以法治的理念推進(jìn)國(guó)土資源執(zhí)法監(jiān)察工作切實(shí)提高國(guó)土資源執(zhí)法權(quán)威

浙江省國(guó)土資源執(zhí)法監(jiān)察總隊(duì) 潘俊國(guó)

以法治的理念推進(jìn)國(guó)土資源執(zhí)法監(jiān)察工作切實(shí)提高國(guó)土資源執(zhí)法權(quán)威

浙江省國(guó)土資源執(zhí)法監(jiān)察總隊(duì) 潘俊國(guó)

黨的十八屆四中全會(huì)順應(yīng)中國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展要求，作出了《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重要問(wèn)題的決定》，對(duì)全面推進(jìn)依法治國(guó)進(jìn)行了頂層設(shè)計(jì)，標(biāo)志著依法治國(guó)進(jìn)入了新的歷史時(shí)期；省委十三屆六次全會(huì)緊接著作出了《中共浙江省委關(guān)于全面深化法治浙江建設(shè)的決定》，對(duì)在新的起點(diǎn)上全面深化法治浙江建設(shè)提出了具體要求。通過(guò)學(xué)習(xí)交流，我們認(rèn)為應(yīng)當(dāng)深刻把握黨的十八屆四中全會(huì)和省委十三屆六次全會(huì)的精神實(shí)質(zhì)，認(rèn)真落實(shí)廳黨組關(guān)于法治國(guó)土建設(shè)的決策部署，自覺(jué)地將法治思維貫穿于國(guó)土資源執(zhí)法監(jiān)察各項(xiàng)工作中，切實(shí)提高國(guó)土資源執(zhí)法權(quán)威。

一、切實(shí)找準(zhǔn)《決定》與當(dāng)前國(guó)土資源執(zhí)法監(jiān)察工作的結(jié)合點(diǎn)

四中全會(huì)決定提出的一大目標(biāo)、五大體系、六大任務(wù)、180多項(xiàng)重要改革舉措，涉及到方方面面的工作；省委六次全會(huì)決定明確到2020年，浙江力爭(zhēng)在六個(gè)方面走在全國(guó)前列，深化法治浙江建設(shè)的內(nèi)容也很豐富。通過(guò)學(xué)習(xí)交流，我們結(jié)合自身工作職責(zé)，對(duì)照《決定》內(nèi)容中與國(guó)土資源執(zhí)法監(jiān)察工作聯(lián)系較為緊密的幾個(gè)要點(diǎn)，進(jìn)行了認(rèn)真的思考和剖析：

（一）依法全面履行政府職能

《決定》指出，“行政機(jī)關(guān)要堅(jiān)持法定職責(zé)必須為、法無(wú)授權(quán)不可為”“堅(jiān)決糾正不作為、亂作為”“堅(jiān)決克服懶政、怠政，堅(jiān)決懲處失職、瀆職”。

對(duì)照國(guó)土資源部門自身情況來(lái)看，近十年來(lái)，各項(xiàng)國(guó)土資源法律法規(guī)逐步健全，職權(quán)法定的觀念已經(jīng)初步形成。但是，與依法治國(guó)的目標(biāo)和要求相比仍然存在一定的距離。行政執(zhí)法人員法治觀念淡薄、依法辦案能力偏弱的情形尚未根本扭轉(zhuǎn)；有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)、違法不究以及行政不作為、懶作為、亂作為的問(wèn)題依然存在；人民群眾對(duì)國(guó)土資源管理秩序不夠規(guī)范的反應(yīng)依舊較為強(qiáng)烈。

要真正實(shí)現(xiàn)依法行政，關(guān)鍵還在于行政主體能夠完全按照憲法、法律的規(guī)定嚴(yán)格行使公權(quán)、履行公職，確保公民、法人和其他組織不會(huì)遭受行政權(quán)力的侵害。圍繞這一目標(biāo)進(jìn)一步完善對(duì)行政行為的全面規(guī)范和有效約束機(jī)制，正是法治政府建設(shè)、依法行政實(shí)踐的發(fā)展方向。

（二）深化行政執(zhí)法體制改革

《決定》指出，“大幅減少市縣兩級(jí)政府執(zhí)法隊(duì)伍種類，重點(diǎn)在食品藥品安全、工商質(zhì)檢、公共衛(wèi)生、安全生產(chǎn)、文化旅游、資源環(huán)境、農(nóng)林水利、交通運(yùn)輸、城鄉(xiāng)建設(shè)、海洋漁業(yè)等領(lǐng)域內(nèi)推行綜合執(zhí)法，有條件的領(lǐng)域可以推行跨部門綜合執(zhí)法。”從我省實(shí)際來(lái)看，在試點(diǎn)開(kāi)展市、縣兩級(jí)綜合執(zhí)法體制改革方面已經(jīng)走在了前列。從試點(diǎn)情況來(lái)看，部分試點(diǎn)地區(qū)暴露出一些共性的問(wèn)題，側(cè)重于“保護(hù)部門利益、弱化監(jiān)管責(zé)任”的傾向不同程度地存在，既擔(dān)心執(zhí)法職能全部劃轉(zhuǎn)后國(guó)土資源部門人員編制會(huì)大幅縮減，又難以獨(dú)立承擔(dān)繁雜的土地礦產(chǎn)日常巡查和制止、查處工作，因此在改革過(guò)程中瞻前顧后，成效不大。目前試點(diǎn)工作正在進(jìn)展，但一些地方實(shí)際工作推進(jìn)中都遇到了不小的阻力，相關(guān)職能劃轉(zhuǎn)綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)行使后，綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)由于人員配備不足、業(yè)務(wù)知識(shí)欠缺等種種原因，并未真正承擔(dān)起相關(guān)職責(zé)，造成部分地區(qū)土地違法行為呈現(xiàn)出“兩不管”的狀態(tài)，偏離了實(shí)施綜合執(zhí)法體制改革的方向。

《決定》已經(jīng)明確了“推進(jìn)綜合執(zhí)法體制改革，大幅減少市縣兩級(jí)政府執(zhí)法隊(duì)伍種類”的改革目標(biāo)，這也為下步及時(shí)推進(jìn)我省國(guó)土資源部門參與綜合行政執(zhí)法體制改革指明了方向。

（三）堅(jiān)持嚴(yán)格規(guī)范公正文明執(zhí)法

《決定》明確提出要“堅(jiān)持嚴(yán)格規(guī)范公正文明執(zhí)法”，并就“健全行政執(zhí)法和刑事司法銜接機(jī)制”“嚴(yán)格執(zhí)行重大執(zhí)法決定法制審核制度”“建立健全行政裁量權(quán)基準(zhǔn)制度”“全面落實(shí)行政執(zhí)法責(zé)任制”“推行行政執(zhí)法公示制度”作出了明確要求，對(duì)國(guó)土資源執(zhí)法監(jiān)察工作具有重大指導(dǎo)意義。

近年來(lái)，全省國(guó)土資源執(zhí)法監(jiān)察隊(duì)伍的執(zhí)法辦案能力有了明顯提升，但執(zhí)法辦案過(guò)程中存在的問(wèn)題仍以不同形式存在。有的地方在查辦土地礦產(chǎn)違法案件時(shí)不講程序，隨意執(zhí)法，作出重大處罰決定前不經(jīng)集體討論，自由裁量權(quán)范圍過(guò)大；有的地方在執(zhí)法尺度上搞雙重甚至是多重標(biāo)準(zhǔn)，選擇性執(zhí)法，“撿軟柿子捏”，造成執(zhí)法結(jié)果的不公正；有的地方執(zhí)法干部濫用職權(quán)、失職瀆職的個(gè)案還是時(shí)有發(fā)生。要解決存在的問(wèn)題，既要破除舊的執(zhí)法理念，更要采取切實(shí)有效的措施，建立適應(yīng)新形勢(shì)、新任務(wù)、新要求的執(zhí)法新機(jī)制，此次《決定》的出臺(tái)為國(guó)土資源系統(tǒng)推進(jìn)嚴(yán)格規(guī)范公正文明執(zhí)法創(chuàng)造了良好的契機(jī)。

（四）加強(qiáng)人權(quán)司法保障

《決定》指出，“切實(shí)解決執(zhí)行難，制定強(qiáng)制執(zhí)行法，規(guī)范查封、扣押、凍結(jié)、處理涉案財(cái)物的司法程序?！?/p>

近年來(lái)，土地礦產(chǎn)執(zhí)法“執(zhí)行難”的問(wèn)題一直是困擾全省國(guó)土資源系統(tǒng)的一大難題。由于缺乏法定的行政強(qiáng)制權(quán)，國(guó)土資源部門下達(dá)的行政處罰決定書被諷刺為“一紙執(zhí)法，空中飄轉(zhuǎn)”，處罰執(zhí)行難到位比比皆是。究其原因，沒(méi)有統(tǒng)一的具體強(qiáng)制執(zhí)行規(guī)定和依據(jù)確實(shí)是造成“執(zhí)行難”的一個(gè)重要因素。相關(guān)法律只規(guī)定了由行政機(jī)關(guān)申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行的條款，但對(duì)人民法院受理強(qiáng)制執(zhí)行行政案件的時(shí)間、立案、收費(fèi)、審查標(biāo)準(zhǔn)、執(zhí)行方式、責(zé)任承擔(dān)等問(wèn)題缺乏法律規(guī)定，也沒(méi)有對(duì)司法機(jī)關(guān)辦理此類強(qiáng)制執(zhí)行案件的監(jiān)督制約措施。

《決定》提出了“制定強(qiáng)制執(zhí)行法”的要求，將為審判權(quán)與執(zhí)行權(quán)的分離和執(zhí)行程序的進(jìn)一步規(guī)范提供立法層面的根本保障。勢(shì)必將實(shí)現(xiàn)執(zhí)行工作的專業(yè)化，提升執(zhí)行工作的質(zhì)量與效率，也為提高國(guó)土資源違法案件申請(qǐng)司法強(qiáng)制執(zhí)行的到位率奠定了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。

（五）健全依法維權(quán)和化解糾紛機(jī)制

《決定》指出，“把信訪納入法治化軌道，保障合理合法訴求按照法律規(guī)定和程序就能得到合理合法的結(jié)果”?！奥鋵?shí)終審和訴訟終結(jié)制度，實(shí)行訴訪分離，保障當(dāng)事人依法行使申訴權(quán)利”。

結(jié)合國(guó)土資源信訪工作實(shí)際，就是要求我們進(jìn)一步健全社會(huì)矛盾糾紛預(yù)防化解機(jī)制，完善調(diào)解、仲裁、行政裁決、行政復(fù)議、訴訟等有機(jī)銜接、相互協(xié)調(diào)的多元化糾紛解決機(jī)制，實(shí)行訴訪分離，保障當(dāng)事人依法行使申訴權(quán)利。對(duì)有特定處理程序的國(guó)土資源行政爭(zhēng)議，要將其從信訪中分離出來(lái)，嚴(yán)格由責(zé)任單位按照規(guī)定辦理，提高信訪工作效率。

二、貫徹落實(shí)《決定》的工作思路

黨的十八屆四中全會(huì)對(duì)依法治國(guó)的高度重視激發(fā)了全社會(huì)對(duì)依法治國(guó)的熱情與期待，也極大地增強(qiáng)了我們作為執(zhí)法干部進(jìn)一步做好國(guó)土資源執(zhí)法監(jiān)察工作的信心。我們要全面領(lǐng)會(huì)全會(huì)精神，牢固樹(shù)立法治意識(shí)，進(jìn)一步完善執(zhí)法工作各項(xiàng)制度，努力在執(zhí)法過(guò)程中樹(shù)立國(guó)土資源管理的法治權(quán)威，切實(shí)維護(hù)好國(guó)土資源管理秩序。具體圍繞以下六個(gè)方面著手謀劃下步工作：

（一）圍繞“法治理念”轉(zhuǎn)思維

要按照職權(quán)法定，法無(wú)授權(quán)不可為的要求，樹(shù)立法治理念，形成新常態(tài)下從事執(zhí)法監(jiān)察工作的五種思維：規(guī)則思維、合法性思維、公平正義思維、程序思維、權(quán)力制約思維。

1.自覺(jué)維護(hù)法律尊嚴(yán)

國(guó)土資源執(zhí)法的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)是維護(hù)法律尊嚴(yán)，維護(hù)正常的國(guó)土資源管理秩序，保護(hù)國(guó)家資源和生態(tài)環(huán)境。各級(jí)國(guó)土資源部門，特別是基層國(guó)土資源執(zhí)法干部，在具體執(zhí)法過(guò)程中，要真正樹(shù)立“法”大于“權(quán)”的法治理念，自覺(jué)排除、抵制各種行政干預(yù)。

2.強(qiáng)化程序公正理念

改變當(dāng)前執(zhí)法活動(dòng)中重實(shí)體、輕程序的舊觀念，強(qiáng)化程序意識(shí)、證據(jù)意識(shí)、時(shí)限意識(shí)和權(quán)利保護(hù)意識(shí)，著力解決程序違法問(wèn)題，保證執(zhí)法在實(shí)踐中運(yùn)作規(guī)范，真正體現(xiàn)執(zhí)法公正。

3.努力提高法律素養(yǎng)

良好的法律素養(yǎng)是執(zhí)法者實(shí)踐依法治國(guó)理念的前提和基礎(chǔ)。各級(jí)國(guó)土資源執(zhí)法干部必須熟練掌握相關(guān)法律知識(shí)，堅(jiān)持做到一切執(zhí)法行為都必須嚴(yán)格遵守法律規(guī)定、所有執(zhí)法結(jié)果都必須符合立法目的。

（二）圍繞“嚴(yán)格執(zhí)法”出重拳

1.創(chuàng)新執(zhí)法監(jiān)察手段

改進(jìn)年度土地礦產(chǎn)衛(wèi)片執(zhí)法檢查工作，提升年度衛(wèi)片執(zhí)法檢查對(duì)日常國(guó)土資源執(zhí)法監(jiān)察工作的檢驗(yàn)和監(jiān)督作用。開(kāi)展“無(wú)人機(jī)”執(zhí)法重點(diǎn)巡查，營(yíng)造局部區(qū)域高壓態(tài)勢(shì)。對(duì)重大典型案件，視情采用掛牌督辦、公開(kāi)曝光等方式，加大案件查處力度。

2.加大刑事責(zé)任追究

主動(dòng)加強(qiáng)與司法部門的協(xié)作配合。嚴(yán)格執(zhí)行案件移送規(guī)定，堅(jiān)決克服有案不移、有案難移、以罰代刑問(wèn)題，實(shí)現(xiàn)行政處罰和刑事司法的無(wú)縫對(duì)接，發(fā)揮刑事責(zé)任追究對(duì)國(guó)土資源違法行為的震懾作用。

3.督促查處決定執(zhí)行

規(guī)范國(guó)土資源行政處罰強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)行使，結(jié)合推進(jìn)“裁執(zhí)分離”模式，強(qiáng)化對(duì)處罰決定和整改要求的跟蹤督促，嚴(yán)肅處理以罰代法、整改不到位的行為，切實(shí)提高國(guó)土資源行政處罰執(zhí)行到位率。

（三）圍繞“規(guī)范執(zhí)法”建制度

1.健全重大執(zhí)法決定法制審核制度

在作出行政處罰前必須經(jīng)過(guò)單位法制部門的獨(dú)立審核，按照審核要求及時(shí)補(bǔ)充證據(jù)或糾正案件調(diào)查過(guò)程中存在的相關(guān)問(wèn)題，未經(jīng)法制審核通過(guò)的不得作出處罰決定。

2.細(xì)化依法履職標(biāo)準(zhǔn)

進(jìn)一步規(guī)范完善執(zhí)法查處工作的程序和標(biāo)準(zhǔn)，特別是要加強(qiáng)與省高院、省檢察院、省紀(jì)委的溝通協(xié)調(diào)，細(xì)化基層國(guó)土資源部門在發(fā)現(xiàn)、報(bào)告、制止、查處、移送等各個(gè)環(huán)節(jié)的規(guī)范化要求，讓一線巡查執(zhí)法人員做到“有法可依”。

3.建立執(zhí)法全過(guò)程記錄制度

履職標(biāo)準(zhǔn)細(xì)化后，要按照留痕執(zhí)法的要求，對(duì)執(zhí)法過(guò)程中的各個(gè)環(huán)節(jié)進(jìn)行書面記錄，規(guī)范相應(yīng)的法律文書格式。依托執(zhí)法信息系統(tǒng)等技術(shù)手段跟蹤、保存執(zhí)法全過(guò)程，確保有據(jù)可查，兼顧對(duì)基層執(zhí)法人員的監(jiān)督和保護(hù)。

4.建立執(zhí)法責(zé)任倒查機(jī)制

督促各市、縣（市、區(qū)）加大對(duì)基層國(guó)土資源執(zhí)法辦案活動(dòng)的監(jiān)督考核和責(zé)任追究力度。對(duì)因故意或者過(guò)失，不履行或者不正確履行發(fā)現(xiàn)、報(bào)告、制止、查處等應(yīng)盡職責(zé)，造成嚴(yán)重后果或給行政機(jī)關(guān)造成惡劣影響的，要嚴(yán)肅追究相關(guān)人員的執(zhí)法責(zé)任。

（四）圍繞“公正執(zhí)法”抓公開(kāi)

深入推進(jìn)“陽(yáng)光執(zhí)法”工程建設(shè)，進(jìn)一步創(chuàng)新執(zhí)法權(quán)力公開(kāi)內(nèi)容和公開(kāi)方式，主動(dòng)接受群眾對(duì)執(zhí)法全過(guò)程的全面監(jiān)督，營(yíng)造公開(kāi)、公平、公正的執(zhí)法環(huán)境。

1.明確公開(kāi)內(nèi)容

向社會(huì)全面公開(kāi)執(zhí)法機(jī)構(gòu)設(shè)置及職能、執(zhí)法監(jiān)察相關(guān)制度、行政處罰權(quán)力目錄、行政處罰裁量標(biāo)準(zhǔn)、執(zhí)法監(jiān)察工作流程和違法案件查處結(jié)果。建立重大違法案件公開(kāi)通報(bào)制度，根據(jù)需要適時(shí)向社會(huì)通報(bào)當(dāng)事人的違法情況和執(zhí)法進(jìn)度。

2.完善公開(kāi)方式

通過(guò)主動(dòng)暢通網(wǎng)上公開(kāi)渠道、廣泛借助基層宣傳窗口、妥善運(yùn)用媒體曝光手段，進(jìn)一步拓寬群眾參與國(guó)土資源執(zhí)法監(jiān)察工作的各種途徑。建立執(zhí)法結(jié)果網(wǎng)上公示制度，將生效行政處罰文書在網(wǎng)上予以公開(kāi)，主動(dòng)接受社會(huì)監(jiān)督。

3.規(guī)范案審程序

規(guī)范設(shè)置國(guó)土資源違法案件集體會(huì)審機(jī)制和案件質(zhì)量定期評(píng)查機(jī)制，嚴(yán)格限制自由裁量權(quán)行使范圍。定期組織案卷抽查或交叉評(píng)查，及時(shí)發(fā)現(xiàn)問(wèn)題并在日常工作中予以糾正。有條件的地區(qū)可以引入公開(kāi)評(píng)議機(jī)制，邀請(qǐng)法律專家、人大代表、政協(xié)委員、行風(fēng)監(jiān)督員、公民代表等參加案卷評(píng)查，共同監(jiān)督行政處罰過(guò)程及結(jié)果。

（五）圍繞“文明執(zhí)法”強(qiáng)隊(duì)伍

1.完善國(guó)土資源執(zhí)法機(jī)構(gòu)設(shè)置

建議根據(jù)中央關(guān)于事業(yè)單位分類改革的有關(guān)文件精神，進(jìn)一步理順省、市、縣三級(jí)國(guó)土資源部門內(nèi)設(shè)執(zhí)法監(jiān)察局（處、科）和執(zhí)法監(jiān)察總（支、大）隊(duì)的職責(zé)關(guān)系，整合編制資源，綜合設(shè)置機(jī)構(gòu)，有效依法行政。

2.重視執(zhí)法干部隊(duì)伍建設(shè)

強(qiáng)化培訓(xùn)交流和考核激勵(lì)機(jī)制，著力提高國(guó)土資源執(zhí)法監(jiān)察隊(duì)伍的思想政治素質(zhì)和法律業(yè)務(wù)素質(zhì)，改進(jìn)執(zhí)法監(jiān)察機(jī)構(gòu)人才引入方式，重視執(zhí)法監(jiān)察干部的培養(yǎng)和成長(zhǎng)，以良好的隊(duì)伍素質(zhì)，保證嚴(yán)格、規(guī)范、公正、文明執(zhí)法的要求落到實(shí)處。

3.推進(jìn)試點(diǎn)市、縣（市、區(qū)）綜合執(zhí)法體制改革

全程跟蹤試點(diǎn)地區(qū)改革進(jìn)度，及時(shí)總結(jié)改革過(guò)程中遇到的困難和問(wèn)題。要站在依法行政的全局高度，在法治框架內(nèi)提出解決的對(duì)策和建議，把能否提高國(guó)土資源執(zhí)法權(quán)威、促進(jìn)執(zhí)法公正、提高執(zhí)法效率作為評(píng)價(jià)綜合執(zhí)法體制改革試點(diǎn)工作成效的重要標(biāo)準(zhǔn)。

（六）圍繞“有序信訪”抓規(guī)范

1.規(guī)范信訪受理程序

切實(shí)貫徹國(guó)家信訪局關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范信訪事項(xiàng)受理辦理程序，引導(dǎo)來(lái)訪人依法逐級(jí)走訪的總體要求。對(duì)內(nèi)，要嚴(yán)格規(guī)范信訪事項(xiàng)的受理和辦理，落實(shí)市、縣兩級(jí)國(guó)土資源部門的首辦責(zé)任；對(duì)外，要加大宣傳力度，明確六種不予受理情形，引導(dǎo)群眾依法逐級(jí)上訪。

2.大力推進(jìn)“網(wǎng)上信訪”

有效運(yùn)用“浙江政務(wù)服務(wù)網(wǎng)”“廳長(zhǎng)信箱”等網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)，引導(dǎo)群眾通過(guò)網(wǎng)絡(luò)渠道反映訴求，既便于群眾及時(shí)、就地反映問(wèn)題，減少越級(jí)信訪數(shù)量；又便于開(kāi)展信訪信息的分析、研判工作，為改進(jìn)國(guó)土資源管理工作提供決策依據(jù)。

3.依法打擊無(wú)理上訪

進(jìn)一步加大對(duì)國(guó)土資源非正常上訪的處置力度。加強(qiáng)與屬地公安機(jī)關(guān)的協(xié)作，堅(jiān)決打擊上訪人通過(guò)非正常上訪獲取不法利益的行為，糾正當(dāng)前部分群眾中存在的大鬧大解決、小鬧小解決、不鬧不解決的錯(cuò)誤認(rèn)識(shí)，維護(hù)行政機(jī)關(guān)正常辦公秩序。