基于公眾幸福指數(shù)的政府績效滿意度評價研究

張麗瓊

(福州大學(xué) 至誠學(xué)院，福建 福州 350002)

2018年新年伊始，習(xí)近平叮囑各級黨委、政府和干部：“要把老百姓的安危冷暖時刻放在心上，以造福人民為最大政績，想群眾之所想，急群眾之所急，讓人民生活更加幸福美滿?！泵鎸姴粩嘣鲩L的質(zhì)量性和層次性的需求，政府只有把公眾幸福感居于首位，才能促進政府服務(wù)工作的改善，推進服務(wù)型政府的建設(shè)。

一、公眾幸福指數(shù)的內(nèi)涵

(一)公眾幸福指數(shù)的概念和意義

幸福感是人們對生活滿意程度的一種主觀感受。而幸福指數(shù)，就是衡量公眾幸福感受具體程度的可量化的主觀指標數(shù)，是人們根據(jù)一定價值標準對自身生活狀態(tài)所作的滿意度方面的評價。幸福指數(shù)作為評價城市發(fā)展的一個重要指標，不僅體現(xiàn)了人民群眾對城市發(fā)展的滿意度，而且越來越成為各級政府績效評價的重要依據(jù)[1]。在政府財政資源相對稀缺的情況下，如何通過有效的管理運作，發(fā)揮最大效率，有效回應(yīng)公眾的公共需求，提供優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)，提高公眾生活質(zhì)量，實現(xiàn)公眾幸福感的提升，是當(dāng)前政府面臨的主要問題。

(二)政府關(guān)注的公眾幸福指數(shù)內(nèi)容

“幸福指數(shù)”術(shù)語是人文科學(xué)中用法極不穩(wěn)定的術(shù)語之一，雖然我們在日常生活中頻繁使用，但其實質(zhì)內(nèi)涵理論界其實還存在著較大的觀點分歧。當(dāng)討論公眾幸福感時，大量文獻會涉及一系列問題：從對個體生活環(huán)境的客觀評估到個體對環(huán)境理解的主觀評估；從宏觀經(jīng)濟指標到個體的物質(zhì)財富幸福，等等。人是社會化的產(chǎn)物，每一個體都無法脫離群體而存在，因此在幸福感方面，我們簡單區(qū)分為群體層面的公眾幸福感和個體層面的公眾幸福感，二者內(nèi)在都具有較強的異質(zhì)性，因此，我們可以從這兩個層面進行幸福指數(shù)的關(guān)鍵因素分析。

1.作為群體層面建構(gòu)的公眾幸福感

習(xí)近平主席曾提出：“人民對美好生活的向往，就是我們的奮斗目標。人世間的一切幸福都需要靠辛勤的勞動來創(chuàng)造?！比藗兿Ｍ麚碛行腋５纳?，“期盼有更好的教育、更穩(wěn)定的工作、更滿意的收入、更可靠的社會保障、更高水平的醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)、更舒適的居住條件、更優(yōu)美的環(huán)境，期盼孩子們能成長得更好、工作得更好、生活得更好”。這些都是人們認真生活的主要動力。每一個個體都會為了他們自身、家庭以及所處社區(qū)的幸福生活而努力奮斗、辛勤勞動。許多政府部門在思考自身的行為模式時，已經(jīng)把“公眾幸福感”列入到了自身的思考模式中，并且認定測量“幸福”對政府監(jiān)測社會政策的實施效果至關(guān)重要。

基于政府角度所設(shè)想的群體公眾幸福指數(shù)分析思路如圖1所示。

圖1 政府關(guān)于群體層面公眾幸福指數(shù)的相關(guān)思考

2.作為個體層面建構(gòu)的公眾幸福感

對個體層面的幸福感的調(diào)查基于一個主觀問題：“你的生活對你來說有多么的好？”這其實問的是個體享受自身生活的重要可能性程度。調(diào)查結(jié)果是幸福感與各種客觀條件相關(guān)，如充足食物、住房、安全、教育、家庭、朋友、工作、鄰居、社區(qū)活動的類型和數(shù)量等客觀指標；同樣也與個體價值觀、信仰、需要和利益基礎(chǔ)等主觀評估相關(guān)；人們對幸福的感受受他們的目標、期望值和關(guān)注角度影響，同時這種感受還會與群體文化和價值觀高度相關(guān)。[2]個體幸福感及其行為選擇如圖2所示。

(三)綜合幸福指數(shù)的模型

幸福感是人們對自己生活質(zhì)量的一種主觀評價，它既以人們的客觀生活狀況為基礎(chǔ)，又與人們的主觀評價相關(guān)聯(lián)，同時還與外部環(huán)境、社會發(fā)展?fàn)顩r和社會價值觀念相協(xié)調(diào)。當(dāng)然，各種社會因素對于不同人的影響程度也會有所不同。

在圖3的小Q模型中，主要考慮以下幾個方面。

第一，生活質(zhì)量是一個復(fù)雜的系統(tǒng)，其核心是人的生命質(zhì)量和生存環(huán)境質(zhì)量，二者互相影響、互相作用，因此筆者認為生活質(zhì)量的提升應(yīng)遵循可持續(xù)發(fā)展的理念。

第二，人的生命質(zhì)量指的是一定社會環(huán)境中人們的多元需要滿足程度和水平，體現(xiàn)了人的身心健康需要和自我實現(xiàn)需要的實現(xiàn)程度。它集中表現(xiàn)為人們所享有的客觀福利狀況以及因此而體驗到的(幸福感)主觀福利水平。

第三，幸福感(主觀福利)是人們對自身生存發(fā)展條件的主觀體驗，是滿意感、快樂感和價值感的有機統(tǒng)一。亞當(dāng)斯的公平理論認為，幸福感基于比較而來，所以在指標設(shè)計中考慮加入同城(省排名系數(shù))以作對比，以福州市為例，同省排名為福州市在全省所有市的排名情況。[3]滿意感指人們對生活不同領(lǐng)域的認知和判斷，快樂感指人們所體驗到的正向情感，價值感是人們的目標定位和精神支撐。

第四，客觀福利狀況是政府基于國家發(fā)展理念(如十九大精神)和社會文化價值觀對公眾提供的各種福利，見圖1，這些福利保障著人們的健康、基本生存條件、就業(yè)與生活、能源消耗與環(huán)境保護、教育與文化休閑、社會救濟與便民服務(wù)等。

圖2 基于個體層面的公眾幸福指數(shù)的性格思考

圖3 基于公共政策的幸福指數(shù)模型——小Q模型

第五，政府公共政策會對公眾的客觀福利狀況以及幸福感產(chǎn)生直接影響，政府公共政策對客觀福利狀況的影響又會對公眾幸福感產(chǎn)生間接影響，因此，公共政策的設(shè)計與實踐對公眾幸福感的提升具有重要作用。

二、客觀福利狀況政府績效評價指標體系的構(gòu)建

對于政府績效評價指標體系而言，并非評估指標越多測量就越準，關(guān)鍵在于評估指標在評估中所起作用大小。根據(jù)圖3的小Q模型，筆者主要從政府基本公共服務(wù)的內(nèi)涵和要求出發(fā)，依據(jù)小Q模型所構(gòu)建的價值取向——公眾幸福感，在客觀福利狀況供給方面確定了生命保障、經(jīng)濟生活保障、環(huán)境質(zhì)量保障、文化生活保障和社會生活保障等5個一級關(guān)鍵績效指標，并將這些關(guān)鍵績效指標從達標率、同城/省排名、幸福感評價(以1～10分據(jù)實際感受評價打分)、政府績效評價等4個維度進行數(shù)據(jù)收集，獲取后期政府公共服務(wù)供給改進思路。在4個評價維度中，達標率和同城/省排名以該地當(dāng)年同期實際統(tǒng)計數(shù)據(jù)作為錄入依據(jù)，主觀幸福感評價指標將在下一部分進行詳細分析，政府績效評價指標的設(shè)計主要目的在于提升政府公共服務(wù)供給質(zhì)量，為政府公共服務(wù)供給的改進提供一系列可操作指標。

生命保障類績效指標：生存和健康是個人感受幸福的基礎(chǔ)，在生命安全及身體健康的狀態(tài)下，個體感受幸福的可能性將會大大提升。因此該類指標的二級指標設(shè)計為健康保障指標和生存保障指標。個體對于健康保障的認知一般從以下4個三級指標了解：A1為出生預(yù)期壽命，以年為計量單位；A2為千人擁有醫(yī)生數(shù)；A3為千人擁有醫(yī)院床位數(shù)；A4為公共健康花費；個體對于生存保障的認知一般可以從以下9個三級指標了解：A5為衣著類支出占人年均消費性支出比例，該指標主要衡量的是個人可自由支配收入狀況；A6為住房擁有率，是否擁有住房在當(dāng)今社會已經(jīng)成為人們感受是否幸福的一個重要指標；A7為公共和支持住房供給比率，該指標主要考慮的是低收入群體在住房方面所感受到的政府支持狀況；A8為人均住房使用面積(平方米)；A9為每萬人擁有公共交通車輛(輛)；A10為每萬人公共廁所數(shù)；A11為每萬人便民利民網(wǎng)點數(shù)；A12為萬人車禍死亡率；A13為網(wǎng)絡(luò)通信設(shè)施普及率。

經(jīng)濟生活類保障績效指標：生命保障需要以一定經(jīng)濟實力為前提，而經(jīng)濟實力一般體現(xiàn)在就業(yè)、收入和消費方面，因此就這三個方面設(shè)計指標如下：就業(yè)類指標有：B1為總失業(yè)率(%)；B2為長期失業(yè)(超過12個月)；B3為勞動力市場參與率(%)；收入類指標有：B4為人均實際GDP；B5為貧困線以下收入的人口(%)；B6為2008～2018年員工的實際收入增長；消費類指標有：B7為人均生活消費支出；B8為人均社會消費零售總額；B9為居民消費價格指數(shù)；B10為居民家庭恩格爾系數(shù)。

環(huán)境質(zhì)量保障類績效指標：個體生活的環(huán)境狀況越好，則幸福的感受來源越多，因此可以將環(huán)境質(zhì)量保障類指標設(shè)計為資源及環(huán)境保障、污染及治理狀況兩個方面。資源及環(huán)境保障類指標有：C1為單位GDP能耗；C2為土地面積(平方公里)；C3為人均園林綠地面積(平方米)；C4為建成區(qū)綠化覆蓋率(%)；C5為空氣質(zhì)量達標率；C6為工業(yè)廢氣排放總量；C7為工業(yè)廢水排放達標率；C8為噪聲達標(達標面積)；C9為工業(yè)固體廢物綜合利用率；C10為環(huán)境污染治理投資占GDP的比重。

文化生活保障類績效指標：個體對幸福的體驗，既與人們生活的客觀條件密切相關(guān)，也與人們精神上的滿足與快樂有極大的關(guān)系，并且，隨著人們物質(zhì)生活水平的提高，后者在幸福感中所占的分量將越來越重。但因為文化生活保障的產(chǎn)品和服務(wù)在一定意義上的公共性，因此文化生活保障類績效指標一般可以從教育、休閑娛樂兩個方面進行衡量。其中，教育類指標有：D1為每100個5～29歲年齡段全日制學(xué)生數(shù)；D2為公共教育花費；D3為高等教育人數(shù)(%)；D4為初、中、高等教育生師比。休閑娛樂類指標有：D5為人均科技經(jīng)費支出；D6為人均移動電話(戶)；D7為萬人擁有互聯(lián)網(wǎng)用戶數(shù)；D8為人均教育經(jīng)費(元)；D9為每百人公共圖書館藏書(冊)；D10為百萬人影院數(shù)(個)；D11為彩色電視機普及率。

社會生活保障類指標：以保障救濟、社會互助和社會關(guān)系作為三級指標，個體的物質(zhì)和精神生活的滿足與快樂并不僅僅來源與個體對生活的主動付出與獲取，有時也需要群體或社會組織的主動供給與索取，因此社會生活保障類指標的三級指標如下：保障救濟類指標有：E1為基本社會保險覆蓋率；E2為人均失業(yè)保險金發(fā)放；E3為低保平均支出水平；E4為人均民政事業(yè)費支出；社會互助類指標有：E5為人均社會捐款額度；E6為萬人社會組織數(shù)。社會關(guān)系類指標有：E7為個人可傾訴朋友個數(shù)；E8為社會支持獲得性和質(zhì)量；E9為家人或伴侶每周擁抱次數(shù)。

每一個指標都有權(quán)數(shù)的設(shè)定，具體確定方法可以根據(jù)各自城市狀況用主成分分析法進行確定。另外，在指標體系應(yīng)用之前，需進行測試，對部分指標進行刪減。

其實上述客觀福利指標的設(shè)計主要目的是為了創(chuàng)造一種舒適的環(huán)境來提高幸福指數(shù)，諸如基礎(chǔ)設(shè)施是否完善、生活環(huán)境是否健康以及能否吸引高級人才，等等。幸福其實是一種生活理念，它不是一件物品，它不屬于任何一件基礎(chǔ)設(shè)施，但它可以是一句問候，一座地標和一杯熱飲所營造出來的氛圍?？陀^福利設(shè)施的供給為幸福氛圍的營造扎實了基礎(chǔ)，提供了人們舒適感和幸福感獲得和提升的前提。

三、主觀幸福感政府績效評價指標體系的構(gòu)建

對主觀幸福感政府績效指標體系的構(gòu)建思路是從一個簡單的主觀性問題開始：“如果有一個從0分到10分的階梯，頂層的10分代表你可能得到的最佳生活，底層的0分代表你可能得到的最差生活。你覺得你現(xiàn)在在哪一層？”經(jīng)過初期的試測，我們發(fā)現(xiàn)，雖然在人生的歷程中，不同階段的目標和重心有所不同，對幸福的感受與理解也有所不同，但是，在共同的文化背景和大致相當(dāng)?shù)纳鐣l(fā)展程度下，人們的幸福感有著類似的結(jié)構(gòu)與特征，因此可以編制一套普遍適合于我國居民的幸福感測量工具，以1～10分進行評價打分。

對政府所提供的所有客觀福利及基于客觀福利所形成的客觀生活狀況，公眾在進行政府績效評價時需從幸福感體驗的各個角度出發(fā)進行細致評價。主觀幸福感基于期望與現(xiàn)實之間的差額決定，如果期望高于現(xiàn)實，則會產(chǎn)生失落不平衡感，出現(xiàn)較大有壓力；若現(xiàn)實情況高于或接近期望，則較容易產(chǎn)生幸福感。公眾主觀幸福感的評價指標主要有兩大類：第一類是身心健康體驗所帶來的幸福感；第二類是自我實現(xiàn)體驗所帶來的幸福感。身心健康體驗的二級指標主要有：身體健康體驗、心理健康體驗、家庭氛圍體驗、自我接受體驗、心態(tài)平衡體驗；自我實現(xiàn)體驗的二級指標主要有：知足充裕體驗、成長發(fā)展體驗、人際適應(yīng)體驗、社會信心體驗、目標價值體驗。[4]

以下對相關(guān)指標進行解釋。

身體健康體驗：對自己的身體健康狀況感到滿意，沒有感到身體某些部位不舒適，一般包括保健水平、健康的行為和更好的營養(yǎng)。

心理健康體驗：精力充沛，能處理好日常工作和生活方面的事情，心胸開闊，能輕松應(yīng)對問題。

家庭氛圍體驗：家庭氣氛輕松和諧，家庭成員之間能較好溝通、互相理解、互諒互讓。

自我接受體驗：相信自己，對自己持肯定態(tài)度，能承受和容忍自己的優(yōu)缺點，坦然面對過去。

心態(tài)平衡體驗：能坦然接受自己的生活狀態(tài)，并對他人的生活狀態(tài)也能持有較平穩(wěn)的心態(tài)。

知足充裕體驗：對個人及家庭的物質(zhì)生活條件感到滿意，對生活保持合理的期待，不因經(jīng)濟條件感到壓力。

成長發(fā)展體驗：能充分感受到社會給予其的行為自由度，積極面對生活，把生活作為不斷學(xué)習(xí)提高的過程，并看到自己的進步。

人際適應(yīng)體驗：擁有融洽真誠的人際關(guān)系，有真心相交的好朋友，社會關(guān)系支持感較強。

社會信心體驗：對商業(yè)環(huán)境以及政府的信任感，對社會的發(fā)展充滿信心，擁護社會主義價值觀和建設(shè)目標，相信夢想可實現(xiàn)。

目標價值體驗：有充實感，清楚自己一生追求及當(dāng)前目標，并理解當(dāng)前所做事情的價值。

四、基于公眾幸福指數(shù)的政府績效滿意度評價指標體系的構(gòu)建

上文基于公眾幸福指數(shù)角度對政府績效進行了評價指標設(shè)計，下面將對政府日常工作事務(wù)進行分析，構(gòu)建基于公眾幸福指數(shù)的政府績效滿意度評價指標體系，以期提高政府公共服務(wù)供給效果。

對政府的績效評價指標設(shè)計可以從標準度、執(zhí)行度、可持續(xù)發(fā)展度、合作度、公眾權(quán)益實現(xiàn)度5個方面進行設(shè)計。具體指標解釋如下。

標準度：政府公共服務(wù)的供給應(yīng)具有統(tǒng)一指導(dǎo)的目標、準則、方法和程序，并以公眾需求滿足有出發(fā)點和落腳點。

執(zhí)行度：沒有強有力的執(zhí)行力，公眾在接受公共服務(wù)時便只能做低效地等待，而這種低效的等待極容易導(dǎo)致不滿的產(chǎn)生，從而降低公眾幸福度。

可持續(xù)發(fā)展度：公眾對公共服務(wù)機構(gòu)的科研能力、環(huán)境舒適度和團隊建設(shè)及人才培養(yǎng)等方面有著直接的感知，過度利用資源、破壞生態(tài)平衡和社會傳統(tǒng)價值的行為都會直接導(dǎo)致公眾的反感。

合作度：公眾對公共服務(wù)機構(gòu)的信息化程度、聯(lián)席會議、合作交流和政府部門支持等方面參與的主動性增強，政府應(yīng)積極拓寬溝通渠道，互利互惠。

公眾權(quán)益實現(xiàn)度：公眾對公共服務(wù)的需求與政府對公共服務(wù)的供給之間的平衡，要求政府能實時洞察公眾需求，提供“適銷對路”的服務(wù)，實現(xiàn)公眾權(quán)益。[5]

將指標進行融合之后，便可得到綜合評價總表。在綜合評價總表中，列出政府的客觀福利產(chǎn)品供給內(nèi)容，并從達標率和同城/省排名客觀體現(xiàn)政府的政務(wù)貢獻程度，公眾主觀幸福感的評價分值預(yù)示了未來政府公共服務(wù)供給的趨勢，而具體績效評價指標指明了當(dāng)前政府公共服務(wù)供給的水平及提高目標。

五、總結(jié)

政府績效水平的未來發(fā)展，需要充分利用組織內(nèi)外部環(huán)境所提供的動力，充分考慮發(fā)展進程中的障礙和困境，推動政府績效評價的不斷完善。一方面，我們?nèi)孕柽M行制度創(chuàng)新，把績效評價改革納入制度化、法制化的軌道，以促進績效改革的延續(xù)性；另一方面，需加強對績效評價專業(yè)人才的培養(yǎng)與激勵，建立有效的績效評價信息系統(tǒng)，以優(yōu)化政府績效評價的組織能力；此外，加強政府與公眾之間的溝通，倡導(dǎo)公民參與，完善績效評價的溝通機制也是政府工作的重中之重。