淺析國際執(zhí)法安全合作中國際組織的作用及其局限性
——以國際刑警組織為例

王 碩

(中國人民公安大學 研究生院，北京 100038)

近年來，隨著全球化進程的不斷推進，犯罪問題的國際性特征日益突出，國際執(zhí)法安全合作成為各國警務工作中的重要組成部分。但是，由于受到諸多因素的影響，國家在開展國際執(zhí)法安全合作過程中往往會陷入困境，以國際刑警組織為代表的國際警務合作組織則在其中發(fā)揮著緩解困境、促進合作的重要作用。2017年，習近平總書記在第86屆國際刑警組織全體大會上指出:“國際刑警組織成立近百年來，以增進互信協(xié)作、促進世界安全為己任，遵循讓世界更安全的理念，為凝聚世界各國警方共識、深化國際執(zhí)法安全合作、共同打擊犯罪發(fā)揮了不可替代的重要作用。”[1]分析國際執(zhí)法安全合作中國際組織的作用及其局限性，對于更好地開展國際執(zhí)法安全合作、維護我國國家安全有著重要的現(xiàn)實意義。

一、國際執(zhí)法安全合作的基礎與困境

新自由制度主義學者對國際合作有著較為深入的研究，其認為國際交往存在和諧、合作、沖突三種形式，國際合作只有在既有利益沖突又有利益趨同的復雜情況下才會出現(xiàn)，國際合作是指國際行為體對自己的行為作適當?shù)恼{整，使相互交往的國際行為體實際與預期效用相吻合。如果行為體拒絕協(xié)調，則會導致沖突[2]。這一理念同樣適用于國際執(zhí)法安全合作領域。隨著各國交往的頻率不斷上升，跨國犯罪的數(shù)量也日益增多，國際執(zhí)法安全合作領域中沖突或是合作事件發(fā)生的概率大大提高。

(一)博弈論視角下的國際執(zhí)法安全合作基礎

新自由制度主義與博弈論關于人性的假設相一致，均認為行為體是自私的、理性的，他們的基本動機都是為自己服務。因此，通過博弈論可以更好地理解國際執(zhí)法安全領域中的合作與沖突邏輯。第一種是囚徒困境，如表1所示。

表1 囚徒困境支付矩陣圖

表1中，行為體A、B的帕累托最優(yōu)解為AIB1，兩者的共同利益在于達到這一最優(yōu)目標。但是，兩者均有其各自的最優(yōu)解，行為體A希望達到A2B1，行為體B希望達到A1B2，均將其作為自己的占優(yōu)戰(zhàn)略，為應對對方所采取的不合作戰(zhàn)略，雙方都將采取不合作戰(zhàn)略以降低自己的損失。因此，雙方各自的理性行為就會使結果轉變?yōu)锳2B2，即次優(yōu)解。此處即充分表現(xiàn)出了雙方的利益沖突與利益趨同并存，唯有雙方合作才能實現(xiàn)最優(yōu)解即共同利益，這也就是合作的基礎。國際合作共同打擊恐怖主義犯罪是一種較為典型的囚徒困境博弈。博弈雙方可以接受的最優(yōu)結果是雙方都公正、全力打擊恐怖主義犯罪，共同消除恐怖主義的困擾。但是，每一方都希望盡快鏟除對自己威脅大的恐怖主義組織，而減緩對對方威脅大的恐怖主義組織的打擊行動，以繼續(xù)牽制對方的發(fā)展；同時，每一方又要提防對方在博弈中的欺詐行為，防止自己幫助對方鏟除恐怖主義組織后仍深受恐怖主義威脅。在此情形下，雙方只能產(chǎn)出帕累托次優(yōu)解，恐怖主義犯罪問題仍不能得到徹底解決。

第二種博弈情形是避免共同失利困境，如表2所示。在這一博弈情形中，雙方最希望避免的結果是A2B2，但是雙方各自的最優(yōu)解不同，行為體A希望達到A2B1，行為體B希望達到A1B2，均將其作為自己的占優(yōu)戰(zhàn)略。因此，如果雙方不進行合作，則會導致結果A2B2，也就是雙方最不希望看到的結果[3]。唯有進行合作才能避免這一結局。國際合作打擊網(wǎng)絡犯罪是典型的避免共同失利博弈困境。解決網(wǎng)絡犯罪這一問題需要全球應對，設立相關組織或是制定有關法律，但是各方均希望自己主導制定這一進程。如果各方均不妥協(xié)，則會導致網(wǎng)絡犯罪繼續(xù)肆虐，這是各方最希望避免的結果，也是他們的共同利益所在，而誰來主導這一進程則是沖突所在。

表2 避免共同失利博弈困境

以上兩種博弈情形均存在帕累托最優(yōu)解，這是雙方的合作基礎。但是雙方同時存在各自的占優(yōu)戰(zhàn)略，且兩種戰(zhàn)略互相沖突。根據(jù)新自由制度主義假設，無政府國際體系下的行為體都是理性且自私的，均會選擇自身占優(yōu)戰(zhàn)略，其結果將是個人的理性行為最終導致集體的非理性行為，難以實現(xiàn)雙方共贏。

(二)國際執(zhí)法安全合作困境

國際執(zhí)法安全合作領域中，往往會出現(xiàn)雙方即使存在合作基礎也不會產(chǎn)生合作行為的情形。新自由制度主義認為，產(chǎn)生這一情形的原因主要在于合作過程中的欺騙行為，即行為體雖然表示愿意合作，但是實際卻是不合作[2]。行為體在執(zhí)法安全合作過程中由于種種原因會或主動或被動的采取欺騙行為，導致合作陷入困境。根據(jù)新自由制度主義的討論，產(chǎn)生困境的原因主要有以下幾點：

1.博弈效用結構的導向

在無政府狀態(tài)下的國際體系中，行為體都是自私且理性的，其活動的目的都是為了獲取最大利益。而在既存在利益趨同又存在利益沖突的博弈活動中，雙方的占優(yōu)戰(zhàn)略可能并不一致。以囚徒困境為例，行為體A的效用結構為A2B1>A1B1>A2B2>A1B2，即行為體A的占優(yōu)戰(zhàn)略是自身不合作，而對方合作，自己可以獲取最大利益，即使對方同樣采取不合作戰(zhàn)略，也可以避免自己陷入最不利的結果。反之，如果自己采取合作的行為，卻有可能受對方欺騙，最終導致最不利的結果。在這一環(huán)境中，行為體本身很容易采取不合作行為或佯裝合作以獲取最大利益。因此，在某些博弈情形中，效益結構本身就容易導致欺騙行為[2]。

2.欺騙行為交易成本不足

交易成本是一個經(jīng)濟學概念，指一定的社會關系中，人們自愿交往、彼此合作達成交易所支付的成本[4]。在國際執(zhí)法安全合作過程中，行為體同樣需要付出成本，這一成本概念主要體現(xiàn)在縱向、橫向兩個層面。從縱向上來看，行為體采取欺騙行為可能是由于未來影響不足。如果國際執(zhí)法安全合作是一次性行動，行為體對未來影響沒有顧慮，則各自的理性選擇是不合作并欺騙誘使對方采取合作行為；如果這一合作是長期性的，行為體會考慮到當前的行為會導致對方未來可能的報復行為或合作行為，從而慎重考慮自己當前的行為。未來影響越大，行為體就越傾向于合作。從橫向上來看，國際執(zhí)法安全領域國際制度關聯(lián)性弱可能導致行為體采取欺騙行為。國際制度之間存在關聯(lián)性，即不同問題領域的國際制度聯(lián)成網(wǎng)絡，形成多重博弈并存現(xiàn)象，行為體在某一領域的欺騙行為會導致其他國際制度的懲罰，以此提高其欺騙行為的交易成本。國際執(zhí)法安全領域國際制度關聯(lián)性弱則意味著，行為體在國際執(zhí)法安全合作過程中采取欺騙行為不會引發(fā)其他領域國際制度的懲罰，不需要付出成本或成本非常小，行為體自然會依照博弈效益結構采取欺騙行為。

3.合作信息不對稱

經(jīng)濟學理論指出，交易雙方的信息不對稱將產(chǎn)生“質量不確定現(xiàn)象”，最終導致市場失靈現(xiàn)象。這一理論在國際交往中則表現(xiàn)為，一些行為者可能比其他行為者掌握更多的信息，因此他們之間的交易很有可能是不公平的，“局外者”將不愿與“局內者”達成一致[5]。首先，行為體難以判斷對方真實的合作意向。以囚徒困境為例，假設雙方均希望與對方合作以實現(xiàn)帕累托最優(yōu)解，但由于缺乏涉及對方真正意圖的可靠信息，任何一方都不得不采取防備行為，其結果最終將導致雙方的不合作。其次，行為體難以確定對方未來的行為取向。由于缺乏充足信息，行為體在確定合作對象時不能確定對方是否會采取如“搭便車”、追求風險等不負責任的行為，在國際環(huán)境發(fā)生變化時能否繼續(xù)堅持合作承諾，這一系列的不確定性問題同樣會阻礙合作的產(chǎn)生。

二、國際組織在國際執(zhí)法安全合作中的功能分析

新自由制度主義認為，在既有利益趨同又有利益沖突的情形下，國際關系的主流是非零和博弈，是行為體希望取得最優(yōu)解但卻是非均衡解的博弈情形。國際制度能夠有效保證行為體間的合作[2]。同樣，在國際執(zhí)法合作領域，國際制度能夠通過懲罰和服務兩項功能加大或減少行為體之間的交易成本，提供充分可靠的信息，從而限制行為體之間的利益沖突，突出兩者之間的利益趨同，推動行為體之間開展有效合作?？傮w而言，國際制度包含國際組織、國際機制和國際慣例等三種類型，本文重點對國際組織在國際執(zhí)法安全合作領域內的功能進行分析。

(一)懲罰功能

國際組織的懲罰功能主要是增加行為體的交易成本以改變其博弈效用結構，最終促使行為體實施合作行為。首先是縱向維度，行為體在國際執(zhí)法安全合作領域中的博弈往往是重復性的，且沒有固定的合作對象，行為體采取行動時需要考慮未來影響。國際組織具有權威性特征，其所制定的規(guī)則是成員在這一領域的基本行為規(guī)則。如果行為體在博弈過程中遵守行為規(guī)則并采取合作行為，那么它將增加自身聲譽，在未來的國際交往中獲得其他國家的合作行為；如果行為體采取破壞組織相關規(guī)則并實施欺騙行為，其聲譽將會受損，在未來的博弈過程中，其他行為體將減少與其的合作行為。其次是橫向維度，國際執(zhí)法安全合作領域中的問題并不是孤立的，本領域的其他問題和其他領域中的問題都與之息息相關，如果某一行為體在某次國際執(zhí)法安全合作過程中實施欺騙行為，該國際組織或其他國際制度會對其實施懲罰，以提高此類行為的交易成本。

以國際刑警組織為例。作為國際刑警組織的基本文件，《國際刑警組織章程》(以下簡稱《章程》)得到了192個成員國的認可。其中規(guī)定的本組織宗旨要求各成員國最廣泛地相互支持，這本身就構成了成員國所應履行的國際義務[6]。此外，《章程》第9條規(guī)定：“成員國應根據(jù)它們的義務在自己的權力范圍之內盡力執(zhí)行全體大會的決議”，意味著全體大會所做出的決議是成員國在執(zhí)法安全合作領域的基本行為規(guī)則?！墩鲁獭芳皼Q議對各成員國的行為產(chǎn)生約束力，各行為體能夠據(jù)此產(chǎn)生共同的行為預期。為監(jiān)督秘書處及各成員國執(zhí)行決議，《章程》第22條規(guī)定：“執(zhí)行委員會應當監(jiān)督大會決議的實施”。除組織自身的監(jiān)督以外，是否執(zhí)行他國請求也是施加未來影響的一種方式。紅色通報是國際刑警組織通報中唯一可以對所通緝的人員實施拘捕并進行引渡的通報，但其自身不具有“硬性”法律效力，對成員國沒有強制緝拿要求，只是要求各國協(xié)助緝查，查與不查的決定權在各國自身。成員國可以根據(jù)本國法律拒絕執(zhí)行某一國的請求或是通報，以此施加未來性的懲罰。

(二)服務功能

以國際刑警組織為例，分析國際組織的服務功能。其服務方式主要可以分為以下兩類：

1.提高合作效率。由于國家間的執(zhí)法安全合作涉及到國家司法主權和警務主權的部分讓渡，國家之間在合作的時候往往比較謹慎，簽訂的合作條約十分復雜，合作形式也較為保守，在具體執(zhí)行時還容易受到政治因素干擾，導致合作過程中的交易成本過高。解決這一問題正是創(chuàng)設國際刑警組織的初衷[7]。國際刑警組織的全球警務信息系統(tǒng)I24/7系統(tǒng)能夠為各成員國的警察部門提供方便快捷的交流渠道，各國警察部門可以自主利用該系統(tǒng)進行溝通而無需經(jīng)過繁瑣復雜的外交程序。以引渡問題為例，繁瑣的引渡程序往往與高效的警察執(zhí)法工作不相適應，如果國家之間沒有引渡條例，則該問題會更加復雜。國際刑警組織信息系統(tǒng)則可以協(xié)助警察部門進行聯(lián)絡，在不違反國際法律、國內法律的前提下，通過驅逐出境等簡易手續(xù)完成人員移交工作，大大提高了工作效率[8]。

2.提供充足信息。由于受到主權、管轄權及政治因素的影響，國家之間往往難以獲取對方的執(zhí)法相關信息，合作也就無從談起。針對信息不足這一現(xiàn)狀，國際刑警組織運用通訊系統(tǒng)、數(shù)據(jù)庫、國際通報等三大技術手段進一步整合了信息資源，搭建了一體化的信息系統(tǒng)，極大地擴充了全球警務信息資源，一定程度上突破了成員國之間的信息壁壘。2002年開始，國際刑警組織成員國可以通過具備全天候服務特性的I24/7系統(tǒng)直接連接到國際刑警組織的各類數(shù)據(jù)庫，在幾秒鐘的時間里獲取所需信息。目前，國際刑警組織已經(jīng)建成了“虐待兒童罪犯信息及受害者數(shù)據(jù)庫”“DNA數(shù)據(jù)庫”“指紋數(shù)據(jù)庫”“被盜及丟失旅游證件數(shù)據(jù)庫”“被盜財產(chǎn)數(shù)據(jù)庫”等多個類別的數(shù)據(jù)庫，收集了來自全球各地的警務信息資源。此外，國際刑警組織還會應成員國的請求發(fā)布針對特定人員或物品的通報，尤其是可以作為臨時性拘捕有效依據(jù)的紅色通報，是各國警察部門通報犯罪相關信息的主要方式，有力地推動了各國警察部門之間的合作。

三、國際組織在國際執(zhí)法安全合作中的局限性

(一)國際組織的合法性缺陷

新自由制度主義高度強調國際制度的重要性，但是仍承認國家是世界上最為重要的國際行為體。一方面，從組織創(chuàng)設角度而言，國際組織由國家所創(chuàng)立，其合法性自然來自于主權國家，成員國尤其是大國的支持對國際組織而言非常關鍵。如果主要大國撤出對國際組織的支持，其合法性將會受到嚴重的削弱。另一方面，從根本上來說，國際組織合法性同樣受到成員國民眾意見的影響，如果國際組織不能反映一國國民的利益訴求或損害該國的利益，那么該國民眾會認為這一國際組織已經(jīng)淪為某些國家霸權的工具，從而在國內政治議程方面影響國家對國際組織的態(tài)度，從而破壞國際組織的合法性[9]。

從歷史上來看，國際刑警組織起初主要是一個歐洲組織，僅得到歐洲以外少量國家的有限支持。直到20世紀80年代中期，國際刑警組織成員國數(shù)量超過125個，覆蓋世界上所有有人居住的大陸[8]。在發(fā)展的早期階段，國際刑警組織的發(fā)展曾受控于西方國家，甚至在二戰(zhàn)時期淪為納粹德國的工具。因此，部分國家對國際刑警組織是否能夠保持中立原則持懷疑態(tài)度，甚至組建了大量的區(qū)域性警務合作組織如歐洲警察署、東南歐警務合作組織以及美洲警察合作組織等以保證本國利益，這在一定程度上削弱了國際刑警組織的合法性。目前，《章程》明確規(guī)定：“嚴禁本組織進行政治、軍事、宗教或種族等性質的干預或活動”，同時對執(zhí)行委員會成員構成作出規(guī)定，以排除區(qū)域統(tǒng)治的可能性。2006年，第75屆全體大會通過決議重申國際刑警組織的獨立性和政治中立性。

(二)相對收益問題難以解決

新自由制度主義對于國際制度在國際合作中重要地位的分析主要立足于自由經(jīng)濟學派的比較優(yōu)勢理論，認為交往雙方均獲得利益，即具備合作的基礎，雙方均不會考慮對方的獲益情況。針對這一理論，國際關系理論學者格里克提出相對收益理論進行反駁。根據(jù)這一理論，國際行為體在交往過程中并非只關注自己是否可以獲利，還會對自己與對方的獲利情況進行比較，如果合作會導致對方獲利多于自己，那么自己的實力相對于對方而言也是受損的，行為體也很有可能采取不合作行為[2]。如在高科技產(chǎn)業(yè)領域，即使雙方的合作能夠產(chǎn)生雙贏的結果，如果其中一方擔憂對方未來的技術發(fā)展超過自己，也會終止合作。因此，即使國際組織能夠為行為體的合作降低交易成本、提供充足信息，無政府狀態(tài)下各國對于國家實力的追求仍然會阻礙國際合作的開展。

國際刑警組織在打擊網(wǎng)絡犯罪方面積極開展了許多卓有成效的工作，其于1997年成立了打擊計算機犯罪管理委員會，加強各個地區(qū)預防和打擊網(wǎng)絡犯罪方面的合作，有效地整合本地區(qū)內不同國家的資源。此外，國際刑警組織還采取了組建全球網(wǎng)絡犯罪專家小組、協(xié)調支持成員國開展聯(lián)合行動和開展網(wǎng)絡犯罪研究等舉措，在打擊網(wǎng)絡犯罪方面取得了一定的成效。由于網(wǎng)絡犯罪的虛擬化和全球化，眾多網(wǎng)絡犯罪問題專家均認為各國必須聯(lián)合起來制定統(tǒng)一標準的法律才能真正從源頭上遏制這一犯罪。但是，出于對相對收益的考慮，各國都希望自己主導制定這一法律。目前，歐盟出臺了《布達佩斯公約》，非盟、美國、俄羅斯等國家或組織也出臺了相關的法律文件，法律體系缺乏協(xié)調性，較大程度地阻礙了打擊網(wǎng)絡犯罪國際合作的開展。

(三)全球公共物品供給面臨挑戰(zhàn)

全球公共物品是指涉及不同國家、群體和世代的具有非排他性和非競爭性的物品，是全球治理的手段和保障[9]。聯(lián)合國開發(fā)計劃署的報告《全球化之道》指出“是否以及如何實現(xiàn)全球公共物品的供應決定了全球化對人類而言究竟是一次機遇還是一種威脅”[10]?？傮w而言，包含國際組織在內的國際制度屬于全球公共物品的范疇。除一般公共物品供給所面臨的“搭便車”挑戰(zhàn)外，全球公共物品供給還面臨主權原則和國家發(fā)展不平衡的挑戰(zhàn)[9]。

以國際刑警組織為例進行分析。首先是“搭便車”挑戰(zhàn)，由于理性的、尋求自我利益的個人不會采取行動以實現(xiàn)集體的利益，他們往往傾向于等待其他行為體負擔成本，自己獲取收益[11]。國際刑警組織建設了信息系統(tǒng)、數(shù)據(jù)庫、指揮系統(tǒng)等服務系統(tǒng)，同時需要維持大規(guī)模的雇員隊伍為成員國提供服務，均需要成員國按期繳納經(jīng)費或是予以捐助。但是，出于種種原因，部分成員國延期或是拒絕繳納經(jīng)費，導致組織經(jīng)費缺乏，難以快速發(fā)展。其次是主權原則，主權原則確立了主權者對外的平等權，國際領域呈現(xiàn)出無政府狀態(tài)，沒有一個更高的權威可以對主權者進行監(jiān)督。在這一背景下，國際組織不能強迫國家承擔義務或是履行職責，《章程》僅僅規(guī)定國家應當盡力履行全體大會的決議即是一個明顯的例子。因此，部分國家往往以主權為保護傘，拒絕開展正常的國際執(zhí)法安全合作，國際刑警組織難以進行強有力的監(jiān)督。最后是國家發(fā)展的不平衡性，全球問題往往具有溢出效應，且消極的溢出效應大多來源于發(fā)展落后地區(qū)。然而，落后地區(qū)往往缺乏足夠的資源或能力承擔公共物品的成本，最終將導致地區(qū)性問題蔓延發(fā)展成為全球性問題。針對這一問題，國際刑警組織認為，組織的資源應更多地投向經(jīng)濟落后地區(qū)警方，消除全球警務能力的“洼地”，這是解決全球性治安問題的基本條件。如何激勵發(fā)達國家加強對落后地區(qū)的援助成為解決這一問題的關鍵。