式，甚至外表舉止都有明確、詳細(xì)、嚴(yán)格的規(guī)定。此外，新加坡對(duì)貪污、賄賂的定義非常寬泛，包括任何看得見的“有價(jià)值的物品”，也包括看不見的有價(jià)值的物品等，接受或贈(zèng)予1元都算受賄或行賄，甚至口頭賄賂也一樣可以追究法律責(zé)任。

再如，芬蘭法律明確規(guī)定公務(wù)員不能接受價(jià)值較高的禮品。根據(jù)物價(jià)指數(shù)，該標(biāo)準(zhǔn)時(shí)有變動(dòng)，大概在20歐元左右。說得形象一些，芬蘭公務(wù)員可以接受別人贈(zèng)送的一杯啤酒和一個(gè)三明治，但如果喝上一杯法國(guó)葡萄酒，性質(zhì)可能就變了。

其二，設(shè)立專門的行政倫理管理監(jiān)督機(jī)構(gòu)，注重預(yù)防和懲戒官員的以權(quán)謀私行為。如果沒有強(qiáng)有力的機(jī)構(gòu)來監(jiān)督法律的實(shí)施和懲戒違法者，再完善和細(xì)致的法律法規(guī)也會(huì)流于形式。因此，設(shè)立專門從事監(jiān)督管理公職人員倫理行為的相關(guān)部門，成為西方發(fā)達(dá)國(guó)家的普遍做法。如美國(guó)就建立了多層次的立體監(jiān)督管理體系，包括眾議院行為規(guī)范委員會(huì)，其職責(zé)是調(diào)查有關(guān)雇員和議員違反法律、條例和規(guī)則方面的行為，并給出相應(yīng)的建議。經(jīng)眾議院同意，可以向相關(guān)執(zhí)法部門報(bào)告其在調(diào)查中發(fā)現(xiàn)的違法行為；政府倫理辦公室主要負(fù)責(zé)公務(wù)員倫理道德方面的宏觀管理，制定相關(guān)法律、規(guī)則和教育培訓(xùn)方案，并作為法院判決的依據(jù)，掌管包括總統(tǒng)在內(nèi)的公務(wù)員財(cái)產(chǎn)申報(bào)工作；司法道德委員會(huì)負(fù)責(zé)司法部門官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)方面的表格制定和申報(bào)；監(jiān)察長(zhǎng)委員會(huì)負(fù)責(zé)對(duì)政府部門的財(cái)政進(jìn)行審核和調(diào)查；部門倫理機(jī)構(gòu)（國(guó)防部行為準(zhǔn)則辦公室）為國(guó)防部辦公廳特命道德督察提供信息資源；州和地方政府的倫理辦公室或委員會(huì)負(fù)責(zé)各地區(qū)的行政倫理監(jiān)督工作。

其三，有比較完善的行政倫理社會(huì)監(jiān)督機(jī)制。除了前述的明確界定公私邊界外，使社會(huì)力量具備監(jiān)督能力還取決于兩點(diǎn)：一是政府信息的公開，二是監(jiān)督主體具有一定的專業(yè)能力，能夠識(shí)別官員行為的正當(dāng)或不正當(dāng)。在選舉民主和獨(dú)立自由的新聞環(huán)境下，政府信息公開問題得到了較好的解決，而專業(yè)能力的打造則需要依賴專門的機(jī)構(gòu)。在美國(guó)，不少非營(yíng)利組織成立的目的就是專門監(jiān)督官員的行政倫理行為，隨著經(jīng)驗(yàn)的積累和組織管理的日臻完善，這些機(jī)構(gòu)的專業(yè)化監(jiān)督能力逐漸得到提升。比較著名的監(jiān)督機(jī)構(gòu)有：芝加哥的“改進(jìn)政府工作協(xié)會(huì)”，專門調(diào)查政府官員的違法瀆職行為，其活動(dòng)經(jīng)費(fèi)主要來自商業(yè)界的贊助；“公仆廉政中心”，主要任務(wù)是促進(jìn)官員的廉政建設(shè)，活動(dòng)經(jīng)費(fèi)由慈善基金會(huì)提供；“公務(wù)員政策中心”，通過對(duì)行政官員不良行為的分析，提出有關(guān)道德建設(shè)的對(duì)策，從而影響政府行為，提高行政倫理水平；“政府行為私人調(diào)查機(jī)構(gòu)”，負(fù)責(zé)接待發(fā)現(xiàn)聯(lián)邦政府人員不正常行為的告密者，并對(duì)所告發(fā)的有關(guān)問題進(jìn)行調(diào)查，該機(jī)構(gòu)得到美國(guó)國(guó)會(huì)的道義支持，政府部門的一些監(jiān)察長(zhǎng)還主動(dòng)向該機(jī)構(gòu)提供資料；“卡門考草根游說組織”，通過各種途徑向議會(huì)和政府部門進(jìn)行游說，要求政府公務(wù)人員嚴(yán)格遵守法律和道德，必要時(shí)還會(huì)就起草的有關(guān)法案，直接征集公眾簽名。

我們認(rèn)為，借鑒國(guó)外行政倫理建設(shè)的經(jīng)驗(yàn)，需要整合此前有關(guān)公務(wù)員和領(lǐng)導(dǎo)干部行政倫理的法律法規(guī)和黨內(nèi)制度，出臺(tái)《公務(wù)員倫理法》，以國(guó)家立法統(tǒng)御行政倫理制度建設(shè)，并出臺(tái)與其相配套的實(shí)施細(xì)則或行為準(zhǔn)則，從而提高行政倫理制度建設(shè)的權(quán)威性和法律效力。立法時(shí)，要將相關(guān)的條款進(jìn)行細(xì)化，增加可操作性。需要注意的是，對(duì)于涉及官員與企業(yè)交往的內(nèi)容，要對(duì)收受禮品和交往場(chǎng)合中的其他行為作出具體和明確的規(guī)定，既要符合中國(guó)的傳統(tǒng)文化和基本的人際交往習(xí)慣，不搞“一刀切”，防止官員越過合理的邊界和法律的紅線。這樣做，既可以促進(jìn)官員深入基層，與管理對(duì)象進(jìn)行交往，又能明晰清正廉潔的底線，達(dá)到“既防止官商勾結(jié)、權(quán)錢交易，又防止談商色變、為官不為”的效果，為實(shí)現(xiàn)習(xí)近平總書記提出的“親”“清”新型政商關(guān)系提供制度保障。此外，考慮到官員公私關(guān)系涉及的范圍較廣，我們還需要制定和完善其他的配套法律和制度。如領(lǐng)導(dǎo)干部財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度、政府采購制度、回避制度、人事制度、公職人員兼職制度等，全面規(guī)范官員的公私關(guān)系，加快我國(guó)行政倫理建設(shè)步伐。

（摘自《人民論壇》）