拉美反腐：為何越反越腐？

孫巖峰

4月13日，第八屆美洲國家首腦會議在秘魯利馬舉行，會議的主題之一便是反腐，在西半球各國圍繞委內(nèi)瑞拉危機(jī)、美拉關(guān)系等問題吵得一塌糊涂的混亂局面下，各方卻在加強(qiáng)反腐合作方面達(dá)成共識，凸顯腐敗問題已成為影響拉美國家和地區(qū)經(jīng)濟(jì)增長、政治穩(wěn)定和社會發(fā)展的毒瘤。

“洗車行動”揭開腐敗黑幕

近年來，拉美腐敗案頻頻被媒體曝光，拉美儼然已經(jīng)成為全球腐敗“重災(zāi)區(qū)”。特別是巴西，政商勾結(jié)、權(quán)錢交易、企業(yè)海外擴(kuò)張失控，幾乎成為拉美腐敗的“集大成者”。巴西“洗車行動”中所揭露出的三大弊案，更是清楚地顯示出巴西乃至拉美腐敗程度之嚴(yán)重。

早在2008年，巴西警方在調(diào)查一系列洗錢案時，發(fā)現(xiàn)多名外匯販子的銀行賬戶十分可疑，特別是一個叫尤素福的中東后裔，賬戶資金流動異常。在2009～2013年持續(xù)的跟蹤監(jiān)視過程中，警方更發(fā)現(xiàn)他與國有控股的巴西石油公司高管——負(fù)責(zé)物資設(shè)備供應(yīng)采購的總監(jiān)保羅·科斯塔關(guān)系密切，兩人有大量的資金往來。2013年7月，警方將調(diào)查重點(diǎn)轉(zhuǎn)向巴西石油公司（巴石油）。在對科斯塔的電話、賬戶、郵件進(jìn)行秘密偵查并獲得重要線索后，巴西警方于2014年3月17日正式啟動代號“洗車行動”的大規(guī)模調(diào)查活動。聯(lián)邦檢察院也特別指定位于巴西南部庫里蒂巴市的檢方成立“特偵組”配合警方行動。

之所以取名“洗車行動”，一方面因?yàn)橛人馗５取百Y金掮客”非常喜歡在加油站旁邊開設(shè)用來洗錢的快捷汽車房（Lava-Jato）。另一方面巴西警方也希望以此來“清洗”無孔不入的腐敗。但是，巴西警方當(dāng)時絕對沒有意識到他們釣到的只是龐大鯊魚群中的一只“小魚仔”，更沒有想到“洗車行動”會成為日后摧毀左翼政權(quán)、左右政經(jīng)形勢，甚至影響巴西發(fā)展軌跡的“重錘”。

2014年6月，在意識到警方已掌握大量實(shí)證后，已被逮捕的尤素福和科斯塔決定與警方合作，全盤供述巴石油如何利用大量的石油項(xiàng)目投資，以虛報項(xiàng)目報價方式，與投標(biāo)的大企業(yè)進(jìn)行合作。大企業(yè)獲得大量收益后，一部分非法盈利用于行賄直接負(fù)責(zé)項(xiàng)目的巴石油高官，更大一部分則向能決定這些項(xiàng)目存亡的執(zhí)政黨高層、聯(lián)邦和地方政府高官、國會議員行賄。隨著越來越多的巴石油高管被捕和招供，調(diào)查方發(fā)現(xiàn)此案涉案人員層級越來越高，里約州州長卡布拉爾、執(zhí)政聯(lián)盟數(shù)十名議員、勞工黨參議院黨團(tuán)領(lǐng)袖阿馬拉爾、前后兩任財政部長帕洛西和曼特加、盧拉任總統(tǒng)時期的大內(nèi)總管——民事辦公廳主任迪爾賽烏，更可怕的是，此案還被查出牽涉負(fù)責(zé)時任總統(tǒng)羅塞夫2010年大選和2014年大選的競選總管。隨著案件調(diào)查的深入，不僅導(dǎo)致179名高官和企業(yè)高層被指控、100多人被捕，反對派還借此大做文章。最終羅塞夫于2016年5月以涉嫌財政造假為由被彈劾下臺。 “巴石油弊案”帶來的重大沖擊成為致使勞工黨政府失去民意和盟黨支持的關(guān)鍵因素。

就在人們還認(rèn)為“巴石油弊案”已是巴西“史上最大規(guī)模貪腐丑聞”的時候，針對涉案的巴西諸多大型企業(yè)的更大規(guī)模調(diào)查卻挖掘出了更多“猛料”。檢方發(fā)現(xiàn)，參與投標(biāo)巴石油項(xiàng)目的基建業(yè)巨頭，不僅涉嫌非法獲取項(xiàng)目、貪吞公帑，而且這些商業(yè)巨頭與政界高官關(guān)系更加密切。如果說巴石油作為國有控股企業(yè)在行賄受賄方面尚有所收斂，奧德布雷希特建筑公司等私有企業(yè)的手段則無所不用其極。奧德布雷希特公司（以下簡稱奧公司），是巴西乃至拉美最大的工程建筑公司，占據(jù)巴西50%以上基建市場份額，業(yè)務(wù)遍及美洲、非洲和歐洲等21國。根據(jù)巴警方調(diào)查，自上世紀(jì)末開始，特別是2006～2012年間，通過大肆行賄國內(nèi)外高官政客、國企高管，奧公司獲得數(shù)千億美元工程項(xiàng)目。為獲得項(xiàng)目，奧公司專設(shè)被稱為“行賄部”的“機(jī)構(gòu)運(yùn)行部”，用以“長期、系統(tǒng)和全面”行賄。奧公司每年利潤的40%被用于行賄。年賄賂金額從2006年的6000萬美元增至2012年的7.3億美元，僅2006～2014年其行賄金額就高達(dá)34億美元。

更令人吃驚的是，經(jīng)過多年“經(jīng)營布局”，該公司“成功”地將拉美多國政壇要員也“拉下了水”。僅巴西就有260多名高官高管遭指控、調(diào)查或判刑，包括前任總統(tǒng)盧拉、羅塞夫、薩爾內(nèi)和科洛爾，現(xiàn)任總統(tǒng)特梅爾，以及現(xiàn)任和前任參眾議長，上百名議員；國會三大黨（民主運(yùn)動黨、社會民主黨、勞工黨）高層幾近全部淪陷，特梅爾政府8名部長被公開調(diào)查，行政、立法和司法三大權(quán)力機(jī)構(gòu)均遭侵蝕，多名州長市長鋃鐺入獄。拉美多國政要也牽涉此案，秘魯前任總統(tǒng)庫琴斯基、烏馬拉、托萊多和加西亞，巴拿馬前總統(tǒng)馬蒂內(nèi)利、哥倫比亞總統(tǒng)桑托斯、阿根廷前總統(tǒng)克里斯蒂娜、厄瓜多爾副總統(tǒng)格拉斯均被指收奧公司賄賂。此案所涉層級之高、金額之大、手段之惡劣、影響之巨大，被CNN稱為“全球現(xiàn)代史上最大的腐敗丑聞”。

就在民眾認(rèn)為反腐高潮告一段落時，2017年3月又爆發(fā)了幾乎將特梅爾拉下馬的“JBS公司行賄案”，引發(fā)對特梅爾的刑事起訴、政治彈劾和司法審判。在特梅爾多次表示不會尋求連任以及中右翼執(zhí)政聯(lián)盟的全力“保駕護(hù)航”下，特梅爾僥幸躲過下臺，但支持率已跌至個位數(shù)，在明年離開總統(tǒng)職位后，仍將面臨進(jìn)一步審判。

弊案沖擊巨大

截至今年3月底，“洗車行動”共發(fā)起了1765人次調(diào)查，其中司法部門已提起72起刑事訴訟，指控289人，目前已判決39起，有188名政商高層被判刑，103人被預(yù)防性監(jiān)禁，118人被臨時性羈押，另有395宗國際司法合作請求。據(jù)警方估算，涉案金額高達(dá)200多億美元，被轉(zhuǎn)移資金高達(dá)130億美元，目前已被證實(shí)的行賄金額就高達(dá)20多億美元，最終估計高達(dá)30億美元。涉案的16家企業(yè)基本涵蓋巴西最大的工程基建、農(nóng)業(yè)、能源等行業(yè)巨頭。一系列弊案已經(jīng)嚴(yán)重沖擊巴西政治穩(wěn)定和經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

政局動蕩持續(xù)加劇?！鞍褪捅装浮眹?yán)重沖擊左翼執(zhí)政聯(lián)盟執(zhí)政根基，間接導(dǎo)致羅塞夫被彈劾和勞工黨政府下臺，之后“奧德布雷希特案”重創(chuàng)特梅爾所在的民運(yùn)黨和社民黨組成的中右執(zhí)政聯(lián)盟，“JBS肉企行賄案”矛頭直指特梅爾本人受賄和干預(yù)司法調(diào)查。三大案“高潮迭起”，腐敗政客“前仆后繼”，一方面嚴(yán)重影響政府執(zhí)政能力，施政中心被迫聚焦政治斗爭，無心無力推動經(jīng)濟(jì)改革。另一方面，民眾對巴政壇“從上到下腐敗透頂”深惡痛絕，對傳統(tǒng)政黨和政治人物漸失信心，甚至開始反思“拉美式”民主體制。更重要的是，隨著主要政黨“身敗名裂”，主要政治人物紛紛入獄或被調(diào)查，巴西政治生態(tài)正在發(fā)生幾十年來最大變化。傳統(tǒng)政治力量退出舞臺，使極右翼或政治素人有可能填補(bǔ)政治真空。巴媒體預(yù)測，今年10月總統(tǒng)大選，很可能出現(xiàn)“巴西版特朗普”之類的極端代表。

經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇信心受損，嚴(yán)重?fù)p害巴“新興大國”形象。16家行業(yè)巨頭面對調(diào)查、起訴、罰款，甚至停業(yè)破產(chǎn)，重挫巴建筑及相關(guān)產(chǎn)業(yè)。因深陷多項(xiàng)指控，特梅爾政府養(yǎng)老金改革等多項(xiàng)重大經(jīng)濟(jì)改革難以推行。勞工黨等在野黨為避免政治清算，不得不更多依靠街頭活動等社會運(yùn)動，壯大聲勢，加上大選臨近，社會動蕩難以平息。標(biāo)普、惠譽(yù)和穆迪等評級機(jī)構(gòu)為此紛紛下調(diào)巴主權(quán)信用展望，透明國際稱巴清廉指數(shù)由2014年的第69位降至2016年的第79位。

弊案誘發(fā)拉美多國政壇“地震”。因涉案，秘魯前總統(tǒng)托萊多、烏馬拉均被判18個月監(jiān)禁（托仍潛逃美國），總統(tǒng)庫琴斯基辭職；阿根廷前左翼總統(tǒng)克里斯蒂娜及任內(nèi)多名部長正遭阿司法調(diào)查；因推動和平進(jìn)程有功而獲諾貝爾獎的哥倫比亞總統(tǒng)桑托斯不僅名望受損，而且其親信在今年哥總統(tǒng)大選中支持率持續(xù)走低；厄瓜多爾新副總統(tǒng)格拉斯涉案損傷新政府清廉形象，導(dǎo)致被總統(tǒng)罷免，引發(fā)厄瓜多爾政治內(nèi)斗。腐敗正在成為引發(fā)拉美政治動蕩之源。

為何“越反越腐”

巴西以及拉美各國在反腐方面都有詳盡的法律規(guī)定和齊備的制度約束。巴西既有憲法、公務(wù)員法、審計法等宏觀層面上位法，也有清白檔案法、政府采購法等直接預(yù)防和懲治政商腐敗的專門法規(guī)；既有國會、最高法院、聯(lián)邦檢察院、聯(lián)邦警察、聯(lián)邦政府總督查長等常規(guī)監(jiān)督機(jī)構(gòu)，也有審計法院、選舉法院、金融監(jiān)管委員會等專門機(jī)構(gòu)，不能說巴西沒有反腐制度。但究竟是什么原因?qū)е陆陙碚坦唇Y(jié)不僅未能根除、反而愈演愈烈？

一是巴西多黨林立的碎片化政黨體制成為政商勾結(jié)的土壤。巴西1988年憲法規(guī)定民眾參政權(quán)利，為防一黨獨(dú)大、鼓勵政黨相互監(jiān)督，允許選票超過5%的政黨進(jìn)入國會，同時給予各個政黨競選資金、免費(fèi)廣播電視宣傳時間。但巴地域廣闊、地區(qū)經(jīng)濟(jì)文化差異巨大、民風(fēng)習(xí)俗民主意識水平各不相同，過分推廣“民主權(quán)利”的作法，導(dǎo)致權(quán)力過度分散。據(jù)統(tǒng)計，巴全國共有登記政黨數(shù)百個，參選政黨100多個，35個政黨獲國會席位。政治權(quán)力如此分散，導(dǎo)致執(zhí)政黨難以形成絕對多數(shù)。為夯實(shí)執(zhí)政基礎(chǔ)、推行政策，當(dāng)政者往往被迫采取各種手段籠絡(luò)各派。“政治收買”日盛反過來更加劇組黨、拆黨熱潮，甚至黨中有派，一派多黨。執(zhí)政黨為滿足各派訴求，不得不采取給官位、給黑錢等“潛規(guī)則”手段，在公共預(yù)算受到司法和媒體嚴(yán)密監(jiān)督的情況下，只有與企業(yè)勾結(jié)，通過權(quán)錢交易才能套牢盟友。特別是在盧拉執(zhí)政后期及羅塞夫執(zhí)政時期，隨著執(zhí)政基礎(chǔ)削弱，只能依靠大量給予盟黨競選資助、給盟友個人黑錢的方式，確保在國會內(nèi)的“虛假多數(shù)”。

二是中左翼政府對經(jīng)濟(jì)權(quán)力的壟斷成為迫使商業(yè)巨頭“主動投靠”的深層動因。例如，勞工黨政府上臺后甚至采取了一系列“再國有化”策略。在此“國進(jìn)民退”大潮中，巴企業(yè)特別是大型私企，紛紛投靠政府獲取資源，特別如奧公司，為獲得國內(nèi)大型項(xiàng)目，為爭取政策性優(yōu)惠貸款、為爭奪海外市場，不得不抱緊政府及相關(guān)權(quán)力部門“大腿”，最終形成政商勾結(jié)、利益輸送的“犯罪共同體”。

三是政府“重支持、輕監(jiān)管”導(dǎo)致企業(yè)海外擴(kuò)張失控。奧公司作案手段日益猖獗的十年，恰逢巴西國力崛起、影響力日益擴(kuò)張的十年。隨著巴西對拉美、非洲各國影響力的增加，巴迫切需要大型企業(yè)作為海外利益拓展的工具。在勞工黨執(zhí)政期間，奧公司先后承擔(dān)古巴馬里埃爾港、秘魯?shù)罔F、多米尼加公路、阿根廷電廠等利用巴西援助或低息貸款支持的建設(shè)項(xiàng)目，大大拓展了巴西海外利益和提升了巴國際形象。為推動巴企海外擴(kuò)張，巴政府更是給予全力配合，盧拉等政府高層出訪必力推奧公司，央行、工貿(mào)部、外交部、經(jīng)社銀行等“一路綠燈”。但同時，巴政府缺乏對企業(yè)海外經(jīng)營的監(jiān)管：一是相關(guān)監(jiān)管法律法規(guī)缺失，全憑企業(yè)自律；二是相關(guān)政府部門無視海外違規(guī)經(jīng)營風(fēng)險，對可能影響巴國家形象的“行賄”行為鞭長莫及或視而不見，甚至部分官員為奧公司行賄提供名單；三是即使有部分稅務(wù)和審計人員對奧公司賬目有異議，但在高官庇護(hù)下，大事化小、小事化了。

從目前看，巴西的“洗車行動”高潮已過，預(yù)計在大選過后將進(jìn)入收尾階段，但這只是重建反腐體制的開始。從巴西及拉美的反腐實(shí)踐看，一方面需要繼續(xù)強(qiáng)化反腐法律可操作性、反腐機(jī)構(gòu)專業(yè)性，提升民眾的政治參與和政治監(jiān)督意識；另一方面更需要反思現(xiàn)有政治體制，嘗試建立一套更適合拉美歷史傳統(tǒng)、文化背景和政治現(xiàn)狀的反腐體制。

（摘自《世界知識》）