新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程中“新市民”社區(qū)治理問題研究
——基于社會資本優(yōu)化視角

王自亮，吳 猛

（浙江工商大學(xué) 公共管理學(xué)院，浙江 杭州 310018）

一、問題與研究緣起

改革開放以來，伴隨著工業(yè)化歷程加快，我國城鎮(zhèn)化經(jīng)歷了一個出發(fā)點低、速度快的發(fā)展過程。1978-2017年，城鎮(zhèn)常住人口從1.7億人增加到8.1億人，城鎮(zhèn)化率從17.9%提升到58.5%，城市數(shù)量從 193個增加到657個［1］。大量的非城鎮(zhèn)人口進(jìn)入城市需求生存與成長的機(jī)會，為城市空間的擴(kuò)張?zhí)峁┏渥銊恿?，為城市的快速發(fā)展及國家經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供了大量的人口紅利，進(jìn)一步促進(jìn)了城市與農(nóng)村地區(qū)的產(chǎn)業(yè)調(diào)整與升級。但在快速的城鎮(zhèn)化過程中，也產(chǎn)生了許多急需解決的問題，追求數(shù)字速度的過程中造成了粗略式的發(fā)展趨勢，造成原來由戶籍制度產(chǎn)生的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)向新的由城市戶籍與新的流動人口之間的矛盾。大量的非城市人口涌入城市發(fā)展需求機(jī)會，是對美好生活向往的一種追求。但根據(jù)研究表明，進(jìn)城的農(nóng)民特別是農(nóng)民工群體，很難真正地完成“同步市民化”的過程，難以融入城市社會中，給城市的管理、治安等方面帶來了許多難題。針對這些一時間難以融入城市的非城市人員，有些專家學(xué)者提出了“半城市化”“半融入”概念。

新市民社區(qū)治理問題是我國城鎮(zhèn)化進(jìn)程中出現(xiàn)的具有中國特色的發(fā)展問題，外國這方面的研究相對較少。跟國外的社區(qū)與社區(qū)治理理論的研究相比，我國的社區(qū)研究起步比較晚。將“社區(qū)”一詞最先引入我國的是著名社會學(xué)家費孝通先生。通過對文獻(xiàn)的閱讀與梳理，可以發(fā)現(xiàn)我國社區(qū)治理研究主要集中在以下幾個方面。從社區(qū)治理模式的角度來講，主要有行政主導(dǎo)，社區(qū)自治與合作治理的三種模式。在民眾參與社區(qū)治理的角度，從民眾參與社區(qū)治理的動力，參與方式，參與所取得效果等方面有相關(guān)的研究。還有學(xué)者基于現(xiàn)階段民眾參與社區(qū)治理的困境給出了相應(yīng)的解決方案，并提出社區(qū)共同體的治理理念。從社區(qū)的不同類別來看，主要分為兩種，一種是城市社區(qū)各方面的研究相對成熟，一個是農(nóng)村社區(qū)，相對來說時間比較短，是城鎮(zhèn)化大背景下的近些年來的產(chǎn)物，在社區(qū)的治理上存在很大問題。從社區(qū)治理中的社會資本角度來看，社會資本的缺失對社區(qū)的影響以及社會資本強(qiáng)化給社區(qū)帶來凝聚力的提升、民眾公共精神的培育等方面都會產(chǎn)生影響。但通過我國文獻(xiàn)研究與國外理論的對照可以發(fā)現(xiàn)，我國在社區(qū)治理研究方面，還處在對國外治理理論與經(jīng)驗的介紹。本土化的研究相對較少，特別是在“新市民”社區(qū)治理方面進(jìn)行社會資本的研究比較少。

二、相關(guān)概念界定

（一）新市民的概念與特性

新市民在學(xué)術(shù)界亦被稱為新移民、半市民、準(zhǔn)市民，是一個中性概念，其“新”是因為其身份的多重性，具有農(nóng)民的特性同時又具有城市人的習(xí)性?；蛘哒f是市民化程度的不完全，市民時間較短。就其本質(zhì)而言新市民是在城鎮(zhèn)化背景下，農(nóng)民向市民轉(zhuǎn)化的過渡階段，處于未完成市民化的準(zhǔn)市民、半市民狀態(tài)［2-3］。新市民作為城鎮(zhèn)化進(jìn)程中一群新興的群體，具有以下幾種特性。

1.社區(qū)成員構(gòu)成不穩(wěn)定，流動性較大

這是新市民特征的最外在的表現(xiàn)，由于其構(gòu)成人員的復(fù)雜性，在城市的流動性非常大。新市民中絕大部分人口為進(jìn)城務(wù)工的農(nóng)民工，這些農(nóng)民工在市民化過程中多因受到戶籍或制度的限制而凝固在半市民階段，徘徊在城鄉(xiāng)之間，從而出現(xiàn)了“就業(yè)在城市，戶籍在農(nóng)村；勞力在城市，家屬在農(nóng)村；收入在城市，積累在農(nóng)村；生活在城市，根基在農(nóng)村”的“半城鎮(zhèn)化”現(xiàn)象［4］。另一方面由于新市民的身份問題，還會受到市民階級的歧視等問題，在找工作上也存在一定的難度，這也為新市民的流動增添了巨大的推力。對于城市邊緣的農(nóng)民進(jìn)城變成新市民的情況來說，本身在政策上已經(jīng)擁有了市民的身份，但是無法享受到城市市民一樣的社會生活等保障，農(nóng)村里的土地已被占用，這使得這樣一群人遇到了尷尬的境地，留在城市生活比較困難，想回到農(nóng)村去卻沒有了立足之本。近些年來國家一直強(qiáng)調(diào)公共服務(wù)均等化的問題，作為城市生產(chǎn)發(fā)展的巨大貢獻(xiàn)者，需要政府給予一定的政策支持，來使得流動人口不在流動，更好融入城市生活。

2.成員多元組成，存在階層差異

通過上述對新市民的構(gòu)成的描述，可以發(fā)現(xiàn)其構(gòu)成相對復(fù)雜，改革開放后，進(jìn)城打工成為當(dāng)時比較流行的事情，幾十年過去了，經(jīng)歷了幾代的更新。所以在整個過程中使得新市民現(xiàn)階段，既包括年齡較大的第一代農(nóng)民工，也包括偏遠(yuǎn)地區(qū)的務(wù)工人口以及城市周邊的失地農(nóng)民。同時也包括了新一代的80后與90后的農(nóng)民工，也包括受過高等教育的大學(xué)生和研究生，也包含沒有上過學(xué)的，或者文化程度較低的文盲。可以清晰地看出，人口分成的復(fù)雜性導(dǎo)致了不論是從年齡結(jié)構(gòu)，教育程度，還是從生活觀念，文化涵養(yǎng)等方面，新市民階層內(nèi)部始終存在著巨大的差異。

3.社會階層普遍不高，處于弱勢地位

新市民階層作為一種新型的社會階層，處于農(nóng)民階層與市民階層中間。就群體自身而言普遍存在受教育程度低、工作技能差、經(jīng)濟(jì)收入低、住房比較簡陋、生活質(zhì)量差等問題。相對于農(nóng)民群體而言確實擁有更大的發(fā)展空間，能夠享受到城市里的公共基礎(chǔ)設(shè)施等，但相對于城市市民而言在經(jīng)濟(jì)、文化、生活、工作、社會保障等方面都處于劣勢地位，從而使其成為城市里的弱勢群體。另外，在新市民的群體中還包括進(jìn)城務(wù)工人員的子女，還有一些老人、婦女、殘疾人、文盲等類型的人員。這類人本身就處于比較弱勢的地位，又加上其新市民的身份，更加使得新市民群體在城市社會中處于弱勢地位。另一方面在新市民融入城市生活的過程中，由于原先城鄉(xiāng)結(jié)構(gòu)產(chǎn)生的社會差距，使得新市民與原市民之間存在很大的矛盾，互相不理解，新市民甚至?xí)艿皆忻竦牡钟|，從而使得新市民在融入城市的過程中出現(xiàn)被邊緣化或自我邊緣化的問題。據(jù)《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014-2020年）》中的數(shù)據(jù)顯示，2012年，我國常住人口城鎮(zhèn)化率為52.6%，而同期依據(jù)戶籍人口口徑統(tǒng)計出的城鎮(zhèn)化率僅為35.3%，到2020年，常住人口城鎮(zhèn)化率將達(dá)到60%左右，而戶籍人口城鎮(zhèn)化率將達(dá)到45%左右。從上面數(shù)據(jù)可以看出我國城鎮(zhèn)化率在不斷增加，但不管是2012年17.3%的差額還是2020年15%的差額，不僅表明當(dāng)前城鎮(zhèn)化進(jìn)程中人口城鎮(zhèn)化與人的城鎮(zhèn)化的分裂性，更凸顯了新市民身份獲得和角色認(rèn)同不同步的特征。身份與角色的不同步性進(jìn)一步降低新市民的社會地位。

（二）新市民社區(qū)概念

新市民社區(qū)給人直觀的感覺就是由新市民組成的社區(qū)。但這并不是一個絕對的概念。所以筆者認(rèn)為社區(qū)內(nèi)新市民人員的比例達(dá)到一半以上就可以稱之為新市民社區(qū)，所以說并非全部由新市民組成的社區(qū)。即一方面，外出務(wù)工人員會偏向租金便宜的社區(qū)居住，由于這方面的原因該類社區(qū)的人員組成上發(fā)生變化從而具有新市民社區(qū)的特點。在現(xiàn)實生活中主要是城市郊區(qū)的村改居社區(qū)或拆遷社區(qū)等。另一方面是由城中村改造遷過來的社區(qū)，該類社區(qū)，新市民的比例較高，且小區(qū)成員接觸城市生活時間長，素質(zhì)與技能相對外來務(wù)工者較高。同時，由于城鄉(xiāng)接合部的自然環(huán)境相對較好，基本的基礎(chǔ)設(shè)施也比較全，且比較安靜，對于長期生活工作在城市，又受夠了生活的壓力與枯燥無味的人來說，是一個極佳的休閑之地。

三、社會資本與社區(qū)治理的耦合邏輯

“社會資本”概念最早由皮埃爾·布迪厄正式提出，后經(jīng)詹姆斯·科爾曼發(fā)展成為一個重要的社會學(xué)概念。布迪厄認(rèn)為社會資本是一種關(guān)系網(wǎng)絡(luò)?？茽柭鼜墓δ艿慕嵌认到y(tǒng)闡述了社會資本，包括社會資本的內(nèi)涵、形式以及影響社會資本消亡的因素。福山從文化的角度強(qiáng)調(diào)了社會資本中信任的重要性。目前關(guān)于此概念還沒有一個權(quán)威性的統(tǒng)一定義，真正使得社會資本這一概念引起學(xué)者廣泛關(guān)注的是美國社會學(xué)家羅伯特·普特南。將社會資本運(yùn)用到了治理績效中，他強(qiáng)調(diào)信任、規(guī)范及網(wǎng)絡(luò)對于解決集體行動困境的重要性。他在《使民主運(yùn)轉(zhuǎn)起來：現(xiàn)代意大利的公民傳統(tǒng)》中寫到“社會資本諸如信任、規(guī)范和網(wǎng)絡(luò)，能通過促進(jìn)合作行為來提高社會的效率”［5］。本文也是在社會資本三個要素的基礎(chǔ)上進(jìn)行框架建立與問題分析的。

社區(qū)治理理論是對傳統(tǒng)社區(qū)管理方式的一種揚(yáng)棄，它強(qiáng)調(diào)的是多元主體參與的協(xié)作來解決社區(qū)公共事務(wù)的治理路徑。通過對社區(qū)治理與社會資本的基本要素與核心內(nèi)容的觀察可以發(fā)現(xiàn)，社區(qū)治理的本質(zhì)要求與社會資本的內(nèi)涵之間具有天然的耦合邏輯。社區(qū)內(nèi)具有豐富的社會資本是社區(qū)發(fā)展暗含的基本前提，是實現(xiàn)國家、社會與公民合作的必要條件。首先是價值理念的耦合，社區(qū)治理強(qiáng)調(diào)的是多元參與互動協(xié)商合作的價值理念，這一點剛好符合社會資本理論所追求的方向，實現(xiàn)良好的集體行動的邏輯。其次在構(gòu)成要素上的耦合，社區(qū)中存在親緣、地緣、業(yè)緣等關(guān)系網(wǎng)絡(luò)，強(qiáng)調(diào)一定的地域范圍、共同的心理文化素質(zhì)（即共同的價值觀、彼此間的信任等），這與社會資本依附于一定的社會結(jié)構(gòu)以及網(wǎng)絡(luò)、信任和規(guī)范三大核心構(gòu)成要素都存在契合。在上述理論進(jìn)行分析的基礎(chǔ)上，不難發(fā)現(xiàn)通過社會資本的“信任、規(guī)范與網(wǎng)絡(luò)”三個要素可以建立起社區(qū)治理的五大方面，即社區(qū)居民互動、公共服務(wù)供給、組織流程再造、制度體系與公眾參與。邏輯關(guān)聯(lián)如圖1所示，本文也是在此邏輯下進(jìn)行構(gòu)建的。

圖1 社會資本與社區(qū)治理的耦合邏輯

四、新市民社區(qū)治理困境

（一）社區(qū)居民之間信任缺乏

社區(qū)是聚居在一定范圍內(nèi)的人所構(gòu)成的生存共同體，人與人之間的信賴與依托是共同體耐以穩(wěn)固的條件。哈耶克在《致命的自負(fù)》一書中指出“合作秩序的擴(kuò)展也是人類社會自發(fā)演化的過程”，人類社會發(fā)展的不同階段，合作秩序也呈現(xiàn)出不同特征，但無論是何種特征的合作秩序，社會信任都是不可缺少的因素［6］。社區(qū)共同體處理公共事務(wù)需要參與主體之間建立良好的合作秩序，社區(qū)居民間的信任是建立社區(qū)合作秩序的重要基石。城市社區(qū)居民能通過定期的公共活動加深彼此間的認(rèn)識與了解，形成緊密的社區(qū)關(guān)系網(wǎng)絡(luò)，也為建立信任感和共同的互惠規(guī)范提供條件，增強(qiáng)社區(qū)凝聚力。然而新市民社區(qū)由于其特殊性與復(fù)雜的人口結(jié)構(gòu)，居民缺乏契約精神，使得社區(qū)居民之間沒能形成足夠的信任與共識性的規(guī)范。首先，新市民社區(qū)居民由于農(nóng)民轉(zhuǎn)變?yōu)槭忻?，長期受到鄉(xiāng)村傳統(tǒng)家族式的血緣情親的熏陶。然而到了城市生活，使得他們在處理公共事務(wù)、參與社區(qū)生活上沒有了家族血緣的依靠，難以習(xí)慣現(xiàn)代城市社區(qū)的社會活動及結(jié)社活動，所以他們不愿意與社區(qū)內(nèi)其他居民交流互動。其次，由于新市民社區(qū)作為城市內(nèi)外來人員的集聚地，地域不同導(dǎo)致社區(qū)內(nèi)外地人與本地人的生活觀念差距比較大，有些外來人員甚至能感覺到當(dāng)?shù)厝藢ν鈦砣藛T的歧視，人與人之間存在疏離感。另外他們之間由于缺乏共同的話題與利益，所以參與社區(qū)活動的意愿比較弱，社區(qū)的認(rèn)同感與歸屬感較差。

（二）公共服務(wù)供給較為落后

公共服務(wù)指的是以滿足社會公眾需求為目標(biāo)，由政府或其他社會組織提供的，具有非排他性和非競爭性的保障公民基本生產(chǎn)生活的產(chǎn)品和服務(wù)，它主要包括義務(wù)教育、公共文化、公共衛(wèi)生、基本醫(yī)療、就業(yè)與社會保障、公共治安、公共基礎(chǔ)設(shè)施以及生態(tài)環(huán)境［7］。近些年來我國城市社區(qū)公共服務(wù)取得了一定的成效，社區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施日益健全，醫(yī)療衛(wèi)生方面顯著進(jìn)步，在社會保障和文化教育上也逐步完善，給城市居民的生活、學(xué)習(xí)、工作提供了極大的便利。但是新市民社區(qū)，這種過渡型的社區(qū)由于地理位置、政策傾向等方面原因，社區(qū)公共服務(wù)供給大多比較落后。這種問題產(chǎn)生的主要原因在社區(qū)居民日益增長的公共服務(wù)需求與政府的公共服務(wù)供給不足之間的矛盾。在社會保障方面，新市民社區(qū)居民大多為失地農(nóng)民與外來務(wù)工農(nóng)民，在農(nóng)村時享受著一定的農(nóng)村社會保障。但是與城市相比，相對程度較低，存在著比較大的差距。在基礎(chǔ)設(shè)施方面，新市民社區(qū)多數(shù)落后于城市社區(qū)，且在新市民社區(qū)內(nèi)部也存在著不小的差距，有些社區(qū)因為集體經(jīng)濟(jì)較為發(fā)達(dá)有充足的資金進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)；集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展較差的社區(qū)由于缺乏資金，且政府的政策性資金投入也比較有限，導(dǎo)致基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)較為落后。公共基礎(chǔ)設(shè)施的缺乏很大程度上制約了新市民社區(qū)的建設(shè)與發(fā)展。筆者通過對杭州下沙高教園區(qū)內(nèi)的幾個具有新市民社區(qū)特點的社區(qū)進(jìn)行實地觀察發(fā)現(xiàn)，這些社區(qū)公共基礎(chǔ)設(shè)施的數(shù)量與質(zhì)量上水平較低，比如在供水供電、交通等方面存在問題，社區(qū)內(nèi)的物業(yè)管理水平也比較差，社區(qū)內(nèi)的環(huán)境衛(wèi)生較差，存在垃圾隨處亂放，且長期無人清理等現(xiàn)象。另一方面，由于社區(qū)居民的構(gòu)成較為復(fù)雜且流動性比較強(qiáng)，給社區(qū)內(nèi)的治安管理帶來許多問題。社區(qū)時常會發(fā)生入室盜竊、破壞公共設(shè)施等事件。這些看似比較小的問題恰恰反映了新市民社區(qū)公共服務(wù)的有效供給嚴(yán)重不足，很大程度上影響了社區(qū)居民的生活質(zhì)量。

（三）社區(qū)組織體系有待優(yōu)化

新市民社區(qū)在組織管理方面由于其組成主體的特殊性，大多是由之前的村委會轉(zhuǎn)換為居委會，在管理體制上發(fā)生了重大轉(zhuǎn)變。就社區(qū)組織架構(gòu)方面，新市民有著一定的特殊性。新市民社區(qū)主要由社區(qū)黨組織、居委會、工作站、社區(qū)社會組織等多元組織所構(gòu)成。雖然在數(shù)量上滿足多元的治理結(jié)構(gòu)特點，但在實際的治理運(yùn)轉(zhuǎn)過程中依然存在許多問題。主要以社區(qū)居委會為主體的管理模式，地方政府在社區(qū)治理過程中處于絕對核心的位置，并且各組織之間依然存在著許多的矛盾與沖突。這些組織的建設(shè)只是對以前農(nóng)村的社區(qū)管理弊端的表面修正，無法從根本上解決社區(qū)治理過程中的組織構(gòu)建的難題。第一，社區(qū)內(nèi)行政化的傾向依然存在，使得居委會的自治地位虛化。新市民社區(qū)轉(zhuǎn)化過程中，原先的經(jīng)濟(jì)管理職能被剝離，傳統(tǒng)的行政手段與上級政令式的管理方式依然存在，基層政府大包大攬的特征沒有改變。雖然在政府基層治理過程中強(qiáng)調(diào)政社分開，向社區(qū)自治組織賦權(quán)，并且多數(shù)社區(qū)內(nèi)建立了社區(qū)服務(wù)中心提供公共服務(wù)。這表面上看似政府將一部分權(quán)利讓渡給了社區(qū)，但實際運(yùn)作過程中卻無形中增加了社區(qū)自治組織的負(fù)擔(dān)。一方面服務(wù)中心的工作人員如果由上級政府委派，則不符合賦權(quán)的理念，且居民的信任度短期內(nèi)無法建立。如果工作人員由社區(qū)居委會工作人員兼任的話無疑增加了他們的工作量與財政壓力。這種管理方式依然沿襲這傳統(tǒng)的管制思想，不符合現(xiàn)代的社區(qū)治理理念?？傮w來看，新市民社區(qū)治理的組織主要還是以黨委與居委會為主，其中黨委處于領(lǐng)導(dǎo)核心地位。其他的治理力量形成的組織處于輔助的角色，無法真正發(fā)揮其力量與效用，所以社區(qū)依然是一個準(zhǔn)行政化管理與服務(wù)機(jī)構(gòu)，這與多元協(xié)同治理的現(xiàn)代化社區(qū)治理理念相違背。第二，“財權(quán)”與“事權(quán)”的分離導(dǎo)致社區(qū)工作效率低下。新市民社區(qū)在轉(zhuǎn)制過程中集體經(jīng)濟(jì)的管理權(quán)被分離出來，使得居委會沒有了財權(quán)。雖然居委會全面的參與到社區(qū)自治管理中去，但是這種分權(quán)的形式制約了社區(qū)自治的水平，也影響到了社區(qū)居委會的管理效率。第三，參與社區(qū)治理的組織間功能與角色存在一定的交叉。在新市民社區(qū)內(nèi)的多元組織內(nèi)存在著條塊分離，職責(zé)不清的現(xiàn)象：不同的主體行使相同或類似的職能，法定職能主體與實際職能主體錯位，非法定職能主體行使有歸屬主體的職能，多個法定主體對同一對象進(jìn)行治理而形成職能交叉等。例如原本作為自治組織的居委會承擔(dān)了一部分的行政職能，工作站從基層政府的派出機(jī)關(guān)逐漸演變成為集體行政管理、提供公共服務(wù)的綜合性機(jī)構(gòu)，社區(qū)服務(wù)中心開展的活動大多與居委會、社區(qū)社會組織的活動相互交叉等。

（四）社區(qū)制度體系有待完善

新型城鎮(zhèn)化建設(shè)是我國近些年來首要的一場社會變革。而新市民社區(qū)作為新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程中農(nóng)民市民化的重要基地，是我國基層民主建設(shè)中的特殊場域。新市民社區(qū)建設(shè)質(zhì)量與治理效能必須依靠完善的法規(guī)和政策制度做保障。然而我國在新市民社區(qū)的建設(shè)與治理過程中依然存在許多問題與矛盾沖突，這與缺乏完善嚴(yán)格的法規(guī)制度有很大的關(guān)系。在新市民建設(shè)的過程中可以參考的法律法規(guī)主要有《城市居民委員會組織法》，以及各個地方的有關(guān)新市民社區(qū)建設(shè)實施辦法的一些文件。但由于新市民社區(qū)的復(fù)雜性與特殊性，使得這些法規(guī)制度與相關(guān)文件已經(jīng)無法滿足社區(qū)建設(shè)與治理過程中的現(xiàn)實需求。另一方面在非正式的規(guī)范體系方面也存在著嚴(yán)重的缺失。農(nóng)民市民化的轉(zhuǎn)變過程中，新市民社區(qū)雖然為其轉(zhuǎn)化過程提供了重要的場地，但在規(guī)范體系上比較匱乏。新市民從農(nóng)村生活的方式轉(zhuǎn)換到城市生活方式的過程中傳統(tǒng)的鄉(xiāng)規(guī)民約、社會風(fēng)俗等這些非制度的規(guī)范隨著轉(zhuǎn)換的過程而消散，或者功效大大減弱，缺少了這些規(guī)范發(fā)揮作用的場地，而在新市民社區(qū)中又沒有形成新的具有約束力的規(guī)范。總體來說，新市民社區(qū)治理過程中無論是綜合治理方面還是服務(wù)供給方面都缺少相應(yīng)的制度體制做保障。所以相應(yīng)的制度體系建設(shè)應(yīng)該是新市民社區(qū)治理重點。

（五）社區(qū)居民公共參與度低

社區(qū)居民作為社區(qū)生活與工作的主要參與者，是社區(qū)建設(shè)的重要力量與社區(qū)建設(shè)成果的享用者，對社區(qū)的發(fā)展起到關(guān)鍵的作用。居民社區(qū)參與程度的高低也是衡量一個社區(qū)是否達(dá)到社區(qū)治理的現(xiàn)代化的重要標(biāo)準(zhǔn)。在城鎮(zhèn)化背景下快速增長的新市民社區(qū)由于建設(shè)時間短，農(nóng)民市民化的轉(zhuǎn)化過程短時間內(nèi)難以完成。即使已經(jīng)擁有了城市社區(qū)的基本組織架構(gòu)，但在管理方式上仍然比較落后，基本上沿襲了傳統(tǒng)的鄉(xiāng)村管理特點。雖然不斷地向城市社區(qū)治理方法學(xué)習(xí)，通過各種方法與激勵策略來促使新市民能更多地參與到社區(qū)建設(shè)中來，但是新市民社區(qū)居民參與熱情依然不足。新市民社區(qū)居民長期受到鄉(xiāng)村小農(nóng)思想文化的影響，在對待與自己無關(guān)的事情上，會保持一種“自掃門前雪”的態(tài)度。所以在社區(qū)公共事務(wù)上就難以認(rèn)識到自己就是社區(qū)管理的參與者，大多認(rèn)為自己只是一個被管理者的角色。正如帕特南所言，“在居民個人眼里，公共事務(wù)是別人的事務(wù)——是高級人士的事務(wù)，老板們的、政治家們的——不是自己的事務(wù)”［5］。他們認(rèn)為在社區(qū)公共事務(wù)的決策與實施都是政府街道或者居委會的分內(nèi)事物，與自己完全無關(guān)，就算自己參與到治理過程中來也起不到多大的用處，所以也就不在關(guān)心這些。就算遇到一些事情跟自己相關(guān)，也只是想著向居委會或者街道辦事處反映情況，但是這樣根本無法全面保證居民的合法權(quán)益。新市民社區(qū)內(nèi)又缺少其他良好的反饋信息的渠道，使得居民遇到矛盾等問題，只能向政府部門求助。另一方面，新市民社區(qū)本身就因為居民自身素質(zhì)不夠等問題給社區(qū)參與帶來很大影響，加上青壯年白天在上班，社區(qū)內(nèi)的參與主體主要集中在“老—弱—少”這個群體，他們在文化素質(zhì)、身心體力上都嚴(yán)重影響了參與的效果。

五、新市民社區(qū)治理的社會資本優(yōu)化路徑

新市民社區(qū)大多是從城郊農(nóng)村轉(zhuǎn)化而來，社區(qū)內(nèi)具有一定的社會資本的基礎(chǔ)。面對社區(qū)內(nèi)存在的治理問題，采用社會資本的優(yōu)化路徑較為合理。

（一）強(qiáng)化社區(qū)居民間的信任

在新市民社區(qū)內(nèi)由于人口流動大，本地居民與外來務(wù)工人員混雜在一起，由于地緣等問題使得他們之間彼此不熟悉，缺乏交流與信任。對于社區(qū)管理組織來說要關(guān)注這一問題。要通過加強(qiáng)本地居民與外來人員之間的橫向互動，比如更多地開展文體活動、互幫互助等活動；根據(jù)社區(qū)成員特點成立一定的興趣愛好協(xié)會等，為居民的公共生活提供相互交流的公共空間，滿足不同居民的興趣愛好。另一方面要打造社區(qū)文化品牌，強(qiáng)化社區(qū)成員的社區(qū)歸屬感。按照新市民社區(qū)的本身特色展開各種文化活動，增強(qiáng)居民之間的交流與互動。例如可以通過技能培訓(xùn)、觀看影片等，成立各類學(xué)習(xí)場所傳播先進(jìn)文化知識，加快社區(qū)居民對城市生活的適應(yīng)速度，引導(dǎo)居民形成健康的生活理念。再者可以建立鄰里關(guān)系室，解決社區(qū)居民生活中遇到的問題。更為重要的是能夠及時處理居民間的矛盾，保證第一時間化解矛盾，促進(jìn)社區(qū)和諧?？傊?，社區(qū)居民間的信任不是一朝一夕就能達(dá)到一定高度的，需要通過長時間居民間的磨合，以平等的身份參與到社區(qū)事務(wù)中去，是居民間擁有較高信任的前提。

（二）完善社區(qū)公共服務(wù)供給體系，提升對組織的信任

社區(qū)公共服務(wù)供給的效率高低關(guān)系到社區(qū)居民的生活質(zhì)量的好壞與社區(qū)和諧程度。近年來我國大力倡導(dǎo)公共服務(wù)均等化的政策，來滿足全體公民能夠享受到政府良好的公共服務(wù)。但在新市民社區(qū)公共服務(wù)供給方面仍然存在著服務(wù)供給不足以及供給主體較為單一等問題。因此，建立一套完善的服務(wù)供給體系迫在眉睫，實現(xiàn)供給過程中政府、市場、社會三者之間的相互配合。

首先，完善行政化供給。政府作為社區(qū)公共服務(wù)的主要供給方，有義務(wù)為居民提供良好的公共服務(wù)。對于新市民社區(qū)來說目前最為重要的是，需不斷完善社區(qū)公共服務(wù)的供給機(jī)制，加快社區(qū)內(nèi)公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，為居民提供良好的生活環(huán)境。再者需要向新市民社區(qū)提供市民該享有的各項保障措施與福利制度，為新市民社區(qū)居民能夠融入現(xiàn)代化的城市生活提供制度化的保障。另外新市民社區(qū)作為外來人口的聚集地治安環(huán)境與生產(chǎn)環(huán)境都比較差，所以應(yīng)該用行政化的手段來維持社區(qū)治安與生產(chǎn)環(huán)境。需要加強(qiáng)對危害社區(qū)治安的違法違規(guī)行為進(jìn)行打擊，加強(qiáng)民警巡邏，遇到緊急情況要能夠確保第一時間進(jìn)行處理。針對社區(qū)內(nèi)小型的無牌經(jīng)營的或者不符合安全生產(chǎn)的作坊，應(yīng)該及時整頓或予以關(guān)停。在醫(yī)療與教育方面更應(yīng)該加強(qiáng)政府的財政投入，確保外來務(wù)工子弟有學(xué)可上，確保新市民社區(qū)居民能夠納入到當(dāng)?shù)氐尼t(yī)療保險之中，使其能夠看得起病。總而言之，政府的公共服務(wù)供給方方面面都緊密關(guān)系到社區(qū)居民的生活質(zhì)量與幸福程度，是城市現(xiàn)代化過程中所必須經(jīng)歷的重要環(huán)節(jié)。

其次，要有效引入市場化供給機(jī)制。市場化的實質(zhì)是要把公共服務(wù)的決策者或安排者與生產(chǎn)者分離出來，政府扮演好“掌舵”職能，即指在不放棄政府的“掌舵”作用的前提下，把“劃槳”職能讓渡給私人部門、非營利組織或社會。公共服務(wù)市場化的過程宏觀上政府現(xiàn)階段仍掌握主動權(quán)，而在微觀上越來越強(qiáng)化市場競爭和選擇的過程，目的是解決政府在公共服務(wù)職能領(lǐng)域存在的財政投入不足，公共服務(wù)效率低下和政府自身角色定位、政府職能的轉(zhuǎn)變中存在的問題［8］。在新市民社區(qū)公共服務(wù)供給過程中引入市場化的機(jī)制，需要政府完善相應(yīng)的制度規(guī)范，建立相應(yīng)的服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)體系，在市場準(zhǔn)入上相對放寬政策，吸引更多的市場主體進(jìn)入到社區(qū)服務(wù)中來。在市場提供公共服務(wù)的同時更需要政府強(qiáng)化對市場組織的監(jiān)管，社區(qū)居委會應(yīng)該更多地參與到市場的引入與監(jiān)督過程中來，確保公共服務(wù)供給效率的同時也要保證供給的民主性。在新市民社區(qū)內(nèi)，特別是基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、后勤服務(wù)、居家養(yǎng)老、供水供電、物業(yè)管理等方面都可以采用合同外包的方式。

最后，培育社區(qū)社會組織，滿足社區(qū)成員的多元需求。近些年來，隨著我國城市化進(jìn)程的加快，社工組織也在迅速增長，并在社區(qū)公共服務(wù)中占據(jù)著比較重要的位置。社工志愿組織因為其特殊性，使其能夠更好地促進(jìn)居民間的融合，提供給居民更多樣化的公共服務(wù)。所以在新市民社區(qū)的公共服務(wù)體系中，社會工作組織的培養(yǎng)是必要的。社區(qū)自治組織應(yīng)該制定一套完善的社工參與公共服務(wù)供給的程序與相對應(yīng)的內(nèi)容。首先應(yīng)該在社區(qū)黨組織的帶領(lǐng)下，大力宣傳志愿者精神，讓更多的居民也能夠參與到志愿者的服務(wù)隊伍中來，讓居民能夠體驗到自我服務(wù)的成就感。也可以與周邊高校合作，鼓勵更多的大學(xué)生參與到志愿服務(wù)中來，增強(qiáng)社工群體的自身素質(zhì)。另一方面要根據(jù)新市民社區(qū)本身的特點，收集社區(qū)內(nèi)最需要的公共服務(wù)需求信息，利用社區(qū)優(yōu)勢資源進(jìn)行志愿服務(wù)，要始終堅持居民最為關(guān)心與社區(qū)發(fā)展最為迫切的兩大原則開展活動。

（三）優(yōu)化社區(qū)組織體系，促進(jìn)組織間信任

在社區(qū)多元治理過程中強(qiáng)調(diào)多元主體的有序參與，各主體之間要建立良好的溝通與協(xié)作機(jī)制，良好的組織體系是社區(qū)治理走向善治的重要保障。新市民社區(qū)在建設(shè)與發(fā)展的過程中，雖然存在多元主體的形式，但缺乏真正的多元治理的問題依然存在。所以需要不斷優(yōu)化社區(qū)內(nèi)的組織體系，明確各組織的角色與職能，理順各組織間的關(guān)系，促進(jìn)組織間的流程再造，實現(xiàn)社區(qū)多元治理主體的協(xié)商互促與同享共建。

首先，明確政府在社區(qū)內(nèi)的角色，加速推進(jìn)社區(qū)管理“去行政化”。十八大以來，我國廣泛開展各種深化行政管理體制改革，其中最為核心的就是要轉(zhuǎn)變政府職能，推進(jìn)政社分開，強(qiáng)調(diào)政府要簡政放權(quán)，促進(jìn)服務(wù)型政府建設(shè)。在社區(qū)治理過程中政府應(yīng)該承擔(dān)起組織規(guī)劃與協(xié)調(diào)監(jiān)督的職能，改變以前“大包大攬”的管理方法，要不斷剝離出不屬于政府的職能，將一些權(quán)力還給社區(qū)自治組織。另外政府應(yīng)該減少行政性的指令下達(dá)給社區(qū)，不能為了簡單的政府績效指標(biāo)，而將行政負(fù)擔(dān)賦予社區(qū)管理中來，對于必須下達(dá)的行政命令需要經(jīng)過嚴(yán)格的審查，確保不給社區(qū)自治帶來過重的負(fù)擔(dān)。在新市民社區(qū)治理中政府必須理清自身與社區(qū)自治組織間的邊界，把握好社區(qū)治理的方向，履行自己的職責(zé)。對多元治理工作進(jìn)行協(xié)調(diào)與監(jiān)督，沒有必要直接參與到社區(qū)事務(wù)中去。要充分發(fā)揮其他組織的作用，實現(xiàn)社區(qū)資源的有效利用，不斷通過渠道與平臺建設(shè)調(diào)動各組織的積極性，增強(qiáng)社區(qū)組織間的信任，增強(qiáng)社區(qū)凝聚力。

其次，確保新市民社區(qū)“財權(quán)”與“事權(quán)”的統(tǒng)一。新市民社區(qū)在轉(zhuǎn)變過程中原先的經(jīng)濟(jì)職能被剝奪。社區(qū)發(fā)展所需錢款由上級部門撥付，這使得原先擁有集體經(jīng)濟(jì)做支撐來進(jìn)行管理的自治組織極為不適應(yīng)。從新市民社區(qū)存在的問題可以看出，這種社區(qū)治理過程中的經(jīng)濟(jì)管理職能的缺失，使得社區(qū)自治組織無法更好地為社區(qū)居民提供良好的發(fā)展環(huán)境，不能有效地為居民提供好的生活環(huán)境，所以新市民的城市融入變得極為緩慢。從目前現(xiàn)實情況看，不難得出這樣的結(jié)論：社區(qū)集體經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的新市民社區(qū)居民城市融入遠(yuǎn)高于經(jīng)濟(jì)職能較低的社區(qū)。這是因為經(jīng)濟(jì)職能強(qiáng)的社區(qū)，能在農(nóng)民市民化的過程當(dāng)中，為社區(qū)居民提供再就業(yè)的機(jī)遇，增強(qiáng)社區(qū)居民的生存與發(fā)展本領(lǐng)。

最后，穩(wěn)固組織構(gòu)造，實現(xiàn)組織間的功效互補(bǔ)。在新市民社區(qū)治理過程中必須理順各組織間的關(guān)系，明確各組織的職能與角色。有效處理政府、市場與社會間的關(guān)系，在充分發(fā)揮各組織主體優(yōu)勢的同時，也要強(qiáng)調(diào)合力最大化。應(yīng)該充分發(fā)揮社區(qū)黨組織的領(lǐng)導(dǎo)核心作用，要不斷加強(qiáng)社區(qū)黨建工作，激發(fā)社區(qū)各組織的深層活力，不斷增強(qiáng)治理能力。社區(qū)黨組織要積極宣傳黨的方針、路線與政策，支持和保障社區(qū)自治組織依法自治的同時，要做好群眾工作，及時了解社情民意，積極反映社區(qū)居民的意見與要求，起到總攬大局協(xié)調(diào)各方的作用。

（四）完善社區(qū)制度體系建設(shè)，強(qiáng)化社會規(guī)范

和諧社區(qū)的治理目標(biāo)離不開良好的制度體系做保障，新市民社區(qū)在制度體系方面不夠完善等問題，使得社區(qū)的建設(shè)與發(fā)展方面沒有可靠的制度作保障，不利于社區(qū)治理環(huán)境的健康發(fā)展。這里的制度體系主要包含法律法規(guī)為主的正式規(guī)范體系與社區(qū)居民自我形成的傳統(tǒng)的社區(qū)民約等為主的非正式規(guī)范。

首先，在正式規(guī)范方面，要不斷完善社區(qū)體制相關(guān)的法律法規(guī)制度。要根據(jù)社區(qū)內(nèi)的各治理主體間的權(quán)力關(guān)系，明確各主體的功能、性質(zhì)與作用，進(jìn)一步確定各主體的職能、地位等。不斷理順各主體間的關(guān)系是確保社區(qū)治理機(jī)制有效運(yùn)轉(zhuǎn)的條件。所以根據(jù)近些年來的有關(guān)社區(qū)治理的法律法規(guī)以及政府的相關(guān)文件政策來看，我國在社區(qū)治理方面，急需出臺相應(yīng)的《社區(qū)法》。來彌補(bǔ)我國城市社區(qū)民主建設(shè)方面的制度缺失，確保我國城市基層社區(qū)民主能夠有法可依。另一方面，由于我國地緣遼闊，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平存在一定的差距，各地方基層民主的發(fā)展程度不同，且在新市民社區(qū)面臨的問題也不盡相同。所以在地方性質(zhì)的法規(guī)制定過程中一定要靈活多變。各地方可以根據(jù)轄區(qū)內(nèi)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r與城鎮(zhèn)化的水平，在不違背國家憲法與法律的基礎(chǔ)上來制定社區(qū)管理規(guī)范。在新市民社區(qū)相關(guān)法規(guī)建設(shè)上要更加注重社區(qū)內(nèi)居民的社會融入問題，要考慮新市民社區(qū)的特殊性。從社區(qū)多元參與治理體制、完善黨組織的活動建設(shè)、促進(jìn)社區(qū)公共服務(wù)均等化等方面出臺具體的指導(dǎo)性制度和規(guī)范，為社區(qū)治理的有效展開提供法律制度保障。其次，在非正式規(guī)范方面。由于新市民社區(qū)在人員組成上大多以進(jìn)城農(nóng)民為主，他們在傳統(tǒng)的鄉(xiāng)村內(nèi)長時間習(xí)慣形成了一些村規(guī)民約，但在城鎮(zhèn)化的進(jìn)程中，這些有利于社區(qū)治理的村規(guī)民約逐漸消失，城市內(nèi)契約式處世方式，一時間無法被新市民所接受。所以在新市民建設(shè)過程中，一定要認(rèn)識到這些非正式規(guī)范的重要作用?？梢酝ㄟ^現(xiàn)代理念的融入，增強(qiáng)傳統(tǒng)村規(guī)民約的現(xiàn)實適應(yīng)性。

（五）激發(fā)社區(qū)居民參與熱情，強(qiáng)化社會網(wǎng)絡(luò)

社區(qū)居民是社區(qū)最普遍、最主要的治理主體，社區(qū)居民參與程度的高低也是衡量社區(qū)治理水平的重要指標(biāo)。新市民社區(qū)治理離不開社區(qū)居民的參與，廣泛的參與是基層民主的重要保障，更能促使社區(qū)內(nèi)權(quán)力運(yùn)行民主化與公共事務(wù)決策的科學(xué)化。然而現(xiàn)階段我國新市民社區(qū)作為一種較為特殊的處于過渡轉(zhuǎn)型的社區(qū)，在社區(qū)居民參與上存在這許多急需解決問題。

首先，加強(qiáng)對新市民社區(qū)居民社區(qū)意識的培養(yǎng)，提升居民的社區(qū)認(rèn)同感與歸屬感。通過對社區(qū)意識的培養(yǎng)能夠不斷增強(qiáng)社區(qū)居民的自身素質(zhì)與凝聚力。當(dāng)社區(qū)居民意識到了自身作為社區(qū)主人的身份，認(rèn)識到社區(qū)事務(wù)與自身利益息息相關(guān)時，并且對社區(qū)的建設(shè)與發(fā)展產(chǎn)生一定的期望與依賴，才能不斷地融入社區(qū)公共生活中去，以便進(jìn)一步培養(yǎng)居民的社區(qū)參與意識。其次，注重社區(qū)參與平臺的建設(shè)。社區(qū)居民就算擁有很高的參與意識，但是沒有良好的平臺，其參與意識就沒有用武之地。對于新市民社區(qū)來說更加需要通過參與平臺的建設(shè)來不斷吸引社區(qū)居民參與其中。例如社區(qū)網(wǎng)絡(luò)參與平臺，就能很好地解決社區(qū)內(nèi)許多年輕居民由于工作原因無法參與到社區(qū)事務(wù)中來的問題；另外社區(qū)協(xié)商議事平臺的建立，有利于社區(qū)在公共事務(wù)的決策上更加科學(xué)、民主。再次，不斷豐富社區(qū)活動。有意義的活動能吸引更多的居民參與，也能通過活動的進(jìn)行，不斷加強(qiáng)居民間的交流，縮短居民之間的距離，不斷加強(qiáng)社區(qū)居民的內(nèi)部聯(lián)系。在舉辦社區(qū)活動的過程中要關(guān)注社區(qū)居民的現(xiàn)實需求與利益需求，在一致的利益需求前人們才能夠更好地進(jìn)行合作，形成集體行動的邏輯，達(dá)成一致的行為準(zhǔn)則與規(guī)范。最后，要讓居民的參與效能看得見。居民之所以參與社區(qū)事務(wù)的熱情不高漲，大多由于居民不相信自己的意見或建議能被采納。所以在社區(qū)治理的過程中要注重信息的透明度，讓居民更加清晰了解社區(qū)事務(wù)。并通過社區(qū)針對性的培養(yǎng)參與治理的知識，讓居民懂得參與社區(qū)事務(wù)是居民合法權(quán)益的有效保障，也是居民應(yīng)該履行的義務(wù)。