多元共治貧困：基于江蘇省泗陽縣的個案研究*

謝玉梅，臧 丹

（江南大學商學院，江蘇 無錫 214122）

脫貧是一個動態(tài)的演化過程，隨著我國經濟發(fā)展、扶貧政策的實施和扶貧資金的大規(guī)模投入，部分中西部地區(qū)已擺脫絕對貧困，完成脫貧任務，進入貧困緩沖期，但部分脫貧地區(qū)出現相對貧困和脫貧再返貧交織的現象。2020年我國將實現現行標準下農村貧困人口全部脫貧、貧困縣全部摘帽這一戰(zhàn)略目標，但并不意味著貧困問題的消除和貧困治理的終結，貧困人口持續(xù)減少的“表象”背后是相對貧困的惡化（陳宗勝等，2013），2020年后扶貧時代的相對貧困現象依然值得關注。2013年以來，我國在已擺脫絕對貧困的東部六省相應設立六個國家級扶貧改革試驗區(qū)，先行先試，探索縮小發(fā)展差距、實現共同富裕的新模式，為國家扶貧戰(zhàn)略轉型提供借鑒與示范。實踐表明，六個扶貧改革試驗區(qū)在治理貧困問題的創(chuàng)新實踐上具有一致性（左停等，2017），聚焦于多維貧困，通過政府、市場和社會多元主體等多條路徑展開，取得階段性進展。厘清多元共治貧困的模式，可在一定程度上為2020年后扶貧時代穩(wěn)定脫貧及相對貧困治理提供借鑒。

一、多元共治貧困理論框架

從千年發(fā)展目標（MDGs）到2030年可持續(xù)發(fā)展議程（SDGs），消除貧困和可持續(xù)發(fā)展一直是聯(lián)合國關注的重點議題（Asadullah等，2018），倡導多元主體參與貧困治理是政策制定者和學者不謀而合的觀點，但多元主體參與貧困治理仍存在挑戰(zhàn)。

由于政府掌握和支配著國家公共資源，在減貧中政府一般發(fā)揮主導和決定性作用（陳新等，2014），但低效率常導致較低的投入產出比。一方面，我國傳統(tǒng)貧困治理中，政府農村貧困政策干預并未對減貧形成持久的影響，沖擊響應快速衰減（葉初升等，2011）；另一方面財政扶貧資金在投放、使用和管理過程中，由于委托代理問題常導致資金使用效率較低、挪用占用情況嚴重、瞄準精度失衡（溫濤等，2016）。此外，政府貧困兜底最根本的障礙因素不在于社會效率，而是預算充足率。在新常態(tài)下，我國經濟增速放緩導致各級財政收入增長下降，勢必影響民生投入，必須輔以其他力量的介入（Fiszbein等，2014；國務院發(fā)展研究中心“中國民生調查”課題組等，2016）。伴隨農村制度變遷、公民社會發(fā)展以及公共產品需求變化，減貧更強調賦權和參與，國際援助項目、民間組織和慈善力量在官方影響和民間阻絕雙重路徑融合下，逐漸成長為促進貧困地區(qū)扶貧開發(fā)和自我發(fā)展能力增強的中堅力量，在貧困人口話語權提升、婦女地位和賦權方面發(fā)揮積極作用（Kotsadam等，2016；Ganle等，2015）。社會公眾因行動的靈活性也逐漸參與到扶貧工作中（帥傳敏等，2016；黃承偉等，2015；畢婭等，2016）。社會組織和社會公眾參與扶貧工作的最大挑戰(zhàn)是力量分散且缺少基層土壤，迫切需要地方政府搭建一套穩(wěn)定可靠的扶貧班子（韓俊魁，2016；倪羌莉等，2016）。減貧需要“有為的政府”“有心的社會”，更需要“有效的市場”，市場參與扶貧的普遍實踐是產業(yè)引導減貧、金融促進發(fā)展，但是產業(yè)在貧困瞄準和收入帶動方面存在精英俘獲現象，市場機制的固有缺陷會引發(fā)諸如污染、土地使用競爭、資源爭奪以及家庭勞動力再分配等環(huán)境和社會問題，隨時間推移，由于社會保障不足，依靠扶貧開發(fā)的貧困戶貧困風險會增加（Nillesen等，2014；Thiede等，2018）。我國1986年開始推行的大規(guī)模開發(fā)式扶貧主要以市場為導向開發(fā)貧困地區(qū)資源，但成效受制于政策區(qū)域靶向精準、農村市場完善程度、貧困群體瞄準精度等，農村市場發(fā)育緩慢導致市場機制減貧渠道不暢（鄧維杰，2013）。

總而言之，由于相對貧困治理過程對教育、健康、環(huán)境等社會發(fā)展能力和農戶可行能力提出更高要求，政府應成為減貧的主導力量，但并非對貧困問題大包大攬，市場應成為減貧的主要手段，但并非解決所有問題的靈丹妙藥，社會力量理應成為扶貧參與力量，但各扶貧主體孤軍作戰(zhàn)不能很好地應對相對貧困下農戶內生動力提升和可持續(xù)穩(wěn)定脫貧問題。貧困多元共治并不是簡單的多元治理，而是以精準脫貧為目的，扶貧對象、政府部門和社會組織等相互聯(lián)系、相互作用、相互監(jiān)督的完整系統(tǒng)（杜國明等，2017）。

其有三個層次的含義：一是多元扶貧目標的融合。隨著我國絕對貧困的消除，相對貧困背景下呈現的不平衡不充分問題將仍十分突出。在從脫貧高速發(fā)展向脫貧質量轉化過程中，貧困地區(qū)和貧困戶能力提升、教育醫(yī)療等社會公平發(fā)展將成為貧困治理的主體。二是多元扶貧主體的參與。多元扶貧目標要求多元主體通力合作，政府要從“工具性—價值性”視角引導不同社會力量參與，促使社會企業(yè)、社會組織在經濟利益的驅使下增強其行動的可持續(xù)性，在社會文化因素“價值內化”過程中參與貧困治理、履行社會責任。三是“三位一體”模式的協(xié)同推進。貧困治理的首要問題是如何構建有效機制充分發(fā)揮不同主體在各自邊界內的優(yōu)勢與作用。在貧困治理中，政府通過專項扶貧資金引導農戶收入增長和村集體經濟發(fā)展，通過行業(yè)扶貧將教育、醫(yī)療等嵌入貧困地區(qū)，通過社會扶貧為社會組織和社會公眾暢通參與扶貧的渠道，試圖構建一個多元主體相對獨立且良性互動的網絡結構（見圖1），在此結構中多種扶貧路徑通過耦合機制促進扶貧目標實現。

盡管學術界關于不同主體參與貧困治理的局限性已有大量研究成果，但缺乏如何通過多元共治利用好政府、市場和社會三種資源，促進專項扶貧、行業(yè)扶貧與社會扶貧協(xié)同合作的深入研究。在實踐中，江蘇泗陽創(chuàng)新政府、市場和社會共治貧困模式，使三種力量相互促進，實現村集體和村民收入同步增長。泗陽在扶貧開發(fā)與社會保障并重的制度設計下，一方面通過“聯(lián)村共建”發(fā)展村集體經濟?！奥?lián)村共建”活動是由縣級鄉(xiāng)鎮(zhèn)領導牽頭，縣直部門和優(yōu)秀企業(yè)與經濟薄弱村結對幫助開展基礎設施建設、產業(yè)發(fā)展和民生項目推進，促進經濟薄弱村的顯性收入增長和內生動力提升；另一方面通過認真落實結對幫扶工作和“家門口”就業(yè)工程帶動農戶自我覺醒和收入增長。結對幫扶是指縣直機關工作人員、扶貧志愿者與低收入農戶結對，幫助其選準適合自己的“家門口”就業(yè)項目，實現脫貧致富。本研究的主要目標是分析泗陽國家扶貧改革試驗區(qū)多元共治貧困關系和關鍵問題，厘清不同主體在貧困治理中的職能和協(xié)同關系及復雜現象背后的理論含義，為2020年后扶貧時代相對貧困治理提供啟示。

二、多元共治貧困實踐

（一）多元共治貧困制度設計

江蘇省圍繞“減少相對貧困、縮小收入差距、促進共同富?！钡哪繕硕ㄎ缓汀皹藴试偬岣?、重點再聚焦、內涵再豐富、底線再織牢”的工作要求，從財政投入、社會保障、協(xié)同發(fā)展和基層組織建設等方面開展多元共治體系設計，構建穩(wěn)定脫貧機制。泗陽縣調研發(fā)現，其制度設計主要包括四個方面。

1.發(fā)揮財政專項扶貧資金的杠桿作用

泗陽縣扶貧資金來源主要包括省級經濟薄弱村發(fā)展引導資金、片區(qū)關鍵工程項目資金和省級財政獎補資金等。針對省定經濟薄弱村，省、市、縣三級財政投入100萬發(fā)展引導資金，用于村產業(yè)發(fā)展和整村提升。例如，2016年省級財政對泗陽成子湖片區(qū)關鍵工程投入10.2億元，2017年再次對成子湖旅游度假區(qū)投入26億元，通過PPP方式引導社會資金進入；針對低收入戶，省財政分四年每人補貼1 600元，為放大資金的收入帶動功能，政府以財政資金提前墊付，充分發(fā)揮扶貧資金的聚集功能以增加低收入農戶收入。專項扶貧資金在吸收社會資本、促進農村科技發(fā)展、引導村級和農戶增收等方面充分發(fā)揮作用。

2.采取激勵機制引導社會力量參與

江蘇省推行“五方掛鉤”和“五個一”到村工作機制，省級機關部門、省屬各類企業(yè)、高?？蒲性核⑻K南發(fā)達縣市與蘇北經濟薄弱縣區(qū)掛鉤幫扶，每個經濟薄弱村有一個幫扶隊員駐村、一個科技特派員指導、一個工商企業(yè)幫扶、一個富村結對和一個產業(yè)帶動。實踐中泗陽縣采取捐贈稅前扣除、稅收減免、金融支持、財政貼息、扶持資金傾斜、帶動就業(yè)補貼等激勵政策，鼓勵各地金融企業(yè)將個人貸款最高額度從10萬元調整為不低于30萬元，鼓勵能夠帶動就業(yè)增收和產業(yè)發(fā)展的社會企業(yè)和農村精英參與扶貧工作；積極孵化、培育、扶持并開展聯(lián)合行動吸收社會愛心人士和地方公益性社會組織參與扶貧。如孵化社區(qū)矯正（安置幫扶）協(xié)會參與特殊人群志愿幫扶工作、聯(lián)合中國青年社會組織開展“伙伴計劃”幫扶留守失依的貧困兒童、聯(lián)合“林中鳳凰”和“春暉”等愛心協(xié)會發(fā)起“群”眾扶貧助學活動。

3.構建社會保障體系補民生短板

2013年以來，泗陽縣在分析建檔立卡貧困戶致貧原因基礎上，建立“一卡四名錄”工作，從兜底保障、教育扶貧、醫(yī)療幫扶、社會救助四方面分別解決因殘致貧、因學致貧、因病致貧和因災致貧等制度性貧困，建立公共服務保障體系預防返貧。調研顯示，2016年底，泗陽縣因病、因災致貧的支出型貧困農戶分別占低收入農戶總數的50%和20%左右。根據貧困現狀，泗陽縣對部分或者完全喪失勞動能力的五保戶和低保戶實行民政救助，給予最低生活保障；對因學致貧的低收入農戶，從適齡幼兒到高職、本科分學段給予不同金額的生活補貼、伙食補助和學費補助，確保低收入農戶子女公平享有優(yōu)質教育資源，避免貧困代際傳遞；實行合作醫(yī)療、大病保險和民政醫(yī)療救助“三險聯(lián)動”的一站式健康扶貧行動，確保合作醫(yī)療覆蓋率100%，對因病致貧的農戶采取免掛號費、診療費、專家會診費“三免”措施，免費開展新生兒疾病篩查和婦女“兩癌”篩查；提高因災致貧貧困戶的救助標準和救助次數，在村、鎮(zhèn)設立“殘疾人養(yǎng)老之家”，為貧困戶提供職業(yè)技能培訓等關愛行動。

4.第一書記駐村幫扶

調研縣向省定經濟薄弱村派駐村第一書記，結合第一書記個人資源和后方單位資源聯(lián)村共建，加強村兩委基層組織建設，提升村級治理水平。泗陽縣實行并實現一類經濟薄弱村第一書記全覆蓋。第一書記在組織層面的資源輸送作用不僅體現在物質層面的資源調配，還包括黨建層面的政策資源輸送，實現村級組織與上級組織的有效對接。以第一書記為中介強化扶貧計劃的制定、落實扶貧政策、引導扶貧工作開展，減少傳統(tǒng)扶貧資源科層化傳遞的層次，形成特定的機制和制度，有效規(guī)避“精英俘獲”現象，提高扶貧政策資源的實施效率。

（二）多元共治貧困實現路徑

1.整村推進，改善發(fā)展環(huán)境

村基層組織是政府和群眾的橋梁，經濟薄弱村的“整村提升”為社會扶貧提供可持續(xù)發(fā)展環(huán)境。試驗區(qū)主要從三方面著手：一是利用財政專項扶貧資金和幫扶單位資金改造村莊道路、橋梁、外部環(huán)境等基礎設施建設。二是在農戶自愿基礎上加速土地流轉，以“村為單位、統(tǒng)一規(guī)劃、整合資源、分工負責、分步推進”為原則合理流轉土地。如盧集村、范家湖等村兩委將村公共土地資源、荒廢的農業(yè)用地等重新整合、盤活，在重新規(guī)劃、改良基礎上，一部分流轉給大戶或企業(yè)發(fā)展高效農業(yè)，一部分用于村部整體規(guī)劃建設，通過“聯(lián)村共建”引入社會企業(yè)和社會資金發(fā)展產業(yè)。土地流轉收入和基礎設施租賃費計入集體資產，增加村集體收入。三是加強村部“一社一群一中心”建設，提升基層服務水平。調研村基本完成包括議事堂、幼兒園、超市等在內的綜合服務體建設，完善社會文化、政治文明建設所需的硬件設施。此外，村基層干部在駐村書記和鄉(xiāng)鎮(zhèn)扶貧專干的指導下進一步實行村務公開、推進村務民主、提供勞動技能培訓，為農戶社會參與和能力提升創(chuàng)造條件。

2.推進“家門口”就業(yè)工程

在實踐中，泗陽試驗區(qū)利用財政專項資金在村部建設標準廠房或改建廢舊校舍，通過“聯(lián)村共建”和駐村第一書記及后方單位資源等招商引資，探索實施可持續(xù)的產業(yè)扶貧。引入企業(yè)后，就業(yè)崗位要求向低收入農戶傾斜。從調研情況看，盧集村、范家湖村、高渡村、郝橋村等就業(yè)扶貧效果較明顯。如郝橋村捷鋒帽業(yè)帶動60人且主要是留守婦女就業(yè)，其中15名為低收入農戶，基本實現當年就業(yè)當年脫貧（見表1）。以縫紉紡織、手工編織等勞動密集型為主的計件制適合留守婦女和留守老人就業(yè)需求，為留守人員農忙、照看家中學齡兒童提供便利，為文化程度不高的女性提供就業(yè)機會，在增加個人收入的同時提升社區(qū)活動參與度。此外，就業(yè)扶貧方式還提供技能培訓、定期開展集體活動，激發(fā)低收入農戶脫貧的內生動力。

表1 “三來一加”項目情況

“家門口就業(yè)”的另外一種方式是鼓勵低收入農戶和低保戶以土地方式入股，加入農業(yè)合作社。具體做法是，由村集體成立土地股份合作社，農戶將土地以市場價流轉給合作社，合作社將小農戶不連片、不規(guī)則的土地重新整合，以外租給企業(yè)或內租給大戶的形式轉租，發(fā)展高效農業(yè)，農業(yè)企業(yè)或種植大戶再以返聘形式吸收農戶就業(yè)。如泗陽縣高渡村整合1 200余畝土地資源，引入社會資本設立“田園風光”果樹專業(yè)合作社。合作社發(fā)展資金由多方構成，包括扶貧資金40萬元、省扶貧工作隊50萬元、縣扶貧引導資金50萬元、合作社負責人出資1 000萬元?！疤飯@風光”將整合后的土地種植石榴、黑梨、冬棗等高效作物，雇傭本村農戶負責田間運作，并嘗試將土地分給低收入農戶套作，套作收益歸農戶所有。在利益分配中，低收入農戶將獲得“土地租金+勞務+分紅+套作收益”多種渠道的收入，村集體每年獲得5萬元社會服務費、入股農戶與合作社利潤按3∶7分紅。田園風光運作中的器械、資金、信息等生產要素由村集體或企業(yè)提供，品質認證、種植風險和市場營銷由農業(yè)合作社承擔（見表2）。

表2 土地合作社發(fā)展高效農業(yè)情況

3.通過教育、創(chuàng)業(yè)、結對等手段提升內生動力

注重“扶智”與“扶志”結合提升內生動力脫貧是十九大提出的新要求。2015年以來，泗陽縣制定教育扶貧政策，扶貧對象包括低收入和低保戶家庭學生，針對幼兒園、小學、初中、高中到大學不同階段的學生，給予財政資金直接扶持，阻斷代際貧困；對建檔立卡的有增收能力的低收入農戶給予貼息貸款扶持，并通過改善農村地區(qū)的基礎實施，向低收入農戶提供農業(yè)、非農技術培訓，將其納入農業(yè)產業(yè)價值鏈，通過電商、農業(yè)合作社和種養(yǎng)殖大戶解決農產品銷售問題，提高低收入農戶增收性貸款償還能力。此外，開展“三進三幫”結對幫扶工作，安排縣直機關單位工作人員與低收入農戶結對子、不定期走訪等詳細記錄農戶的心理動態(tài)和脫貧成效，了解低收入農戶就業(yè)增收需求，扭轉農戶長期以來形成的“等、靠、要”思想，引導低收入農戶從精神上脫貧。例如，2017年江蘇金之彩集團、江蘇榮浩集團以及泗陽順和木業(yè)等社會企業(yè)和“林中鳳凰”“春暉”等愛心協(xié)會積極參與扶貧活動，通過線上線下共募集資金359.87萬元，解決了258名建檔立卡戶大學生的入學問題。社會愛心人士、社會優(yōu)秀企業(yè)以及社會公益組織的助學捐贈在幫助貧困家庭子女獲得公平教育機會的同時向社會傳遞了正能量。

（三）多元共治貧困成效

在大扶貧格局政策推進中，試驗區(qū)多元扶貧主體發(fā)揮各自優(yōu)勢，取得顯著成效。以泗陽縣為例，一是就業(yè)帶動村集體增收和低收入農戶脫貧。2017年，在縣直機關幫扶單位的帶領下，58個經濟薄弱村建立154個幫扶項目，其中“五方掛鉤”后方單位共投入2 000萬元資金用于發(fā)展村集體產業(yè)項目和資產類項目，帶動村集體收入增長。泗陽縣在25個省級試點村共投資3 540萬元（其中省級財政投資1 472萬元）用于建立標準化廠房、高效農業(yè)、光伏等項目，其中14個村達到18萬元集體收入標準，成功脫貧。在專項扶貧資金的引導下，新型經營主體共投入3 803.58萬元實施1.01萬個幫扶項目，項目到戶比例達到100%，其中共新建“家門口”就業(yè)項目59個，帶動2 450名低收入農戶就近就業(yè)，2017年有1 115戶共3 939人實現脫貧。二是促進村落發(fā)展。在土地流轉的基礎上，以“修路”和“改田”兩種方式整治提升鄉(xiāng)村環(huán)境，58個經濟薄弱村已有38個建成“一村一品一店”示范村，生態(tài)環(huán)境的改善和特色網店的成立促進了村級發(fā)展的可持續(xù)發(fā)展。三是提升低收入農戶社會保障水平。泗陽向在校建檔立卡低收入家庭學生共發(fā)放3 200余萬元教育資助資金；通過“醫(yī)療扶貧綠色通道”累計義診群眾3.59萬人，設立扶貧床位350張，累計結報及減免診療費用105.81萬元；通過大病補充保險對692個貧困戶共賠付114.69萬元；實現19個鄉(xiāng)鎮(zhèn)“殘疾人之家”全覆蓋；建成“殘疾人之家”11個，為400余名殘疾人提供日間照料和輔助就業(yè)。

綜上，泗陽扶貧改革試驗區(qū)通過多元共治的貧困治理方式，以政府、基層組織、社會企業(yè)以及社會公眾等多元主體在市場機制下的協(xié)同合作，促進低收入農戶和經濟薄弱村內生動力提升和收入增長。在從絕對貧困向相對貧困轉變的過程中，參與貧困治理的多元主體根據扶貧戰(zhàn)略轉型調整各自的職能，建立扶貧開發(fā)和社會保障并重的制度框架。在政策推進過程中由村基層組織、社會企業(yè)和社會公眾等多元主體分別負責整村推進、“家門口”就業(yè)工程和社會幫扶促進“聯(lián)村共建”和“結對幫扶”政策的落實，在低收入農戶和經濟薄弱村收入增長和能力增進方面形成合力。最終通過“家門口”就業(yè)工程促進經濟增長、通過整村提升實現基層治理水平提升、通過生態(tài)環(huán)境改善實現美麗鄉(xiāng)村建設，在外部力量的介入下，農戶參與能力、可行能力增強（見圖2）。

圖2 泗陽縣多元共治貧困制度設計和實現路徑

三、多元共治貧困的實踐價值

泗陽多元共治貧困在機制設計、過程推進、目標靶向三個方面對我國2020年后扶貧開發(fā)戰(zhàn)略轉型具有重要的借鑒和啟示。

（一）以嵌入理念貫穿機制設計，將多元主體集中于農村扶貧場域

在制度設計中，泗陽試驗區(qū)通過文化嵌入和認知嵌入促進扶貧與扶志、扶智結合，以第一書記的政治嵌入提升經濟薄弱村的治理水平，以多元主體間的關系互動將農戶嵌入社會網絡，提升農戶內生動力、幫助農戶就業(yè)增收。一是以文化嵌入激勵貧困戶擺脫“等、靠、要”思想。多元共治貧困能夠有效整合異質性不同參與主體，通過多元主體落實“扶志”目標。在具體操作中，結對幫扶人員利用閑暇時間不定期走訪和慰問給貧困戶家庭提供精神救助，提高經濟薄弱村和低收入農戶脫貧致富自信心。二是以認知嵌入落實“扶智”，提升農戶致富能力。貧困戶的認知與其知識、技能和經驗等密切相關，泗陽試驗區(qū)通過企業(yè)、社會組織的就業(yè)培訓、村基層組織及后方幫扶單位組織的技能培訓，提升農戶的認知和人力資本。三是以政治嵌入促進干部下沉和扶貧政策落實。泗陽縣實行經濟薄弱村第一書記全覆蓋，通過第一書記駐村指導，改變貧困村組織渙散的工作狀態(tài)，促進扶貧政策落實。

（二）多元主體多方協(xié)同，推進扶貧脫貧工作

多元共治貧困過程強調主體的多元化、身份的平等性和行動的協(xié)同性，即“多元協(xié)同”。泗陽試驗區(qū)的貧困治理動員包括政府、機關單位、村基層組織、企業(yè)、社會組織、社會公眾、農戶等多元主體的參與，逐步形成各負其責、上下聯(lián)動、合力攻堅的扶貧責任體系。此外，為使異質性多元主體在“消除貧困”中行動一致，協(xié)同合作，在扶貧實踐中不斷探索集體行動的合作性和權威的分散性。

政府賦權于基層組織推進社會保障和民政兜底工作，為農戶構建社會安全網，以駐村第一書記協(xié)同扶貧資金進行整村提升，加強基礎設施建設為引進企業(yè)和吸引返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)人員奠定基礎；以村兩委協(xié)同農業(yè)經濟合作組織開展土地流轉，解放富余勞動力就業(yè)創(chuàng)業(yè)；以社會組織、企業(yè)協(xié)同村委通過勞動密集型的“三來一加”和高效農業(yè)項目提供就業(yè)崗位。

多元主體協(xié)同推進做到了“權威分散”。社會保障和扶貧開發(fā)是試驗區(qū)精準扶貧工作的兩個主要途徑，二者相輔相成。以駐村第一書記和村兩委為代表的村基層整合扶貧資金和村內資源，推進就業(yè)工程，為農戶提供就業(yè)，社會公眾利用資源和信息優(yōu)勢為農戶提供情感支持，三者共同完善開發(fā)式扶貧的“造血”功能；政府以強大的財政提供更完善的農村社會保障體系為貧困和低收入農戶“輸血”，擺脫貧困惡性循環(huán)和代際轉移。

（三）以可行能力為目標靶向，構建長效扶貧機制

部分地區(qū)村自治力量消弱和村集體資產薄弱，加之基層組織自身能力和社會資源等制約導致村集體與農戶內生脫貧意愿不強。扶貧中駐村第一書記制度的創(chuàng)新，在一定程度上改善基層組織結構，優(yōu)化基層組織的人力資源配置。市場機制在貧困治理中發(fā)揮潤滑作用。如扶貧小額貸款、財政貼息貸款和普惠金融機制的建立能夠滿足貧困戶和幫扶企業(yè)的金融需求，同時發(fā)揮扶貧資金的“造血”功能，促進增收機制的可持續(xù)性。此外，在農民自愿情況下通過市場化手段引入社會資本，促進合理的土地流轉，通過小農戶與現代農業(yè)銜接體制機制創(chuàng)新實現脫貧的可持續(xù)性。

貧困不僅是顯性收入不足，更來自于收入差距和相對剝奪程度（羅楚亮，2012）。江蘇省以強大的財政作為支撐，縣級以上政府和基層組織共同搭建的社會安全網絡為低收入農戶提供防護性保障、政治自由、經濟條件和社會機會，提高農戶的可行能力；土地流轉有利于小農戶與現代農業(yè)銜接；就業(yè)培訓和技術培訓提升農戶技能水平。以可行能力提升為目標靶向，試驗區(qū)先行先試探索一條“社會安全網+發(fā)展就業(yè)”的特色“造血”道路，社會安全網能夠防止低收入戶脆弱性返貧，整村提升和發(fā)展就業(yè)能夠確保低收入農戶獲得就業(yè)能力，在脫貧后仍有可持續(xù)增收的能力。

四、結論與討論

本文通過案例剖析，分析泗陽縣在扶貧戰(zhàn)略轉型背景下結合區(qū)域貧困特征實現多元共治貧困，為其他地區(qū)提供如下實踐啟示。一是由于我國的扶貧梯度漸進，未來貧困治理更關注相對貧困問題，在扶貧戰(zhàn)略轉型背景下，各地需要根據資源稟賦和貧困特征調整扶貧目標并轉變扶貧主體職能。政府除制度設計外，應主要承擔社會保障和扶貧引導的作用，動員社會力量在市場機制下作為主力參與貧困治理。二是多元共治可能是未來解決后扶貧時代相對貧困問題的有效路徑，在貧困治理中需要充分考慮村集體自身發(fā)展能力提升、低收入農戶可行能力提高的問題，利用市場機制和社會力量構建穩(wěn)定脫貧成果、促進貧困治理可持續(xù)的長效機制。三是要關注扶貧開發(fā)推進過程農村“三留守”問題、“空心村”問題，機制設計中要注重扶貧開發(fā)制度與鄉(xiāng)村振興、生態(tài)保護、現代農業(yè)發(fā)展等制度的協(xié)調。

泗陽試驗區(qū)脫貧攻堅中仍存在一些問題：一是支出型貧困導致的財政兜底可持續(xù)性問題。任何一個國家均面臨社會保障預算充足率的困境，貧困戶的教育保障、醫(yī)療保險、災后兜底等將持續(xù)存在。二是產業(yè)發(fā)展的可持續(xù)性問題。目前“家門口”就業(yè)工程以勞動密集型企業(yè)為主，隨著經濟社會發(fā)展企業(yè)可能面臨轉型問題。加之企業(yè)偏低的工資難以吸引青壯勞動力回流，空心村問題短期內難以解決。三是鄉(xiāng)村基層組織結構完善的可持續(xù)性問題。調研中發(fā)現“村兩委”主要成員年齡偏大，年輕人持續(xù)外流。干部資源和農村人才嚴重缺失，第一書記駐村的短期性難以徹底改變基層組織現狀，未來鄉(xiāng)村振興面臨挑戰(zhàn)。因此，應考慮如何利用金融、保險等商業(yè)手段建立穩(wěn)定脫貧機制，實現精準脫貧與鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略有機銜接。