社區(qū)治理創(chuàng)新的類型與動因
——基于“中國社區(qū)治理創(chuàng)新獎”的多案例分析

張文惠

（中南財經(jīng)政法大學(xué) 公共管理學(xué)院，湖北 武漢 430073）

一、問題的提出

黨的十六屆四中全會明確提出要推進社會管理體制創(chuàng)新，在中央的支持和推動下，地方各級政府進行了許多有價值的探索。推進社區(qū)治理創(chuàng)新，以善治理念指導(dǎo)基層社會治理模式重構(gòu)，對實現(xiàn)基層社會自治與政府治理的良性互動具有重大的意義。黨的十八大報告明確將“城鄉(xiāng)社區(qū)治理”寫進黨的綱領(lǐng)性文件，這為創(chuàng)新社區(qū)治理提供了巨大的理論發(fā)展空間和政策執(zhí)行空間。黨的十九大報告要求“加強社區(qū)治理體系建設(shè)，推動社會治理中心向基層下移，發(fā)揮社會組織作用，實現(xiàn)政府治理和社會調(diào)節(jié)、居民自治良性互動”。在中央精神的指導(dǎo)以及改革創(chuàng)新動力的激勵下，社區(qū)治理創(chuàng)新活動呈現(xiàn)出前所未有的活力，全國各地諸如三社聯(lián)動機制、網(wǎng)格化管理和鄉(xiāng)賢參事會等社區(qū)治理創(chuàng)新活動不斷涌現(xiàn)，在整合社區(qū)自治資源、提高社區(qū)建設(shè)效率等方面發(fā)揮了重要作用。

從目前來看，理論界研究各類創(chuàng)新的文獻頗多，諸如中國地方政府創(chuàng)新、中國地方教育制度創(chuàng)新以及中國社會治理創(chuàng)新等，而對社區(qū)治理創(chuàng)新的研究很少。就國內(nèi)而言，學(xué)界大多把社區(qū)治理創(chuàng)新嵌入社會創(chuàng)新研究或是社區(qū)治理研究中，對社區(qū)治理創(chuàng)新的專項研究始于本世紀初，起步比較晚，文獻不多。在研究內(nèi)容上，學(xué)術(shù)界多從社會結(jié)構(gòu)、社會管理體制和制度因素等宏觀環(huán)境變化的背景下對社區(qū)治理創(chuàng)新的價值、取得的階段性成果及社區(qū)治理創(chuàng)新理論缺陷和實踐不足等內(nèi)容展開研究；在研究方法上，只有很少的文獻進行了簡單的描述性研究或是對個案的實踐分析，研究成果略顯不足。研究方法和研究內(nèi)容缺乏創(chuàng)新與突破，一定程度上限制了人們對中國社區(qū)治理創(chuàng)新的認知，難以滿足現(xiàn)實實踐的需求。

本文所選案例來自三屆（2013、2014和2015年）“社區(qū)治理創(chuàng)新獎”①獲獎成果和提名成果文本（共55個項目，其中獲獎的有32個，獲提名的有23個）。案例數(shù)量雖然有限，但鑒于55個項目是在全國范圍內(nèi)眾多項目中經(jīng)過各地推薦、網(wǎng)絡(luò)投票、專家評審、綜合審核等程序精選而出，在一定程度上保障了案例的代表性、真實性和可靠性，因此可以認為這55個獲獎和提名項目能夠代表那些質(zhì)量較高、創(chuàng)新性較強的活動。

案例研究是一種運用歷史數(shù)據(jù)、檔案材料、訪談、觀察等方法收集數(shù)據(jù)，并運用可靠技術(shù)對一個現(xiàn)象或事件進行探索、描述或解釋，從而得出普遍性結(jié)論的研究方法［1］。目前，國內(nèi)關(guān)于社區(qū)治理創(chuàng)新的個案例研究很多，多案例研究很少。社區(qū)治理創(chuàng)新具有地域性，單個案例研究無法透析社區(qū)治理創(chuàng)新的類型、動因等總體特征。多案例文本分析方法是研究創(chuàng)新的可行方法，在我國社區(qū)治理創(chuàng)新活動爆發(fā)式涌現(xiàn)的環(huán)境下，現(xiàn)有的研究無法滿足人們認識和理解社區(qū)治理創(chuàng)新的現(xiàn)實需要。因此，本文運用多案例文本分析方法刻畫社區(qū)治理創(chuàng)新可以回答社區(qū)治理創(chuàng)新的類型、社區(qū)治理創(chuàng)新的動因等問題。

二、社區(qū)治理創(chuàng)新的類型分析

創(chuàng)新可以是引入全新的事物，也可以是對已有事物、流程的再利用、再開發(fā)［2］?！皠?chuàng)新的實質(zhì)在于有效的實踐，而非新穎和獨特?！保?］，社區(qū)治理創(chuàng)新尤其如此，其目的在于總結(jié)、推廣社區(qū)治理創(chuàng)新的先進經(jīng)驗，推進我國基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化。國外學(xué)者對創(chuàng)新的類型很早就展開了研究，就組織創(chuàng)新類型說而言，E M Rogers從創(chuàng)新階段角度將其分為初創(chuàng)、采納、實施、制度化和擴散等［4］，RD.Dewar和JE Dutton根據(jù)組織創(chuàng)新的激進程度，將之分為突變性創(chuàng)新和漸進性創(chuàng)新［5］，但是，“創(chuàng)新本身暗含著對背景和環(huán)境的依賴”［6］，外國的理論研究難以直接嵌入中國的創(chuàng)新實踐，因此，從中國本土實踐總結(jié)中國社區(qū)治理創(chuàng)新的類型就具有較強的現(xiàn)實意義。

本文對三屆55個獲獎和提名項目進行分析，根據(jù)社區(qū)治理創(chuàng)新的具體內(nèi)容，將其劃分為社區(qū)治理體系完善、社區(qū)治理能力提升、社區(qū)治理短板補齊和社區(qū)治理組織保障這四種類型。其中，社區(qū)治理體系完善類占36.3%，占比最高的是社區(qū)治理能力提升類，占41.8%，社區(qū)治理短板補齊類和社區(qū)治理組織保障類占比很小，分別為12.7%和9.1%，如表1所示。

表1 社區(qū)治理創(chuàng)新的類型

（一）社區(qū)治理體系完善

目前，我國社區(qū)治理體系完善的著力點在于增強社區(qū)治理多元化力量的參與。改革開放前，我國處于國家與社會高度一體化的狀態(tài)，社區(qū)是國家行政權(quán)力覆蓋的必然范圍；改革開放之后，社區(qū)處于國家治理的末梢，社區(qū)自治獲得了一定的制度發(fā)展空間。單位制的解體呼喚社區(qū)治理體系的重新構(gòu)建，治理主體的多元化已經(jīng)成為創(chuàng)新社區(qū)治理，完善社區(qū)管理模式的必然趨勢。在社區(qū)治理創(chuàng)新的過程中，鞏固黨的領(lǐng)導(dǎo)核心地位、發(fā)揮基層政府主導(dǎo)作用以及社會力量的成長與發(fā)展都為社區(qū)治理空間的多元治理提供了充足的主體空間。

“黨政軍民學(xué)，東西南北中，黨是領(lǐng)導(dǎo)一切的?！秉h在我國社區(qū)治理創(chuàng)新中處于領(lǐng)導(dǎo)核心地位。堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)是維護居民切身利益的根本保證，是社區(qū)治理創(chuàng)新沿著正確的政治方向前進的重要保障?；鶎诱谏鐓^(qū)治理創(chuàng)新中發(fā)揮主導(dǎo)作用，主要體現(xiàn)在為社區(qū)治理創(chuàng)新提供物質(zhì)保障、政策支持，為社區(qū)自治組織建設(shè)提供制度規(guī)范與指導(dǎo)?；鶎尤罕娦宰灾谓M織在社區(qū)治理創(chuàng)新中發(fā)揮著基礎(chǔ)性作用，主要表現(xiàn)在社區(qū)協(xié)商、社區(qū)服務(wù)等方面。除此之外，駐社區(qū)機關(guān)企事業(yè)單位和其他的市場力量也逐漸成為影響社區(qū)治理創(chuàng)新的重要力量。北京朝陽區(qū)搭建社區(qū)議事平臺，建立“四方會商”機制，通過上下互動、全面問政，打造“黨政群共議共治”的社會治理新模式；河南焦作解放區(qū)堅持發(fā)揮黨政力量的主導(dǎo)作用，完善“四位一體”的新型社區(qū)管理體制，打造“共治共享”社區(qū)治理模式；廣東深圳羅湖區(qū)積極培育社區(qū)社會組織，鼓勵它們承接政府職能轉(zhuǎn)移和政府購買服務(wù)。探索并支持多元化力量參與社區(qū)治理創(chuàng)新已經(jīng)成為完善社區(qū)治理體制一大熱點，這深刻體現(xiàn)出政府治理與社會調(diào)節(jié)、居民自治的有效互動。

（二）社區(qū)治理能力提升類

社區(qū)治理是一項系統(tǒng)工程，這就客觀要求社區(qū)治理能力的綜合提升。通過案例分析發(fā)現(xiàn)社區(qū)治理能力的提升是社區(qū)治理創(chuàng)新的重要類型。智慧社區(qū)的建設(shè)是近年來我國社區(qū)治理的一個突出亮點，西安碑林區(qū)通過建設(shè)“智慧社區(qū)”系統(tǒng)平臺，浙江省杭州市西湖區(qū)通過建設(shè)城鄉(xiāng)一體的社區(qū)網(wǎng)絡(luò)化治理體系，實現(xiàn)社區(qū)治理的數(shù)字化、信息化和網(wǎng)絡(luò)化，“網(wǎng)絡(luò)化基層治理”使社區(qū)居民足不出戶就可以享受到各類信息服務(wù)，實現(xiàn)了社區(qū)治理規(guī)范化與社區(qū)服務(wù)便民化的統(tǒng)一，社區(qū)治理與服務(wù)水平得到了很大的提升；廣東省深圳市羅湖區(qū)以“法治”為思路，引導(dǎo)社區(qū)居委會、社會組織和社區(qū)服務(wù)工作站等社區(qū)組織依法歸位，同時以“自治”為方向，向社會組織、社會工作服務(wù)機構(gòu)實質(zhì)性賦權(quán)，形成了以“活化賦權(quán)”為核心的社區(qū)治理法治化建設(shè)思路，提升了社區(qū)法治水平與依法辦事能力；北京市朝陽區(qū)通過“居民提案”激活社區(qū)居民自治細胞，安徽省銅陵市建設(shè)“參與式”治理模式，提升社區(qū)居民參與能力?？傊?，社區(qū)信息化應(yīng)用能力、社區(qū)居民參與能力、社區(qū)依法辦事能力等社區(qū)治理能力的提升是社區(qū)治理創(chuàng)新的重要內(nèi)容。

（三）社區(qū)治理短板補齊類

與國外相比，我國社區(qū)治理發(fā)展的歷程較短，社區(qū)治理經(jīng)驗相對不足?，F(xiàn)階段我國社區(qū)治理還存在很多短板，比如社區(qū)綜合服務(wù)設(shè)施建設(shè)不完善、社區(qū)資源配置不合理、社區(qū)物業(yè)服務(wù)不到位、社區(qū)負重而效率低下等。在三屆獲獎和提名的創(chuàng)新項目中，補齊社區(qū)治理的這些短板是它們的重要工程。江蘇省南京市從政策減負、體制改革、網(wǎng)絡(luò)信息和資源整合這四個方面進行“四位一體”社區(qū)減負增效治理改革；天津市和平區(qū)以物業(yè)管理納入社區(qū)管理為契機，積極探索提升改造后舊樓區(qū)長效管理運行機制，推行“居民選、社區(qū)簽、街道管”的“捆綁式”物業(yè)管理新模式，構(gòu)建以提供服務(wù)的政府、基層組織、企業(yè)、居民為主體，以物業(yè)管理作為重要的服務(wù)平臺的一種新型服務(wù)機制；湖南省長沙市雨花區(qū)根據(jù)社區(qū)自身特征對社區(qū)類型進行劃分，有重點、有區(qū)分的培育各類社區(qū)社會組織，將社區(qū)地域資源和社會組織專業(yè)資源有機整合，實現(xiàn)社區(qū)治理資源的有效利用和優(yōu)化配置。

（四）社區(qū)治理組織保障強化類

社區(qū)治理創(chuàng)新效果的獲得離不開人才、資金、政策和激勵等組織要素的支持，筆者對55個社區(qū)治理創(chuàng)新成果進行分析發(fā)現(xiàn)組織保障的強化是一大創(chuàng)新類型，其主要表現(xiàn)在完善領(lǐng)導(dǎo)體制與工作機制、加強社區(qū)工作者隊伍建設(shè)等方面。湖北省秭歸縣“‘幸福村落’創(chuàng)建”項目，通過多種方式爭取財政資金、落實縣鄉(xiāng)領(lǐng)導(dǎo)聯(lián)系制度以支持村莊建設(shè)，完善社區(qū)治理組織保障體系；內(nèi)蒙古包頭市青山區(qū)創(chuàng)建“三工互動”模式，構(gòu)建社區(qū)工作人才多層復(fù)合的梯次結(jié)構(gòu)，為社區(qū)發(fā)展提供人才支撐；浙江省寧?？h設(shè)定《權(quán)力清單三十六條》，構(gòu)建農(nóng)村小微權(quán)力規(guī)范運行體系，調(diào)動村民形式監(jiān)督權(quán)力的深度積極性，規(guī)范社區(qū)治理的工作開展機制。

對社區(qū)治理創(chuàng)新的四種類型進行分析，不難發(fā)現(xiàn)，社區(qū)治理體系完善和社區(qū)治理能力提升是占比較高的兩大創(chuàng)新類型，這與現(xiàn)階段推動基層社會治理體系和治理能力現(xiàn)代化的現(xiàn)實需求相契合。在此，筆者必須指出以上的分類是基于類型學(xué)的方式劃分，是一種相對而非絕對的劃分方式，在實踐中，社區(qū)治理創(chuàng)新更多的體現(xiàn)為多種方面創(chuàng)新的混合。

三、社區(qū)治理創(chuàng)新的動因分析

作為社區(qū)發(fā)展和社區(qū)問題解決的有效機制，社區(qū)治理創(chuàng)新成為基層社會治理的有效手段。目前，我國社區(qū)治理創(chuàng)新實踐日益豐富與多樣，對其創(chuàng)新動因進行分析是一件復(fù)雜但有意義的事情。有學(xué)者在分析政府創(chuàng)新的動因時提出政府創(chuàng)新的動因既存在于客觀的制度環(huán)境中，也存在于主觀的需求中［7］，社區(qū)治理創(chuàng)新亦是如此。通過對三屆社區(qū)治理創(chuàng)新獎獲獎和提名項目進行分析，筆者從供給與需求兩個角度對社區(qū)治理創(chuàng)新的動因進行分析。

（一）供給角度

對社區(qū)治理創(chuàng)新的主體進行分析，發(fā)現(xiàn)大部分獲獎和提名項目的創(chuàng)新主體都是區(qū)委區(qū)政府。就創(chuàng)新主體的行政層級而言，區(qū)縣級政府是最活躍的社區(qū)治理創(chuàng)新主體，占87.3%，地市級和鄉(xiāng)鎮(zhèn)或者街道級主導(dǎo)的社區(qū)治理創(chuàng)新很少，兩者一共占12.7%，省級層面和村社級的發(fā)起主體則沒有（見表2）；在創(chuàng)新主體的類型方面，黨政機構(gòu)（黨委和政府共同作為社區(qū)治理創(chuàng)新項目的主體）占87.3%，行政機構(gòu)占12.7%，無社會組織、自治組織擔任社區(qū)治理創(chuàng)新的主體（見表3）。由此可看出，我國黨政機構(gòu)具有較強的創(chuàng)新動力和能力，黨政機構(gòu)主導(dǎo)社區(qū)治理創(chuàng)新是常態(tài)，社會組織和其他的組織則是社區(qū)治理創(chuàng)新重要的參與角色。所以，從供給角度進行分析，社區(qū)治理創(chuàng)新是由供給方，也就是黨和地方政府積極推進的。

就社區(qū)治理創(chuàng)新獎的獲得過程而言，它是在民政部組織創(chuàng)新成果遴選推介活動，各地在自主申報、省級推薦的基礎(chǔ)上，經(jīng)材料初審、匿名評審、聯(lián)席評審、社會公示等環(huán)節(jié)，從而確定創(chuàng)新成果和提名成果的過程。這充分反映了我國地方政府推進社區(qū)治理創(chuàng)新的主導(dǎo)性和積極性。那地方政府創(chuàng)新的積極性從何而來呢？本研究認為地方政府是為了創(chuàng)新而競爭。

有學(xué)者提出為創(chuàng)新而競爭是一種新的地方政府競爭機制［8］，社區(qū)治理創(chuàng)新是政府在其中發(fā)揮主導(dǎo)作用的基層治理實踐創(chuàng)新的一個重要領(lǐng)域，它亦是地方政府競爭的熱點，黨和政府高度重視社區(qū)治理的創(chuàng)新發(fā)展。改革開放40年來，我國經(jīng)濟的發(fā)展已經(jīng)達到了一個較高的水平，黨和政府逐漸加強了社會與民生建設(shè)方面的資源投入，黨的十八大明確提出要“加強和創(chuàng)新社會管理”，黨的十九大報告又指出要“推動社會治理中心向基層下移”。在壓力型政治體制的傳導(dǎo)下，改革與創(chuàng)新成為地方政府實現(xiàn)的目標本身，社區(qū)治理創(chuàng)新也就成為地方政府實施創(chuàng)新競爭策略的領(lǐng)域之一。2011—2015年，民政部先后確認了3批共83個“全國社區(qū)治理和服務(wù)創(chuàng)新實驗區(qū)”，55項獲社區(qū)治理創(chuàng)新獎的項目中有13項創(chuàng)新成果來自實驗區(qū)。由此看出社區(qū)治理創(chuàng)新成為地方政府競爭的熱點領(lǐng)域，地方政府有極大的熱情推進社區(qū)治理創(chuàng)新。

表2 社區(qū)治理創(chuàng)新主體的層級分析

表3 社區(qū)治理創(chuàng)新主體的類型分析

（二）需求角度

從需求角度進行分析，首先，基層社會問題倒逼社區(qū)治理創(chuàng)新。改革開放40年來，我國經(jīng)濟結(jié)構(gòu)和社會結(jié)構(gòu)都發(fā)生了很大的變化，結(jié)果就是社會系統(tǒng)的發(fā)展明顯滯后于經(jīng)濟系統(tǒng)，這就導(dǎo)致社會不穩(wěn)定因素在逐漸增加，基層社會問題的產(chǎn)生與變化威脅著社會的穩(wěn)定與發(fā)展。社區(qū)治理創(chuàng)新作為基層社會問題解決的有效機制成為穩(wěn)定基層社會的重要策略。創(chuàng)新的根本目標在于解決具體的實際問題，分析55項社區(qū)治理創(chuàng)新成果，可以發(fā)現(xiàn)很多項目都有其具體的問題導(dǎo)向（見表4），社區(qū)治理在實際的操作中遇到了問題與挑戰(zhàn)，亟需通過創(chuàng)新在社區(qū)治理體制、技術(shù)和方法上尋求突破。總而言之，解決社區(qū)治理問題的客觀需要成為地方政府積極推進社區(qū)治理創(chuàng)新的動因之一。

表4 部分社區(qū)治理創(chuàng)新項目的問題導(dǎo)向（文本提?。?/p>

其次，社區(qū)居民需求亦是社區(qū)治理創(chuàng)新的重要推動力。社區(qū)居民是社區(qū)治理的重要主體，社區(qū)治理創(chuàng)新滿足社區(qū)居民需求也是社區(qū)治理創(chuàng)新項目實施的動力之一。例如浙江省杭州市上城區(qū)，以社區(qū)需求發(fā)現(xiàn)為內(nèi)驅(qū)力，助力推動社區(qū)社會組織的成長與發(fā)展；天津市和平區(qū)緊緊圍繞居民日常生活需求，構(gòu)建完善的社區(qū)十大服務(wù)體系?；貞?yīng)居民需求的社區(qū)治理創(chuàng)新是構(gòu)建服務(wù)型政府的具體表現(xiàn)與要求，體現(xiàn)了基層政府服務(wù)群眾的擔當。

四、結(jié)論與討論

基于“中國社區(qū)治理創(chuàng)新獎”的多案例文本分析，我們對社區(qū)治理創(chuàng)新在類型和動因兩方面的特征有了較深入的認識。我國社區(qū)治理創(chuàng)新具有良好的發(fā)展條件和前景，其在完善社區(qū)治理體制、提高社區(qū)治理能力、提供優(yōu)質(zhì)的社區(qū)服務(wù)等方面發(fā)揮了重要作用，為推進基層社會治理體系和治理能力現(xiàn)代化奠定了基礎(chǔ)。但其在具體的實踐中還是存在一些問題，比如經(jīng)濟發(fā)展水平差異而導(dǎo)致的區(qū)域和城鄉(xiāng)創(chuàng)新差異，較強的創(chuàng)新同質(zhì)化趨向等，這就表明我國的社區(qū)治理創(chuàng)新能力還有很大的提升空間。社區(qū)治理創(chuàng)新不在于求新穎和獨特，有效的實踐才是關(guān)鍵，因此社區(qū)治理創(chuàng)新必須因地制宜、動態(tài)建設(shè)，實現(xiàn)基層社會“穩(wěn)定”基礎(chǔ)上的“創(chuàng)新”。

當然，囿于案例的數(shù)量和年份，多案例文本分析的優(yōu)勢和研究的縱向歷時性沒有充分體現(xiàn)出來。在創(chuàng)新領(lǐng)域，理論創(chuàng)新是指導(dǎo)，實踐創(chuàng)新是探索，制度創(chuàng)新才是根本。我國社區(qū)治理的實踐創(chuàng)新走在前列，而理論創(chuàng)新和制度創(chuàng)新較為不足，未來研究需要加強對理論創(chuàng)新和制度創(chuàng)新的探索、多元主體參與社區(qū)治理創(chuàng)新的新模式以及社區(qū)治理創(chuàng)新持續(xù)的動力機制等。

注 釋

①“社區(qū)治理創(chuàng)新獎”于2013年由民政部牽頭多個部門并聯(lián)合一些權(quán)威媒體和社會組織共同發(fā)起，對全國范圍內(nèi)做法和效果突出的社區(qū)治理創(chuàng)新實踐頒發(fā)創(chuàng)新獎和提名獎兩種獎項，從而發(fā)現(xiàn)、總結(jié)和推廣社區(qū)治理創(chuàng)新先進經(jīng)驗，切實促進基層社會治理體制和治理能力的現(xiàn)代化。