PPP模式創(chuàng)新驅(qū)動智慧城市建設(shè)

李君蘭 陳成斌 張國強(qiáng) 尚時(shí)羽 常向魁

我國智慧城市經(jīng)過了信息化、數(shù)字化和智能化的階段，逐步向智慧化階段邁進(jìn)。2015年以來，“創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享”發(fā)展理念不斷深入，我國經(jīng)濟(jì)社會文化各方面發(fā)展促成了智慧城市建設(shè)新形勢，在此背景之下，新型智慧城市成為我國下一階段新型城鎮(zhèn)化深入推進(jìn)、城市轉(zhuǎn)型發(fā)展的關(guān)鍵抓手。

一、PPP模式創(chuàng)新

當(dāng)前新型智慧城市建設(shè)如火如荼，但是同時(shí)也面臨著資金和運(yùn)營難題，在金融渠道、融資途徑、資金管理、運(yùn)營持續(xù)、運(yùn)行高效等問題。自2014年以來，國務(wù)院各部委密集出臺一系列政策文件，大力推廣公私合作模式（即PPP模式）。以PPP模式為契機(jī)，智慧城市的建設(shè)開始走向全社會參與共建的階段。一方面，通過PPP模式，政府和社會資本形成合作伙伴關(guān)系，構(gòu)建良好的政企協(xié)同關(guān)系，以政府管理服務(wù)為主，企業(yè)進(jìn)行靈活的市場運(yùn)作，形成新型智慧城市全生命周期持續(xù)發(fā)展的動力和引擎。另一方面，以PPP模式推進(jìn)智慧城市的建設(shè)進(jìn)行管理模式創(chuàng)新，已經(jīng)從國家到地方都得到了認(rèn)可和實(shí)踐，據(jù)統(tǒng)計(jì)顯示，40%的智慧城市試點(diǎn)省份明確要推行PPP智慧城市建設(shè)模式，近50個(gè)試點(diǎn)城市已明確了具體的PPP投資項(xiàng)目。

二、智慧城市PPP項(xiàng)目管理情況

2016年1月，財(cái)政部“政府和社會資本合作（PPP）綜合信息平臺”正式上線運(yùn)營，截至2018年7月底，全國PPP綜合信息平臺項(xiàng)目庫累計(jì)入庫項(xiàng)目7867個(gè)、投資額11.8萬億元。其中，智慧城市項(xiàng)目在系統(tǒng)中被歸類為“科技>智慧城市”，項(xiàng)目共計(jì)94個(gè)，占入庫項(xiàng)目總數(shù)的1.19%；智慧城市領(lǐng)域項(xiàng)目總投資額為0.13萬億元，占入庫項(xiàng)目總投資額的0.96%，遠(yuǎn)低于其他領(lǐng)域的PPP項(xiàng)目占比，表明PPP模式在智慧城市領(lǐng)域仍有很大市場空間。

（一）智慧城市PPP項(xiàng)目正落地執(zhí)行

從智慧城市項(xiàng)目規(guī)劃進(jìn)度來看，財(cái)政部等20部委于2016年10月13日聯(lián)合發(fā)布的第三批PPP示范項(xiàng)目共516個(gè)，計(jì)劃總投資金額達(dá)11708億元，其中智慧城市類項(xiàng)目共10項(xiàng)，總金額為175億元，較第二批僅有1個(gè)26.5億元的合肥高新區(qū)智慧城市運(yùn)營項(xiàng)目有了質(zhì)的飛躍提升，PPP模式助力效果顯著。

PPP項(xiàng)目一般可分為識別、準(zhǔn)備、采購、執(zhí)行與移交五個(gè)階段。財(cái)政部政府和社會資本合作中心PPP項(xiàng)目庫從項(xiàng)目進(jìn)入準(zhǔn)備階段開始入庫，截止2018年4月，我國智慧城市PPP項(xiàng)目處于執(zhí)行階段的項(xiàng)目最多，共有60個(gè)，占總量的64%；其次是采購階段項(xiàng)目，共有21個(gè)，占比為22%；處于準(zhǔn)備階段項(xiàng)目，共有13個(gè)，占比為14%，無項(xiàng)目處于移交階段。

同時(shí)，從準(zhǔn)備、采購到執(zhí)行階段項(xiàng)目平均投資額越來越小，也從側(cè)面反映出來隨著時(shí)間的推移，智慧城市PPP項(xiàng)目資金規(guī)模在逐漸擴(kuò)大，智慧城市承載的內(nèi)容逐漸增多。

（二）以政府服務(wù)和可行性缺口補(bǔ)助為主要回報(bào)機(jī)制

從項(xiàng)目回報(bào)機(jī)制看，截止2018年6月，全國94個(gè)智慧城市PPP項(xiàng)目中，采用可行性缺口補(bǔ)助的項(xiàng)目數(shù)量最多，為47個(gè)，占項(xiàng)目總數(shù)一半；采用政府付費(fèi)的項(xiàng)目數(shù)量為40個(gè)，占比為43%；采用使用者付費(fèi)的項(xiàng)目數(shù)量相對最少，只有7個(gè)，占比7%。

深入分析各智慧城市各領(lǐng)域PPP項(xiàng)目，可以得知，在共性平臺領(lǐng)域，多采用可行性缺口補(bǔ)助和政府付費(fèi)的回報(bào)機(jī)制；在基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域主要采用可行性缺口補(bǔ)助的回報(bào)機(jī)制；在業(yè)務(wù)應(yīng)用領(lǐng)域，多采用政府付費(fèi)的回報(bào)機(jī)制；在綜合項(xiàng)目領(lǐng)域，多采用可行性缺口補(bǔ)助和政府付費(fèi)的回報(bào)機(jī)制。

（三）社會資本方參與多元化

從國家智慧城市PPP項(xiàng)目庫已披露的執(zhí)行階段相關(guān)股東構(gòu)成等信息，發(fā)現(xiàn)政府方占比通常不超過50%，社會資本方的股權(quán)占比從60%到100%不等，而且一半以上的項(xiàng)目社會資本方股權(quán)占比達(dá)到90%以上。

此外，根據(jù)數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)，29%的智慧城市PPP項(xiàng)目中，項(xiàng)目公司的股東構(gòu)成有2個(gè)以上的社會資本方參與，即由多個(gè)社會資本方共同出資參與新型智慧城市的PPP項(xiàng)目。通過新型智慧城市的發(fā)展資源和趨勢，社會資本也逐漸吸引到基金公司進(jìn)行股權(quán)融資，吸引資金方加入到新型智慧城市的建設(shè)進(jìn)程中。

（四）項(xiàng)目融資手段單一

在PPP項(xiàng)目建設(shè)中，企業(yè)作為融資主體可以采用項(xiàng)目融資、銀行貸款、各類基金、債券以及資產(chǎn)證券化等方式進(jìn)行。在智慧城市PPP項(xiàng)目中，從公開信息來看，銀行貸款是最主要的融資渠道，而銀行貸款中又以國有銀行為主要融資來源。

總體而言，目前政府項(xiàng)目比較常用的融資手段多為政策性貸款、銀行貸款、債券、信托等，這類的融資手段不同程度限制了融資的規(guī)模、成本、使用效率，不利于智慧城市建設(shè)項(xiàng)目的統(tǒng)籌規(guī)劃，資金的合理使用，制約了智慧城市建設(shè)的健康發(fā)展。

（五）智慧城市PPP項(xiàng)目清庫情況

2017年11月，財(cái)政部印發(fā)《關(guān)于規(guī)范政府和社會資本合作（PPP）綜合信息平臺庫管理的通知（財(cái)辦金〔2017〕92號）》，對不適宜采用PPP模式實(shí)施、前期準(zhǔn)備工作不到位、未按規(guī)定開展“兩個(gè)論證”、不宜繼續(xù)采用PPP模式實(shí)施、不符合規(guī)范運(yùn)作要求、構(gòu)成違法違規(guī)舉債擔(dān)保、未按規(guī)定進(jìn)行信息公開七種類型PPP入庫項(xiàng)目進(jìn)行清理。

從財(cái)政部PPP中心退庫與整改、儲備清單退出的智慧城市項(xiàng)目可以看出，智慧城市PPP項(xiàng)目被退庫的原因有涉及信息安全問題、項(xiàng)目模式調(diào)整、尚未落地等。其中，大多數(shù)的項(xiàng)目都是因?yàn)檫\(yùn)營模式不清、收益預(yù)期不可控，這已經(jīng)成為制約智慧城市PPP項(xiàng)目發(fā)展的重要障礙。

三、智慧城市PPP項(xiàng)目未來發(fā)展建議

（一）PPP模式適合公共服務(wù)領(lǐng)域的智慧城市項(xiàng)目

提供公共產(chǎn)品或服務(wù)，包括提供基礎(chǔ)設(shè)施，是PPP模式應(yīng)用的目標(biāo)。PPP的實(shí)質(zhì)是政府放開公共事業(yè)領(lǐng)域的話事權(quán)，讓非公共部門所掌握的資源參與提供公共產(chǎn)品和服務(wù)，從而實(shí)現(xiàn)政府公共部門的職能并同時(shí)保障民營部門利益。反過來說，如果不是公共屬性的項(xiàng)目，政府也完全不會參與。因此，應(yīng)用于公共服務(wù)領(lǐng)域的智慧城市項(xiàng)目適合采用PPP模式。

（二）加強(qiáng)智慧城市各領(lǐng)域商業(yè)運(yùn)營模式創(chuàng)新和實(shí)踐

智慧城市涉及領(lǐng)域眾多，各領(lǐng)域的運(yùn)營模式豐富多樣，沒有一個(gè)固定的模式可以套用到其它領(lǐng)域?，F(xiàn)有的智慧城市綜合性PPP項(xiàng)目，以政府購買服務(wù)和可行性缺口補(bǔ)助為主，市場化運(yùn)營程度不夠，對政府的依賴程度較高，抵抗政策風(fēng)險(xiǎn)的能力不足，要進(jìn)一步加強(qiáng)智慧城市各領(lǐng)域運(yùn)營模式的突破和創(chuàng)新，減少依賴于政府財(cái)政，提升自身造血能力。

（三）社會資本方需要多元化與專業(yè)化

PPP項(xiàng)目中社會資本方即合作伙伴，其目的對建設(shè)運(yùn)營的資源進(jìn)行優(yōu)化配置，從而提升公共服務(wù)的效率。從研究分析也可看出，我國智慧城市PPP項(xiàng)目中社會資本方已逐漸呈現(xiàn)多元化趨勢，而在多元化的背后體現(xiàn)的則是社會資本方的專業(yè)分工。資本型社會資本以資本投入為主，為PPP項(xiàng)目提供資金支持；施工型社會資本主要負(fù)責(zé)基礎(chǔ)設(shè)施工程的新建、改建及擴(kuò)建；管理型社會資本，具備成熟優(yōu)質(zhì)的運(yùn)營管理能力，能夠?qū)⑵溥\(yùn)用于PPP項(xiàng)目的運(yùn)營管理。

（四）充分利用資源，多渠道融資

智慧城市建設(shè)涉及的行業(yè)、領(lǐng)域眾多，在相關(guān)PPP項(xiàng)目融資中應(yīng)進(jìn)行多渠道融資。一方面，通過智慧城市產(chǎn)業(yè)投資聯(lián)盟國開金融土地儲備股權(quán)投資、房地產(chǎn)基金、財(cái)政投入籌措資本金，通過安排發(fā)行市政債券、中期票據(jù)、保險(xiǎn)公司長期資金、經(jīng)營性物業(yè)銀團(tuán)貸款（含開發(fā)貸銀團(tuán)過橋）安排長期債權(quán)資金，通過保險(xiǎn)公司資金、短期融資券、銀行理財(cái)資金（含信托及證券資產(chǎn)管理計(jì)劃）租賃和流動資金銀團(tuán)貸款安排擬融資短期資金。另一方面，根據(jù)不同項(xiàng)目特點(diǎn)，開發(fā)和設(shè)計(jì)不同的融資方案，構(gòu)建專項(xiàng)資金管理平臺。例如：通過分期建設(shè)、滾動開發(fā)、分期轉(zhuǎn)讓，部分持有測算項(xiàng)目整體實(shí)際需求；在資金募集期和資金回籠期限通過理財(cái)方案的設(shè)計(jì)和滾動發(fā)行（或發(fā)行專項(xiàng)理財(cái)方案）平滑資金供給和需求，降低融資成本（提高閑置資金收益），通過短期借款額度確保理財(cái)產(chǎn)品的兌付和平穩(wěn)發(fā)行；安排發(fā)債和理財(cái)資金和流動資金銀團(tuán)，組織承銷團(tuán)和銀團(tuán)確保所安排的資金；準(zhǔn)備專項(xiàng)信貸資產(chǎn)用于供資金管理平臺使用及為資產(chǎn)證券化預(yù)留平臺等。

（五）加強(qiáng)智慧城市PPP項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)管控

智慧城市PPP項(xiàng)目具有涵蓋領(lǐng)域眾多、資金規(guī)模大、合作周期長、涉及利益主體多等特點(diǎn)，同時(shí)運(yùn)營模式不足、融資渠道單一、政府和企業(yè)地位不對等等現(xiàn)實(shí)問題導(dǎo)致智慧城市PPP項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)十分突出。

1、風(fēng)險(xiǎn)識別和應(yīng)對

當(dāng)PPP模式被引入智慧城市項(xiàng)目建設(shè)中后，企業(yè)有機(jī)會進(jìn)入政府特許經(jīng)營的公共項(xiàng)目領(lǐng)域，同時(shí)政府也把一些風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)嫁給了企業(yè)，包括融資風(fēng)險(xiǎn)、運(yùn)營風(fēng)險(xiǎn)、政策風(fēng)險(xiǎn)、政府信用風(fēng)險(xiǎn)等，由于現(xiàn)階段智慧城市PPP項(xiàng)目尚未有完整成功運(yùn)營案例，風(fēng)險(xiǎn)識別的手段、方法有限，導(dǎo)致很多潛在的風(fēng)險(xiǎn)不能被識別、重視，一旦此類風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生，缺乏風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對威脅PPP項(xiàng)目的順利實(shí)施，因此要加強(qiáng)對風(fēng)險(xiǎn)的識別和應(yīng)對。

2、合理劃分風(fēng)險(xiǎn)

PPP模式以“風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)”為理念，以共同目標(biāo)為紐帶，以合同形式約定參與方的責(zé)、權(quán)、利，對各方的權(quán)利和義務(wù)進(jìn)行明確界定，將政府、金融機(jī)構(gòu)、智慧城市服務(wù)提供商等參與方聚合在一起。政府應(yīng)摒棄對公共項(xiàng)目牢牢掌控的傳統(tǒng)觀念，給予企業(yè)一定的自主權(quán)，以平等協(xié)商為準(zhǔn)則，增強(qiáng)互信，強(qiáng)化合作，共擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)。

同時(shí)，對于不可預(yù)測的風(fēng)險(xiǎn)，一是要加強(qiáng)法律法規(guī)的建設(shè)和約束，避免失信行為的出現(xiàn)；二是要充分發(fā)揮政府的制度優(yōu)勢和企業(yè)效率優(yōu)勢化解風(fēng)險(xiǎn)，為社會提供更好的公共服務(wù)。

（作者單位：浙江大華技術(shù)股份有限公司）