粵港澳大灣區(qū)財(cái)政科研經(jīng)費(fèi)的制度特征及跨境使用路徑

陳相

（廣東科學(xué)技術(shù)情報(bào)研究所，廣東 廣州 510033）

一、引 言

隨著粵港澳大灣區(qū)建設(shè)上升為國(guó)家戰(zhàn)略，粵港澳進(jìn)入融合發(fā)展的新階段，科技一體化是粵港澳大灣區(qū)未來(lái)發(fā)展的主旋律，也是其打造全球創(chuàng)新高地的現(xiàn)實(shí)需求。作為科技創(chuàng)新活動(dòng)的關(guān)鍵資助力量，財(cái)政科研經(jīng)費(fèi)不能跨境使用的歷史難題給粵港澳大灣區(qū)跨境科技合作及技術(shù)攻關(guān)帶來(lái)了極大的不便，嚴(yán)重制約著粵港澳科技一體化進(jìn)程。如何打破制約，逐步推動(dòng)財(cái)政經(jīng)費(fèi)跨境使用已成為粵港澳大灣區(qū)進(jìn)一步創(chuàng)新發(fā)展的重要命題，直接關(guān)系著區(qū)域創(chuàng)新動(dòng)能的形成以及創(chuàng)新活力的發(fā)揮，對(duì)粵港澳大灣區(qū)打造國(guó)際科技創(chuàng)新中心有著重要的支撐作用。

現(xiàn)階段，中央及廣東省已將粵港澳財(cái)政科研經(jīng)費(fèi)跨境使用的制度創(chuàng)新逐步推進(jìn)至政策研究及制定議程階段，出臺(tái)了一系列相關(guān)文件對(duì)制度創(chuàng)新進(jìn)行鼓勵(lì)和呼吁?！蛾P(guān)于推動(dòng)珠三角國(guó)家自主創(chuàng)新示范區(qū)與中國(guó)（廣東）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)聯(lián)動(dòng)發(fā)展的實(shí)施方案（2016-2020）》提出：“探索推動(dòng)財(cái)政科研經(jīng)費(fèi)跨粵港澳三地使用，積極爭(zhēng)取國(guó)家授權(quán)我省先行先試，統(tǒng)籌現(xiàn)有支持港澳聯(lián)合創(chuàng)新存量資金，與港澳共同設(shè)立專項(xiàng)資金。”《廣東省系統(tǒng)推進(jìn)全面創(chuàng)新改革試驗(yàn)行動(dòng)計(jì)劃》（粵府〔2016〕120號(hào)）提出：“推動(dòng)地方創(chuàng)新券和經(jīng)費(fèi)跨粵港澳三地使用?！薄稄V東省人民政府關(guān)于印發(fā)實(shí)施粵港合作框架協(xié)議2017年重點(diǎn)工作的通知》（粵府函〔2017〕38號(hào)）提出：“粵港兩地通過(guò)磋商，探索廣東省科研經(jīng)費(fèi)跨境使用的方式及管理辦法，推動(dòng)香港科研成果在廣東產(chǎn)業(yè)化?！边@些政策文本為開(kāi)展粵港澳財(cái)政科研經(jīng)費(fèi)跨境使用提供了政策引導(dǎo)和支撐。2017年11月28日粵港澳合作論壇上，科技部創(chuàng)新發(fā)展司副司長(zhǎng)余健透露：“國(guó)家科研計(jì)劃將向港澳高校和科研機(jī)構(gòu)開(kāi)放，實(shí)現(xiàn)科研經(jīng)費(fèi)跨境撥付，允許相關(guān)資金在大灣區(qū)跨境使用”。這是第一次從國(guó)家層面發(fā)出的粵港澳財(cái)政科研經(jīng)費(fèi)跨境使用的制度創(chuàng)新呼聲和信號(hào)，表明推動(dòng)粵港澳財(cái)政科研經(jīng)費(fèi)跨境使用路徑探索并逐步實(shí)現(xiàn)制度創(chuàng)新已迫在眉睫。

二、理論基礎(chǔ)與分析框架

（一）粵港澳財(cái)政科研經(jīng)費(fèi)跨境使用內(nèi)涵理解

科技創(chuàng)新尤其是原始創(chuàng)新作為產(chǎn)業(yè)鏈的上游環(huán)節(jié)，具有創(chuàng)新風(fēng)險(xiǎn)大、創(chuàng)新溢出效應(yīng)高的特點(diǎn)，公共產(chǎn)品屬性明顯，對(duì)一個(gè)國(guó)家或地區(qū)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展具有關(guān)鍵推動(dòng)作用?？萍紕?chuàng)新的發(fā)展離不開(kāi)政府扶持，目前我國(guó)財(cái)政科技投入的公共支出主要分為兩種形式：一是根據(jù)預(yù)算情況直接下?lián)茇?cái)政科研經(jīng)費(fèi)；另一種則是通過(guò)減稅等惠民政策，將原本上繳財(cái)政的資金返還給科研單位及企業(yè)，用以加快技術(shù)更新和產(chǎn)品創(chuàng)新研發(fā)[1]。港澳是免稅地區(qū)，減稅等財(cái)政資金返還在粵港澳科技財(cái)政制度方面的創(chuàng)新意義并不大，因此本文所討論的財(cái)政科研經(jīng)費(fèi)主要指的是第一種形式。財(cái)政科研經(jīng)費(fèi)也稱專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)，是政府以公共財(cái)政資金投入到提升國(guó)家或區(qū)域創(chuàng)新能力、核心競(jìng)爭(zhēng)力及戰(zhàn)略協(xié)同力的一種引導(dǎo)專項(xiàng)資金[2]，其不僅被用于支持R＆D活動(dòng)，也可用于地震、環(huán)保、科普等方面的公益性科技活動(dòng)和推動(dòng)科技成果產(chǎn)業(yè)化等科技創(chuàng)新活動(dòng)[3]。作為一種政策引導(dǎo)性工具，財(cái)政科研經(jīng)費(fèi)不僅能夠傳遞政府目標(biāo)和意愿，在研究活動(dòng)的配置結(jié)構(gòu)中引導(dǎo)科技發(fā)展的路徑及運(yùn)行模式，還能夠通過(guò)調(diào)節(jié)科研經(jīng)費(fèi)的分配方式，解決科研活動(dòng)中的公平與效率問(wèn)題[4]，是對(duì)市場(chǎng)機(jī)制的強(qiáng)力補(bǔ)充。

關(guān)于粵港澳大灣區(qū)區(qū)域合作的研究文獻(xiàn)眾多，內(nèi)容涉及經(jīng)濟(jì)一體化、服務(wù)貿(mào)易自由化、深度融合制度創(chuàng)新等諸多方面[5][6][7][8][9]，但是有關(guān)粵港澳財(cái)政科研經(jīng)費(fèi)跨境使用的專門性研究成果目前還不多見(jiàn)。所謂粵港澳財(cái)政科研經(jīng)費(fèi)跨境使用，主要涉及三方面含義：一是存在三種不同性質(zhì)的財(cái)政科研經(jīng)費(fèi)。由于地域范圍涵蓋粵港澳三個(gè)行政區(qū)，涉及兩種治理制度，不同的行政區(qū)和體制對(duì)財(cái)政科研經(jīng)費(fèi)的要求不同，致使粵港澳三地的財(cái)政科研經(jīng)費(fèi)具有不同性質(zhì)。二是需要逐步消除地域限制。實(shí)現(xiàn)跨境使用，就是要求粵港澳三地的財(cái)政科研經(jīng)費(fèi)從行政區(qū)和體制的限制中釋放出來(lái)，在粵港澳大灣區(qū)乃至粵港澳三地更大范圍內(nèi)實(shí)現(xiàn)優(yōu)化配置。三是申報(bào)主體的權(quán)利和資格范圍創(chuàng)新。申報(bào)主體的權(quán)利范圍創(chuàng)新，即當(dāng)符合申報(bào)條件的創(chuàng)新主體成功申報(bào)項(xiàng)目之后，其經(jīng)費(fèi)使用不應(yīng)受行政區(qū)和體制的限制，可在粵港澳任何地區(qū)實(shí)現(xiàn)同等支配權(quán)利；申報(bào)主體的資格范圍創(chuàng)新，則是指在粵港澳地域范圍內(nèi)允許非本行政區(qū)并符合申報(bào)條件的創(chuàng)新主體申報(bào)并使用財(cái)政科研經(jīng)費(fèi)。

粵港澳一體化建設(shè)是由割裂向融合、由淺入深的過(guò)程，因此粵港澳財(cái)政科研經(jīng)費(fèi)跨境使用的制度創(chuàng)新，也必然不是一蹴而就的事情。本文認(rèn)為，粵港澳財(cái)政科研經(jīng)費(fèi)的跨境使用至少包含兩個(gè)階段，一是允許項(xiàng)目申報(bào)主體的科研經(jīng)費(fèi)在粵港澳三地使用，即無(wú)論項(xiàng)目申報(bào)是在廣東、香港還是澳門進(jìn)行的，只要?jiǎng)?chuàng)新主體成功申報(bào)科研項(xiàng)目后，其項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)就能在粵港澳三地通用；二是逐步放開(kāi)申報(bào)主體限制，粵港澳的創(chuàng)新主體均能申報(bào)三地的科研項(xiàng)目，并作為申報(bào)主體使用財(cái)政科研經(jīng)費(fèi)。

（二）資源優(yōu)化配置理論簡(jiǎn)介

對(duì)資源配置問(wèn)題的研究由來(lái)已久，古典經(jīng)濟(jì)學(xué)認(rèn)為，在經(jīng)濟(jì)自由的條件下，市場(chǎng)作為資源配置的動(dòng)力機(jī)制，能夠通過(guò)利益誘導(dǎo)實(shí)現(xiàn)對(duì)社會(huì)資源的配置，從而有利于資源配置效率的提高[10][11]。新古典經(jīng)濟(jì)學(xué)在資源稀缺性的基本前提下開(kāi)展資源配置分析，他們認(rèn)為，只有在完全競(jìng)爭(zhēng)性的市場(chǎng)環(huán)境下才能實(shí)現(xiàn)社會(huì)資源的最優(yōu)配置，“帕累托最優(yōu)”狀態(tài)是衡量資源配置是否處于最優(yōu)狀態(tài)的標(biāo)準(zhǔn)[12]。在經(jīng)濟(jì)學(xué)研究中，資源稀缺性和配置效率貫穿資源配置理論的發(fā)展始終，正因?yàn)閮?yōu)質(zhì)資源存在稀缺性，使得在總量限制條件下眾多主體圍繞其展開(kāi)的競(jìng)爭(zhēng)存在博弈性，也導(dǎo)致相應(yīng)的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)從投入到產(chǎn)出的過(guò)程是在一定的約束下實(shí)現(xiàn)的。資源配置效率則是強(qiáng)調(diào)在資源有限性的基礎(chǔ)上，如何通過(guò)最優(yōu)的配置方案提高達(dá)到既定的經(jīng)濟(jì)社會(huì)目標(biāo)的成功率。

財(cái)政科研經(jīng)費(fèi)的供給主體為政府，是一種具有公共政策屬性的特殊的創(chuàng)新資源，在各級(jí)政府財(cái)政經(jīng)費(fèi)均有限的現(xiàn)狀下，其資源稀缺性特征非常明顯，科技創(chuàng)新尤其是原始創(chuàng)新對(duì)財(cái)政科研經(jīng)費(fèi)的需求遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于供給，在這樣的環(huán)境下，如何盡可能地優(yōu)化財(cái)政科研經(jīng)費(fèi)分配方案，推動(dòng)創(chuàng)新資源的優(yōu)化配置是各區(qū)域政府盤活財(cái)政科研經(jīng)費(fèi)，實(shí)現(xiàn)既定經(jīng)濟(jì)社會(huì)目標(biāo)需要重點(diǎn)解決的問(wèn)題。而財(cái)政科研經(jīng)費(fèi)的公共屬性，又決定了政府財(cái)政科研資金配置在追求效率的同時(shí)，必須兼顧公平性，既要考慮資金申報(bào)主體之間的公平性，還要考慮創(chuàng)新領(lǐng)域之間的公平性，在既定的階段性施政目標(biāo)的前提下，尋求效率和公平的平衡點(diǎn)。

（三）資源優(yōu)化配置視角下粵港澳財(cái)政科研經(jīng)費(fèi)制度創(chuàng)新分析框架

粵港澳大區(qū)域內(nèi)，財(cái)政科研經(jīng)費(fèi)的所有者、資金申報(bào)主體、資金使用地域均涉及三個(gè)行政區(qū)域，在一體化的大趨勢(shì)大背景下，要實(shí)現(xiàn)區(qū)域內(nèi)財(cái)政科研資金的優(yōu)化配置，不僅要考慮本行政區(qū)的公平和效率，更需要逐步突破制度限制，探索跨行政區(qū)的公平和效率（見(jiàn)圖1）。為實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)，重點(diǎn)需要從以下幾個(gè)方面實(shí)現(xiàn)突破：

1.粵港澳經(jīng)費(fèi)制度的求同存異?；浉郯挠捎诜謱僖粐?guó)兩制的不同區(qū)域，財(cái)政科研資金制度各不相同，管理和監(jiān)督環(huán)節(jié)差異性大，資金扶持的傾向也并不完全一致，處于互相割裂的狀態(tài)。也就是說(shuō)，三個(gè)行政區(qū)特殊的創(chuàng)新資源——財(cái)政科研經(jīng)費(fèi)由不同的供給者供應(yīng)，具有明顯的地域性質(zhì)。推動(dòng)創(chuàng)新資源從割裂走向融合互動(dòng)，首先需要明確產(chǎn)品特征，即經(jīng)費(fèi)制度的獨(dú)特性和共通性，在盡可能保留獨(dú)特性的前期下，從共通性著手，建立三地財(cái)政科研經(jīng)費(fèi)制度上的聯(lián)系，為資源的跨區(qū)域優(yōu)化配置奠定基礎(chǔ)。

2.粵港澳經(jīng)費(fèi)使用環(huán)境的互聯(lián)互通。作為特殊的創(chuàng)新資源，財(cái)政科研經(jīng)費(fèi)的流通分為兩個(gè)階段，第一階段，經(jīng)費(fèi)從供給者流向申報(bào)者，這時(shí)資源的流通主要由供給者即政府的偏好決定，這是三地的共同點(diǎn)，但由于經(jīng)費(fèi)制度的不一致，具體的流通過(guò)程也會(huì)存在差異；第二階段，經(jīng)費(fèi)從申報(bào)者向市場(chǎng)成果進(jìn)行轉(zhuǎn)化，這時(shí)資源的使用因受到地域資金流動(dòng)習(xí)慣的影響而具有不同特征，也對(duì)政府對(duì)流動(dòng)環(huán)節(jié)的監(jiān)管提出不同的要求。在一國(guó)兩制的大環(huán)境下，粵港澳三地的經(jīng)費(fèi)使用環(huán)境自由度、約束性差別較大，要推動(dòng)粵港澳科研財(cái)政經(jīng)費(fèi)的制度創(chuàng)新，經(jīng)費(fèi)流通的第二階段如何實(shí)現(xiàn)互聯(lián)互通是重點(diǎn)也是難點(diǎn)，只有充分構(gòu)建起三地經(jīng)費(fèi)使用習(xí)慣上的聯(lián)動(dòng)框架，才能實(shí)現(xiàn)真正意義上的經(jīng)費(fèi)跨境使用創(chuàng)新。

圖1 粵港澳財(cái)政資金制度創(chuàng)新分析框架

3.粵港澳創(chuàng)新主體的有機(jī)銜接。創(chuàng)新主體是財(cái)政科研經(jīng)費(fèi)的需求者，對(duì)獲取財(cái)政科研經(jīng)費(fèi)的支持，從而推動(dòng)研發(fā)等科技創(chuàng)新活動(dòng)的順利進(jìn)行有著巨大的渴望。由于分屬不同的行政區(qū)域，粵港澳三地的創(chuàng)新主體遵守不同的管理制度，受到不同的財(cái)政科研經(jīng)費(fèi)的扶持。然而，隨著聯(lián)合科技創(chuàng)新成為世界重大科技成果產(chǎn)出的主要方式，粵港澳區(qū)域的科技合作日趨旺盛并向多元化、長(zhǎng)效化邁進(jìn)，創(chuàng)新主體對(duì)跨行政區(qū)的財(cái)政科研經(jīng)費(fèi)的需求也不斷增強(qiáng)。推動(dòng)粵港澳財(cái)政科研經(jīng)費(fèi)跨境使用符合三地創(chuàng)新主體的內(nèi)在需要，因此，破除區(qū)域限制，推動(dòng)三地創(chuàng)新主體成為真正受益者，是粵港澳財(cái)政科研經(jīng)費(fèi)制度創(chuàng)新的重要目的所在。

三、粵港澳三地財(cái)政科研經(jīng)費(fèi)制度特征分析

財(cái)政科研經(jīng)費(fèi)是區(qū)域政府為推動(dòng)本地區(qū)技術(shù)創(chuàng)新和科技發(fā)展而產(chǎn)生的財(cái)政經(jīng)費(fèi)支出，因受政治制度、政府偏好和經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的影響，呈現(xiàn)出特有的制度特征。不同的制度特征對(duì)科研財(cái)政經(jīng)費(fèi)的要求不同，研究并明晰粵港澳三地各自的財(cái)政科研經(jīng)費(fèi)特征，是探索粵港澳財(cái)政科研經(jīng)費(fèi)跨境使用制度創(chuàng)新的基礎(chǔ)。

（一）香港財(cái)政科研經(jīng)費(fèi)制度特征

香港財(cái)政科研扶持資金由科技創(chuàng)新署①管理，以創(chuàng)新及科技基金為主，其下設(shè)創(chuàng)新及科技支援計(jì)劃（含粵港科技合作資助計(jì)劃）、一般支援計(jì)劃、大學(xué)與產(chǎn)業(yè)合作計(jì)劃、企業(yè)支援計(jì)劃、投資研發(fā)先進(jìn)回饋計(jì)劃、大學(xué)科技初創(chuàng)企業(yè)資助計(jì)劃、科技券計(jì)劃、院校中游研發(fā)計(jì)劃和創(chuàng)客創(chuàng)投基金等。

1.創(chuàng)新及科技支援計(jì)劃占據(jù)主導(dǎo)地位。創(chuàng)新及科技基金下設(shè)的眾多計(jì)劃中，創(chuàng)新及科技支援計(jì)劃的資金總盤最大，截至2017年6月30日，共核準(zhǔn)項(xiàng)目2439個(gè)，核準(zhǔn)資助金額100.263億元，占基金總額的79.3%，是香港科技創(chuàng)新署最重要的科技計(jì)劃，主要支援由大學(xué)、研發(fā)中心、產(chǎn)業(yè)支援組織、專業(yè)團(tuán)體及商會(huì)所進(jìn)行的中下游研發(fā)項(xiàng)目，致力于提升香港科技創(chuàng)新水平和經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)力。

2.資助領(lǐng)域以電氣電子和資訊科技為主。香港高度重視產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新能力的提升，截至2017年6月30日，創(chuàng)新及科技基金核準(zhǔn)資助金額127.728億元，重點(diǎn)下設(shè)計(jì)劃②資助領(lǐng)域如圖2所示，其中，電氣及電子產(chǎn)業(yè)主要包括集成電路、電子消費(fèi)品和光電子等細(xì)分領(lǐng)域，受資助額度最高，達(dá)31.196億元；基礎(chǔ)工業(yè)次之，包含汽車零部件、中藥等多個(gè)產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域，受資助金額達(dá)29.76億元；資訊科技隨后，受資助金額達(dá)27.032億元。經(jīng)過(guò)多年的扶持發(fā)展，香港電氣及電子產(chǎn)業(yè)和電訊業(yè)發(fā)展迅猛，積累了強(qiáng)大的競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)。

圖2 香港創(chuàng)新及科技基金重點(diǎn)下設(shè)計(jì)劃資助領(lǐng)域分布

3.申報(bào)對(duì)象限香港境內(nèi)創(chuàng)新主體。香港各類科研扶持資金申報(bào)文件均明確規(guī)定，其申報(bào)主體須為本地公營(yíng)科研機(jī)構(gòu)、研發(fā)中心、中小型科技企業(yè)、產(chǎn)業(yè)支持組織、專業(yè)團(tuán)體及商會(huì)等，境外創(chuàng)新主體不在資金申報(bào)范疇中。

4.部分計(jì)劃允許科研經(jīng)費(fèi)跨內(nèi)地使用。創(chuàng)新及科技支援計(jì)劃、公營(yíng)機(jī)構(gòu)試用計(jì)劃、院校中游研發(fā)計(jì)劃均提出，允許部分研發(fā)活動(dòng)在內(nèi)地進(jìn)行，但研發(fā)工作及相關(guān)開(kāi)支不能超過(guò)總額的50%；如部分研發(fā)工作須在內(nèi)地以外的香港境外進(jìn)行，必須事先征得創(chuàng)新科技署批準(zhǔn)。

（二）澳門財(cái)政科研經(jīng)費(fèi)制度特征

澳門財(cái)政科研扶持資金以科學(xué)技術(shù)發(fā)展基金為主，受澳門特別行政區(qū)行政長(zhǎng)官監(jiān)督，下設(shè)科研資助、科普資助、專利資助、聯(lián)合資助、企業(yè)創(chuàng)新研發(fā)資助、澳門智慧城市應(yīng)用及解決方案項(xiàng)目資助計(jì)劃和儀器設(shè)備特別資助計(jì)劃。

1.資助領(lǐng)域以生物醫(yī)藥及信息資訊為主。2014年至2016年，澳門科學(xué)技術(shù)發(fā)展基金資助領(lǐng)域中，生物科技受資助金額最高，達(dá)8859.58萬(wàn)元，占基金總額的24%；中醫(yī)藥次之，受資助金額為8424.9萬(wàn)元，占基金總額的22.82%；計(jì)算機(jī)及資訊科技隨后，受資助金額7598.71萬(wàn)元，占基金總額的20.58%。

2.資助對(duì)象限本地創(chuàng)新主體。澳門各科技計(jì)劃申報(bào)文件均明確規(guī)定，資助對(duì)象為本地大學(xué)、學(xué)院及研發(fā)中心，在澳門從事研發(fā)的實(shí)驗(yàn)室或?qū)嶓w，本地非牟利私人機(jī)構(gòu)，在澳門注冊(cè)從事研發(fā)的商業(yè)企業(yè)及企業(yè)家，在澳門從事研發(fā)的人員等，非本地創(chuàng)新主體不在申報(bào)范疇。

（三）廣東財(cái)政科研經(jīng)費(fèi)制度特征

根據(jù) 《廣東省人民政府關(guān)于印發(fā)深化廣東省級(jí)財(cái)政科技計(jì)劃（專項(xiàng)、基金等）管理改革實(shí)施方案的通知》（粵府〔2016〕14號(hào)）的精神，廣東省對(duì)財(cái)政科研經(jīng)費(fèi)制度進(jìn)行了調(diào)整。如今廣東省財(cái)政科研經(jīng)費(fèi)主要分為兩類：一是科技發(fā)展專項(xiàng)資金，由省科技廳歸口管理，涵蓋基礎(chǔ)與應(yīng)用基礎(chǔ)研究、公益研究與能力建設(shè)、前沿與關(guān)鍵技術(shù)創(chuàng)新（重大科技專項(xiàng)）、產(chǎn)業(yè)技術(shù)創(chuàng)新與科技金融結(jié)合、協(xié)同創(chuàng)新與平臺(tái)環(huán)境建設(shè)等細(xì)分專項(xiàng)；二是重大科技成果產(chǎn)業(yè)化基金，其按照市場(chǎng)化方式運(yùn)作，是扶持重大科技成果產(chǎn)業(yè)化的政策性基金。

1.資助領(lǐng)域較為多元化。重大科技專項(xiàng)重點(diǎn)支持計(jì)算與通信集成芯片、移動(dòng)互聯(lián)關(guān)鍵技術(shù)與器件、云計(jì)算與大數(shù)據(jù)管理技術(shù)、新型印刷顯示技術(shù)與材料、可見(jiàn)光通信技術(shù)及標(biāo)準(zhǔn)光組件、智能機(jī)器人、新能源汽車電池與動(dòng)力系統(tǒng)、干細(xì)胞與組織工程、增材制造（3D打?。┘夹g(shù)等戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)，其他專項(xiàng)大多對(duì)產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域不設(shè)限制，只要符合申報(bào)條件、具有科技創(chuàng)新活力的產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域均可以申報(bào)。

2.申報(bào)對(duì)象限本地創(chuàng)新主體。申報(bào)單位原則上須為廣東省內(nèi)注冊(cè)的科研院所、高校、行政機(jī)關(guān)、企事業(yè)單位和行業(yè)組織等具有獨(dú)立法人資格的主體，非省內(nèi)創(chuàng)新主體不在申報(bào)范疇內(nèi)。

3.大多可預(yù)留一定額度的經(jīng)費(fèi)供境外使用。大部分廣東省科技項(xiàng)目申報(bào)單位可根據(jù)所申報(bào)的項(xiàng)目性質(zhì)，在經(jīng)費(fèi)預(yù)算的國(guó)際合作與交流費(fèi)科目預(yù)留一定額度的經(jīng)費(fèi)用于境外交流與合作。

（四）港澳與廣東財(cái)政科研經(jīng)費(fèi)對(duì)接探索

粵港澳在財(cái)政科研經(jīng)費(fèi)制度創(chuàng)新方面已經(jīng)進(jìn)行了一定探索，粵港聯(lián)合創(chuàng)新資助計(jì)劃就是其中的典型案例。這一計(jì)劃啟動(dòng)于2003年，廣東以“前沿與關(guān)鍵技術(shù)創(chuàng)新專項(xiàng)資金”、香港以“香港創(chuàng)新及科技基金”組織實(shí)施，共同推動(dòng)兩地新興技術(shù)領(lǐng)域聯(lián)合技術(shù)攻關(guān)和科技成果轉(zhuǎn)化。粵港聯(lián)合創(chuàng)新資助計(jì)劃的實(shí)施，是粵港貫徹落實(shí)CEPA的相關(guān)安排，推動(dòng)兩地科技合作逐步深入的重要舉措，也是科研制度創(chuàng)新的有益探索，其意義與價(jià)值不言而喻。然而在實(shí)際的推進(jìn)過(guò)程中，兩地在財(cái)政科研經(jīng)費(fèi)流動(dòng)方面制度創(chuàng)新的進(jìn)展不一，香港規(guī)定“容許最多50%的研發(fā)工作 （和相關(guān)開(kāi)支）在內(nèi)地進(jìn)行”，而廣東“本專項(xiàng)資金只支持在廣東境內(nèi)注冊(cè)的機(jī)構(gòu)作為申報(bào)承擔(dān)單位，合作各方可在廣東境內(nèi)使用該專項(xiàng)資金；須在廣東境外使用資金的，建議承擔(dān)單位用自籌或其它資金列支?！眱傻鼐嚯x真正實(shí)現(xiàn)財(cái)政科研經(jīng)費(fèi)跨境使用還任重而道遠(yuǎn)。

四、粵港澳財(cái)政科研經(jīng)費(fèi)跨境使用的環(huán)境差異性分析

粵港澳三地經(jīng)濟(jì)發(fā)展環(huán)境各不相同，財(cái)政科研經(jīng)費(fèi)作為一種特殊的資金類型，受不同環(huán)境的影響，在會(huì)計(jì)準(zhǔn)則、資金使用憑證、貨幣類型、管理機(jī)構(gòu)等方面均存在差異，由此對(duì)粵港澳財(cái)政科研經(jīng)費(fèi)跨境使用制度創(chuàng)新提出了更高的要求。

（一）會(huì)計(jì)準(zhǔn)則存在差異

由于長(zhǎng)期以來(lái)經(jīng)濟(jì)制度不一致，粵港澳已經(jīng)形成了差異性較大的會(huì)計(jì)準(zhǔn)則，“公允價(jià)值”和“賬面價(jià)值”的處理、資產(chǎn)減值計(jì)提、關(guān)聯(lián)方交易披露側(cè)重點(diǎn)等諸多方面均有不同?！肮蕛r(jià)值”和“賬面價(jià)值”的處理方面，香港和澳門更強(qiáng)調(diào)公允價(jià)值的使用，廣東則偏重于賬面價(jià)值的使用。資產(chǎn)減值計(jì)提方面，三方的會(huì)計(jì)準(zhǔn)則均提出，應(yīng)根據(jù)資產(chǎn)的實(shí)際情況計(jì)提減值準(zhǔn)備，但在具體規(guī)定上，香港和澳門更強(qiáng)調(diào)公司和會(huì)計(jì)師的專業(yè)判斷，廣東則對(duì)很多細(xì)分場(chǎng)景進(jìn)行了明文規(guī)定。關(guān)聯(lián)方交易披露側(cè)重點(diǎn)方面，香港和澳門更強(qiáng)調(diào)關(guān)聯(lián)方及其交易的充分披露，廣東則為了預(yù)防公司利用關(guān)聯(lián)方交易進(jìn)行利潤(rùn)操縱，而對(duì)關(guān)聯(lián)方之間出售資產(chǎn)交易的會(huì)計(jì)處理規(guī)定更為嚴(yán)格。差異較大的會(huì)計(jì)準(zhǔn)則使三地會(huì)計(jì)報(bào)表缺乏一致性，對(duì)跨行政區(qū)的財(cái)務(wù)審計(jì)提出了更大的挑戰(zhàn)。

（二）資金使用憑證存在差異

我國(guó)科研經(jīng)費(fèi)制度強(qiáng)調(diào)流程管理，對(duì)經(jīng)費(fèi)開(kāi)支的憑證十分重視，經(jīng)費(fèi)審計(jì)將其視為認(rèn)證經(jīng)費(fèi)流向的重要標(biāo)準(zhǔn)，也是稅務(wù)機(jī)關(guān)執(zhí)法檢查的重要依據(jù)，因此粵港澳經(jīng)費(fèi)如果要實(shí)現(xiàn)跨境流動(dòng)，統(tǒng)一的資金使用憑證十分重要。實(shí)際經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中，發(fā)票是主要的財(cái)務(wù)憑證，內(nèi)地的發(fā)票分普通發(fā)票和增值稅發(fā)票兩種，由稅務(wù)機(jī)關(guān)統(tǒng)一管理和監(jiān)督其印制、領(lǐng)購(gòu)、開(kāi)具、取得、保管、繳銷，每張發(fā)票均具有獨(dú)一無(wú)二的流水賬號(hào)碼。與內(nèi)地不同，港澳的發(fā)票并非由稅務(wù)機(jī)關(guān)統(tǒng)一印制，企業(yè)可以自行印制發(fā)票，蓋上企業(yè)公章并經(jīng)負(fù)責(zé)人簽字后即可生效，不同企業(yè)的發(fā)票各不相同。廣東與港澳發(fā)票之間存在的較大差異性對(duì)粵港澳實(shí)施跨境科研財(cái)政經(jīng)費(fèi)管理和審批造成一定困難，是粵港澳推動(dòng)財(cái)政科研經(jīng)費(fèi)跨境使用制度創(chuàng)新需要解決的重要問(wèn)題。

（三）貨幣類型存在差異

因分屬一國(guó)兩制的不同行政區(qū)，粵港澳三地的貨幣并不相同，廣東以人民幣為法定貨幣，中國(guó)人民銀行是其主管機(jī)關(guān)，負(fù)責(zé)人民幣的設(shè)計(jì)、印制和發(fā)行。香港以港幣為法定流通貨幣，主要在香港金融管理局監(jiān)管下，由香港渣打銀行（香港）有限公司、香港匯豐銀行有限公司及中國(guó)銀行（香港）有限公司等3家香港銀行負(fù)責(zé)發(fā)行，少部分由香港金融管理局自行發(fā)行。澳門以澳門元為法定貨幣，俗稱“葡幣”，澳門幣發(fā)行權(quán)由澳門貨幣暨匯兌監(jiān)理署所有，委托大西洋銀行和中國(guó)銀行澳門分行發(fā)行。粵港澳并不統(tǒng)一的貨幣制度，致使資金往來(lái)受匯率影響極大，而匯率往往隨著時(shí)間不斷起伏變化，對(duì)財(cái)政科研經(jīng)費(fèi)跨境往來(lái)匯兌造成很大影響，也對(duì)開(kāi)展財(cái)政科研經(jīng)費(fèi)跨境預(yù)算和驗(yàn)收帶來(lái)一定困難，不利于財(cái)政科研經(jīng)費(fèi)的效用最大化。

（四）財(cái)政科研經(jīng)費(fèi)管理機(jī)構(gòu)差異性大

粵港澳三地財(cái)政科研經(jīng)費(fèi)管理機(jī)構(gòu)和管理制度存在較大差異。廣東省實(shí)施社會(huì)主義制度，主要由廣東省科技廳負(fù)責(zé)對(duì)財(cái)政科研經(jīng)費(fèi)進(jìn)行分配、管理和監(jiān)督，而廣東省財(cái)政廳則負(fù)責(zé)財(cái)政科研資金總量的研究和安排。香港實(shí)施資本主義制度，主要由香港創(chuàng)新及科技局屬下的香港創(chuàng)新科技署對(duì)財(cái)政科研經(jīng)費(fèi)進(jìn)行分配、管理和監(jiān)督，財(cái)務(wù)委員會(huì)負(fù)責(zé)對(duì)預(yù)算安排進(jìn)行審核。澳門實(shí)施資本主義制度，主要由澳門科技委員會(huì)負(fù)責(zé)財(cái)政科研經(jīng)費(fèi)的分配、管理和監(jiān)督。不同的制度安排和環(huán)境特征導(dǎo)致粵港澳三地對(duì)財(cái)政科研經(jīng)費(fèi)的管理難以有效對(duì)接，致使道德風(fēng)險(xiǎn)管控力度下降。尤其對(duì)異地申報(bào)主體而言，如發(fā)生財(cái)政科研經(jīng)費(fèi)違法使用或挪用、利用制度漏洞侵占科研經(jīng)費(fèi)等情況，管理機(jī)構(gòu)不但不能及時(shí)發(fā)現(xiàn)，事后追償也困難重重，不利于跨境科技活動(dòng)的可持續(xù)發(fā)展。

五、推動(dòng)粵港澳財(cái)政科研經(jīng)費(fèi)跨境使用的對(duì)策建議

雖然粵港澳地區(qū)對(duì)于財(cái)政科研經(jīng)費(fèi)跨境使用的制度創(chuàng)新已進(jìn)行了初步探索，但是現(xiàn)階段仍處于割裂狀態(tài)，不僅財(cái)政科研經(jīng)費(fèi)的申報(bào)資格均限于本行政區(qū)創(chuàng)新主體，而且經(jīng)費(fèi)在非本行政區(qū)使用限制重重。而對(duì)于粵港澳三地財(cái)政科研經(jīng)費(fèi)使用環(huán)境的分析表明，粵港澳在會(huì)計(jì)準(zhǔn)則、資金憑證、貨幣類型和經(jīng)費(fèi)管理機(jī)構(gòu)等方面均存在較大差異性，這對(duì)于財(cái)政科研經(jīng)費(fèi)的跨境申報(bào)、跨境管理、相關(guān)科技活動(dòng)的開(kāi)展以及科技成果的轉(zhuǎn)化等都產(chǎn)生了明顯的不利影響?；浉郯呢?cái)政科研經(jīng)費(fèi)跨境使用制度創(chuàng)新涉及三地政府、創(chuàng)新主體、制度和市場(chǎng)環(huán)境等存在互相作用的多種復(fù)雜要素，是要在粵港澳大區(qū)域范圍內(nèi)，打破現(xiàn)有的割裂的財(cái)政經(jīng)費(fèi)使用平衡，從而追求更大范圍內(nèi)的效率和公平，這需要從不同層面精心謀劃、統(tǒng)籌布局，在制度、環(huán)境和創(chuàng)新主體的求同存異中尋找突破口，有步驟、有階段性地推動(dòng)創(chuàng)新行動(dòng)的逐步實(shí)施。

（一）逐步建立多層次的跨區(qū)域?qū)雨P(guān)系

制度創(chuàng)新以粵港澳三地為主要范圍，涉及三個(gè)區(qū)域、兩種經(jīng)濟(jì)制度，需要從更高層面出發(fā)，層層向下，構(gòu)建政府、企業(yè)的跨區(qū)域?qū)雨P(guān)系（見(jiàn)圖3）。一是中央政府層面，可通過(guò)政策文件引導(dǎo)、會(huì)議講話指導(dǎo)、行政管理協(xié)調(diào)等方式，統(tǒng)籌引導(dǎo)三地政府部門跳出行政區(qū)域視角，從粵港澳的大區(qū)域范圍來(lái)協(xié)商和解決經(jīng)費(fèi)跨境使用系列問(wèn)題。二是地方政府層面，應(yīng)堅(jiān)持大局視野、開(kāi)放性思維，搭建有機(jī)互動(dòng)、順暢和諧的溝通交流通道，并將財(cái)政科研經(jīng)費(fèi)跨境使用納入到粵港 （澳）合作聯(lián)席會(huì)議、粵港澳大灣區(qū)系列政策文件中，結(jié)合三地實(shí)際，開(kāi)展制度創(chuàng)新的頂層設(shè)計(jì)，重點(diǎn)把握經(jīng)費(fèi)流動(dòng)限制和申報(bào)主體限制放開(kāi)的節(jié)奏，靈活運(yùn)用好部分地區(qū)及專項(xiàng)試點(diǎn)等工具，注重三地專項(xiàng)支持領(lǐng)域的有機(jī)銜接，為制度創(chuàng)新搭建強(qiáng)有力的合作基石。三是地方管理部門層面，需建立長(zhǎng)期有效的交流機(jī)制和合作通道，并根據(jù)頂層設(shè)計(jì)，形成強(qiáng)有力的落實(shí)措施和具體方案，妥善解決跨境監(jiān)管和跨境審計(jì)相關(guān)事宜，推動(dòng)粵港澳財(cái)政科研經(jīng)費(fèi)順利實(shí)現(xiàn)跨境流動(dòng)。四是創(chuàng)新主體層面，高校、科研院所和企業(yè)等申報(bào)和使用財(cái)政科研經(jīng)費(fèi)的主體，應(yīng)在制度創(chuàng)新框架下，積極開(kāi)展跨區(qū)域科技活動(dòng)，及時(shí)反映資金需求和實(shí)際困難，遵循制度要求合理合法地開(kāi)展技術(shù)攻關(guān)和成果轉(zhuǎn)化活動(dòng)，為制度創(chuàng)新的有效實(shí)施提供參考和支持。

圖3 多層次的跨區(qū)域?qū)雨P(guān)系

（二）探索構(gòu)建多方共贏的利益分配機(jī)制

制度創(chuàng)新?tīng)可娴饺齻€(gè)行政區(qū)和眾多主體，是對(duì)現(xiàn)有的割裂的財(cái)政經(jīng)費(fèi)使用平衡的打破，新制度框架的設(shè)計(jì)，必然會(huì)產(chǎn)生一定的利益博弈。根據(jù)博弈論[13]，要實(shí)現(xiàn)多方共贏，即實(shí)現(xiàn)納什均衡，需要各方在已知信息下，遵循契約精神，適當(dāng)讓利，構(gòu)建一個(gè)對(duì)各方來(lái)說(shuō)均利大于弊的合作方案。三地之間因扶持資金和重點(diǎn)扶持領(lǐng)域存在差異，當(dāng)放開(kāi)科研經(jīng)費(fèi)流動(dòng)時(shí)，扶持資金多且支持領(lǐng)域重疊度高的地區(qū)將會(huì)比扶持資金少或支持領(lǐng)域重疊度低的地區(qū)對(duì)對(duì)方的科技貢獻(xiàn)更大。這種情況下，獲益大的地區(qū)應(yīng)給予獲益小的地區(qū)一定程度的讓利。在政府和創(chuàng)新主體的關(guān)系上，政府應(yīng)該以構(gòu)建公平和有效率的市場(chǎng)環(huán)境為己任，重點(diǎn)支持需要政策引導(dǎo)和扶持的共性關(guān)鍵技術(shù)攻關(guān)和基礎(chǔ)研究，對(duì)創(chuàng)新主體市場(chǎng)化的科技活動(dòng)則要減少干預(yù)；重點(diǎn)把控扶持項(xiàng)目的成果環(huán)節(jié)，對(duì)創(chuàng)新主體的具體科技活動(dòng)過(guò)程則要減少干預(yù)；加大對(duì)異地違法犯罪等侵占財(cái)政科技經(jīng)費(fèi)行為的打擊和防范力度，推動(dòng)創(chuàng)新主體依法合規(guī)開(kāi)展科技合作。

（三）著力營(yíng)造求同存異的經(jīng)費(fèi)使用環(huán)境

粵港澳三地財(cái)政科研經(jīng)費(fèi)使用環(huán)境差異性較為明顯，從差異出發(fā)，探索搭建各環(huán)節(jié)有機(jī)聯(lián)動(dòng)的通道，是粵港澳三地實(shí)現(xiàn)財(cái)政科研經(jīng)費(fèi)跨境使用的重要條件，重點(diǎn)可從以下幾個(gè)方面著手：一是推動(dòng)三地會(huì)計(jì)做帳方法的互融互通，如果財(cái)政科研經(jīng)費(fèi)由項(xiàng)目立項(xiàng)地來(lái)進(jìn)行審計(jì)和驗(yàn)收，那么異地相關(guān)經(jīng)費(fèi)支出可按照立項(xiàng)地的會(huì)計(jì)準(zhǔn)則來(lái)做帳；如果財(cái)政科研經(jīng)費(fèi)由異地相關(guān)部門來(lái)負(fù)責(zé)審計(jì)和驗(yàn)收，那么異地相關(guān)經(jīng)費(fèi)支出可按照當(dāng)?shù)氐臅?huì)計(jì)準(zhǔn)則來(lái)做賬。二是推動(dòng)三地資金使用憑證的互融互通，可考慮在一定措施保證前提下，對(duì)對(duì)方的資金使用憑證進(jìn)行認(rèn)可；或者探索制定三地通行的粵港澳經(jīng)費(fèi)使用憑證認(rèn)證辦法，形成對(duì)科技項(xiàng)目支出的統(tǒng)一認(rèn)證，暢通跨境認(rèn)證通道。三是推動(dòng)三地貨幣使用的互融互通，在項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)預(yù)算中為匯兌損益預(yù)留一定的空間，并可考慮在重大項(xiàng)目上探索實(shí)施固定匯率或者有限度的匯率浮動(dòng)機(jī)制，保障項(xiàng)目的有效順利實(shí)施。四是推動(dòng)三地審計(jì)機(jī)制的互融互通，當(dāng)選擇實(shí)施異地審計(jì)時(shí)，引導(dǎo)具有一定資質(zhì)的會(huì)計(jì)師事務(wù)所采用一致的審計(jì)規(guī)則，推動(dòng)審計(jì)報(bào)告互認(rèn)，提高異地項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)審計(jì)的能力。

注：

①香港創(chuàng)新科技署：隸屬于香港創(chuàng)新及科技局。

②數(shù)據(jù)來(lái)源：香港科技署官網(wǎng)。重點(diǎn)下設(shè)計(jì)劃主要包括創(chuàng)新及科技支援計(jì)劃、一般支援計(jì)劃、大學(xué)與產(chǎn)業(yè)合作計(jì)劃、小型企業(yè)研究資助計(jì)劃、企業(yè)支援計(jì)劃。