從近十年國家出臺(tái)的文件看我國高等教育政策制定

康 寧，張其龍，蘇慧斌

（1.中國教育出版?zhèn)髅郊瘓F(tuán)，北京 100089；2.新西蘭國立理工學(xué)院，新西蘭 羅托魯瓦3046）

一、問題的提出

作為發(fā)展的第一動(dòng)力和民族復(fù)興基礎(chǔ)工程的重要結(jié)合點(diǎn)，高等教育的地位舉足輕重。進(jìn)入中國特色社會(huì)主義新時(shí)代以來，我國已經(jīng)全面開啟建設(shè)高等教育強(qiáng)國新征程。在高等教育承前啟后的這一歷史節(jié)點(diǎn)，回望過去，把握發(fā)展軌跡，對(duì)謀劃、選定下一段發(fā)展路徑將大有裨益。高等教育政策制定與發(fā)布是高等教育制度安排的主要內(nèi)容。高等教育政策更替與演進(jìn)過程推動(dòng)高等教育制度的不斷創(chuàng)新與完善。在我國高等教育體制改革中，不同類型的政策指導(dǎo)不同的改革實(shí)踐，通過優(yōu)化資源配置處理不同層級(jí)政府、不同區(qū)域內(nèi)市場(chǎng)、不同類型學(xué)校、不同需求的社會(huì)群體之間的關(guān)系。仔細(xì)考察具體的政策文件有助于理解、把握政策制定的邏輯和軌跡，從而有助于為未來的政策制定提供參考。本文試圖通過對(duì)政策性文本的分析，歸納涉及高等教育體制改革、治理權(quán)限等重要課題的變化規(guī)律。通過對(duì)2007-2017年間國家出臺(tái)的政策本文分析，本文要回答的問題是：近十年來我國高等教育在政策制定上有哪些特征？

二、有關(guān)高等教育政策制定及政策文本分析的文獻(xiàn)簡述

過去的十年中，伴隨著我國高等教育事業(yè)的跨越式發(fā)展，高等教育領(lǐng)域的研究也日益豐富。大量研究涉及某一專題，如高等教育大眾化、高等教育國際化、高等教育體制改革、資源配置改革、高等教育投資體制改革、高等教育質(zhì)量評(píng)估、高等教育治理現(xiàn)代化等。也有不少研究涉及高等教育事業(yè)發(fā)展微觀領(lǐng)域。但是，關(guān)于高等教育政策文本制定的研究并不多。僅有一些關(guān)于高等教育某一具體領(lǐng)域的政策研究，如中國高等教育改革與發(fā)展的政策工具分析[1]，產(chǎn)學(xué)研合作教育的政策分析[2]，我國高校創(chuàng)業(yè)教育的制度與政策選擇[3]，協(xié)同創(chuàng)新與高校創(chuàng)新人才培養(yǎng)政策分析[4]，民族預(yù)科教育政策的研究[5]，以及從教育政策看中國高等教育價(jià)值取向[6]等。

從研究方法看，文本分析法是一種在國際、國內(nèi)政策研究領(lǐng)域廣為應(yīng)用的方法。在國際上，已有研究者專題討論政策文本分析作為一種創(chuàng)新研究方法在高等教育研究中的應(yīng)用[7]。有研究通過對(duì)政府文件中質(zhì)量概念的分析揭示教育質(zhì)量的意義和含義[8]，也有研究揭示文件、實(shí)踐和政策三者之間的關(guān)系[9]，還有的研究將內(nèi)容分析用于高等教育政策分析[10]，并通過文本分析描述政策偏好[11]。在國內(nèi)，有研究提出公共政策文本分析的理論框架[12]，也有研究開始定量分析我國高科技政策文本[13]，還有的研究集中闡述教育政策文本分析及其應(yīng)用[14]，并較早將政策文本分析用于對(duì)我國高等教育政策制定的分析[15]?？祵幵凇吨袊叩冉逃Y源配置轉(zhuǎn)型指標(biāo)體系研究》一書中對(duì)1978-2008年高等教育體制領(lǐng)域文件文本進(jìn)行了分析[16]。借助政策文本分析的方法，有研究回顧與反思中國高職教育改革與發(fā)展[17]，透視我國高新技術(shù)政策[18]，解析我國創(chuàng)業(yè)教育政策的價(jià)值結(jié)構(gòu)[19],以及描述我國高考改革的價(jià)值取向變遷[20]。此外，研究者還通過政策文本分析，對(duì)我國民辦高等教育發(fā)展[21]、我國科技成果轉(zhuǎn)化[22]、“雙一流”建設(shè)的價(jià)值邏輯與實(shí)踐路徑[23]以及高等教育行政管理體制改革[24]等課題進(jìn)行了有益探索。

但綜觀已有文獻(xiàn)，沒有發(fā)現(xiàn)專門針對(duì)最近十年國家高等教育政策制定的系統(tǒng)研究，也沒有使用文本分析方法對(duì)該課題進(jìn)行的研究。相對(duì)于對(duì)具體政策內(nèi)容的研究，對(duì)政策制定本身的研究更為重要，它相當(dāng)于對(duì)思維過程的認(rèn)知，在某種意義上是高等教育研究領(lǐng)域的一種元認(rèn)知。因此，本文旨在填補(bǔ)這一研究空白。

三、研究方法

本研究采用政策文本分析的方法，對(duì)2007-2017年間中央政府關(guān)于高等教育體制改革的各類文件進(jìn)行文本分析。按照該時(shí)段，我們收集了國家出臺(tái)的778件關(guān)于高等教育體制創(chuàng)新的政策性文件①。所獲得文件來源主要是教育部官網(wǎng)，還有少量來自財(cái)政部官網(wǎng)及中央政府官網(wǎng)。具體包括2007-2017年期間人大、中共中央、國務(wù)院、教育部和同級(jí)政府管理部門發(fā)布的有關(guān)高等教育的法律法規(guī)及政策性文件，也包括涉及與高等教育改革發(fā)展相關(guān)的政策性文件。不包含有關(guān)上屬部門的具體實(shí)施、通知要求、常規(guī)任命或一般備案形式之函文。作為公共服務(wù)政府改革的一部分，在國家近年來相繼出臺(tái)關(guān)于政府信息公開的條例后②，政府的政策文件發(fā)布公開比較規(guī)范，獲取途徑便利，因此，此次研究獲得的文件來源取決于政府信息公開可取性。

四、分析結(jié)果與討論

（一）發(fā)文量的類別和年代變化

本研究涉及的高等教育政策文件分為六大類別：辦學(xué)體制，管理體制，投資體制，招生就業(yè)，內(nèi)部管理，教學(xué)體制。其中：辦學(xué)體制類（含民辦）政策文件有58件；涉及管理體制方面的政策文件有76件；有關(guān)教學(xué)體制（包括學(xué)位、學(xué)籍、考試、實(shí)驗(yàn)室管理等）的政策文件有213件；關(guān)于內(nèi)部管理體制（包括人事、分配、后勤、黨建、師資隊(duì)伍建設(shè)等）方面的政策文件有103件；關(guān)于投資體制（包括財(cái)務(wù)管理、收費(fèi)、獎(jiǎng)勵(lì)、貸款、基建等）方面的政策文件有108件；而涉及招生、考試、留學(xué)與畢業(yè)生就業(yè)創(chuàng)業(yè)體制的政策文件有220件，是政策文件體量最大的部分（見表1)。

表1 2007-2017年六類高等教育政策文件分布及所占的比例

從類別上來看，招生就業(yè)體制和教學(xué)體制方面的文件數(shù)量是最多的，都超過27%；投資體制與內(nèi)部管理體制文件其次，占比接近四分之一；辦學(xué)體制和內(nèi)部管理體制文件占比都在10%以下。對(duì)照改革開放后前30年的文件相關(guān)分析[16]，發(fā)現(xiàn)在兩個(gè)不同的時(shí)間段內(nèi)不僅文件總量排序一致，而且比例基本一致。不過，近11年的招生就業(yè)體制與教學(xué)體制占比比過去高出近三個(gè)百分點(diǎn)，而前30年的投資體制與內(nèi)部管理體制占比高出此次同類項(xiàng)近三個(gè)百分點(diǎn)。辦學(xué)體制與管理體制比例結(jié)構(gòu)基本相當(dāng)。也就是說，40年中這六類政策文件的發(fā)布數(shù)量占比排序沒有發(fā)生改變，只是招生就業(yè)與教學(xué)體制方面的文件數(shù)量大大超過以往。這是不是高等教育管理中的常態(tài)值得研究。

從年度上來看，發(fā)文的年度頻率呈現(xiàn)出明顯的特征。辦學(xué)體制、管理體制與內(nèi)部管理體制類文件的出臺(tái)在2007-2015年間比較平穩(wěn)，2016-2017年驟然增加。這兩年出臺(tái)的辦學(xué)體制類文件占11年總數(shù)的46.55%，管理體制類文件占11年總數(shù)的61.84%，內(nèi)部管理體制類文件占11年總數(shù)的47.57%。投資體制類文件呈現(xiàn)出兩頭沉中間稀的狀況，2016-2017年出臺(tái)的文件數(shù)占11年總數(shù)的33.33%。招生就業(yè)體制和教學(xué)管理體制類年均文件數(shù)是17件與15件，而2016-2017年出臺(tái)的文件數(shù)分別是11年總數(shù)的29.09%與32.86%，且在各年的發(fā)文中這兩類政策文件數(shù)量都是排在前列?？v觀這11年的發(fā)文情況，發(fā)文最多的年份是2016年和2017年，發(fā)文量都遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于年均數(shù)，兩年發(fā)文量分別占總量的17.10%與20.57%，接近11年發(fā)文總量的五分之一。辦學(xué)體制、管理體制與內(nèi)部管理體制類文件在近兩年發(fā)文驟增的背后反映出中央政府治理及放權(quán)的改革力度。

（二）高等教育治理的權(quán)威部門

表2、表3都反映了中央相關(guān)部門在高等教育政策制定中的構(gòu)成及相互關(guān)系。如表2所示，在10個(gè)中央一級(jí)或中央直屬的發(fā)布高等教育政策文件的機(jī)關(guān)③中，教育部在2007-2017年間所發(fā)的政策文件占總數(shù)的70.57%，教育部和其他部門聯(lián)合發(fā)文占總數(shù)的23.78%；全國人大、中共中央、國務(wù)院、中辦、國辦合起來的法規(guī)文件只占4.88%。如表3所示，2016年和2017年，教育部所發(fā)文件占11年發(fā)文總數(shù)的41.17%；國務(wù)院在2014-2017年中所發(fā)文件占11年發(fā)文總數(shù)的70.83%，如果加上2016-2017年中辦、國辦發(fā)文數(shù)，就占11年發(fā)文總數(shù)的77.42%。這一密集性發(fā)文特征與全局性改革相關(guān)，表明這屆政府更加重視高等教育領(lǐng)域，反映了中央主管部門對(duì)規(guī)模日益龐大的高等教育事業(yè)的管理模式傾向。另外，這一時(shí)期全國人大、中共中央、國務(wù)院和軍委以及國務(wù)院批轉(zhuǎn)的法規(guī)文件占8.44%，表明在改革發(fā)展的不同時(shí)期，高等教育一直都是中央重視并關(guān)注的焦點(diǎn)。

表2 2007-2017年間不同機(jī)構(gòu)發(fā)布的高等教育政策文件分類別統(tǒng)計(jì)

表3 2007-2017年間不同機(jī)構(gòu)發(fā)布的高等教育政策文件分年度統(tǒng)計(jì)

從我國政體及組織體例看，中央層面對(duì)高等教育政策制定的相關(guān)部門涉及全國人大及其常委會(huì)、中共中央、國務(wù)院以及所屬職能部門?！陡叩冉逃ā返谝徽碌谑龡l規(guī)定④，國務(wù)院統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)和管理全國高等教育事業(yè)。第十四條規(guī)定，國務(wù)院教育行政部門主管全國高等教育工作，管理由國務(wù)院確定的主要為全國培養(yǎng)人才的高等學(xué)校。國務(wù)院其他部門在國務(wù)院規(guī)定的職責(zé)范圍內(nèi)，負(fù)責(zé)有關(guān)的高等教育工作。同時(shí)，中國共產(chǎn)黨中央委員會(huì)作為全黨全國的最高領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)，負(fù)有對(duì)國家重大戰(zhàn)略重要事項(xiàng)的決策決定權(quán)，因此，中共中央負(fù)有對(duì)高等教育的直接宏觀領(lǐng)導(dǎo)決策權(quán)。2018年3月21日，中共中央印發(fā)《深化黨和國家機(jī)構(gòu)改革方案》，提出組建中央教育工作領(lǐng)導(dǎo)小組，該小組秘書組設(shè)在教育部。這是新一屆政府在新時(shí)期加強(qiáng)國家教育優(yōu)先戰(zhàn)略，在全國教育領(lǐng)導(dǎo)管理體制上的重要改革。由于改革開放前在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下形成了高等教育主要由中央集中管理，同時(shí)涉及多個(gè)行業(yè)部門管理高校的格局，即使已改革多年，經(jīng)過幾輪機(jī)構(gòu)改革和政府管理體制變革，但沿襲傳統(tǒng)的多頭管理體制仍然制約著高等教育的不少方面。中央作出的這一黨政機(jī)構(gòu)改革方案正是針對(duì)上述組織與制度創(chuàng)新不匹配所采取的重大調(diào)整。新機(jī)構(gòu)改革有望根本解決這一多頭管理體制。

表2還顯示了2007-2017年間10個(gè)中央機(jī)關(guān)發(fā)布的高等教育政策在六個(gè)類別上的分布情況，其中：辦學(xué)體制方面教育部獨(dú)立發(fā)文占比為60.34%，教育部與其他部門聯(lián)合發(fā)文占比為20.69%，其他中央機(jī)關(guān)發(fā)文占比近19%；管理體制方面教育部獨(dú)立發(fā)文占比為73.68%，教育部與其他部門聯(lián)合發(fā)文占比為18.42%，其他中央機(jī)關(guān)發(fā)文占比近7.9%；投資體制方面教育部獨(dú)立發(fā)文占比為62.96%，教育部與其他部門聯(lián)合發(fā)文占比為30.56%，其他中央機(jī)關(guān)發(fā)文占比近6.5%；招生就業(yè)體制方面教育部獨(dú)立發(fā)文占比為80.00%，教育部與其他部門聯(lián)合發(fā)文占比為17.73%，其他中央機(jī)關(guān)發(fā)文占比近2.27%；內(nèi)部管理體制方面教育部獨(dú)立發(fā)文占比為73.79%，教育部與其他部門聯(lián)合發(fā)文占比為19.42%，其他中央機(jī)關(guān)發(fā)文占比近6.80%；教學(xué)管理體制方面教育部獨(dú)立發(fā)文占比為64.79%，教育部與其他部門聯(lián)合發(fā)文占比為31.46%，其他中央機(jī)關(guān)發(fā)文占比近3.76%。上述數(shù)據(jù)表明，涉及這六類體制的高等教育政策文件，主要由教育部獨(dú)立發(fā)布，以占比從高到低排序依次為招生就業(yè)、內(nèi)部管理、管理體制、教學(xué)體制、投資體制、辦學(xué)體制；其次是由教育部聯(lián)合其他部委發(fā)布的，以占比從高到低排序依次為教學(xué)體制、投資體制、辦學(xué)體制、內(nèi)部管理、管理體制、招生就業(yè)；最后才是由其他中央機(jī)關(guān)發(fā)布的，以占比從高到低排序依次為辦學(xué)體制、管理體制、內(nèi)部管理、投資體制、教學(xué)體制、招生就業(yè)。僅僅從這三個(gè)發(fā)文主管口徑來看，教育部自主能夠發(fā)文的依次順序與中央層面的依次順序多數(shù)成反向?qū)?yīng)關(guān)系，越接近市場(chǎng)配置與學(xué)校內(nèi)部事務(wù)的越由教育部門主管，但這類發(fā)文數(shù)量增大也值得分析；越是涉及辦學(xué)和外部管理體制以及投資體制的則中央及相關(guān)部門參與就多。比如，2017年7月，教育部、中央編辦等十四部門聯(lián)合印發(fā)了《中央有關(guān)部門貫徹實(shí)施〈國務(wù)院關(guān)于鼓勵(lì)社會(huì)力量興辦教育促進(jìn)民辦教育健康發(fā)展的若干意見〉任務(wù)分工方案》的通知，具體涉及的部門包括教育部、中央編辦、國家發(fā)展改革委、公安部、民政部、財(cái)政部、人力資源社會(huì)保障部、國土資源部、住房城鄉(xiāng)建設(shè)部、人民銀行、稅務(wù)總局、工商總局、銀監(jiān)會(huì)、證監(jiān)會(huì)。值得注意的是，投資體制類聯(lián)合發(fā)文較多是好理解的，因中央部屬公辦高校涉及專項(xiàng)資金及轉(zhuǎn)移支付等；但聯(lián)合發(fā)文中教學(xué)管理體制類卻排列第一位。詳細(xì)分析教學(xué)管理體制聯(lián)合發(fā)文的內(nèi)容發(fā)現(xiàn)，雖然人才培養(yǎng)是高校的職能，但是近幾年社會(huì)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整對(duì)人才培養(yǎng)有新的需求，市場(chǎng)的需求是高校人才調(diào)整的直接信號(hào)，中央對(duì)人才培養(yǎng)類別進(jìn)行調(diào)整需要與其他部門協(xié)調(diào)商議。因此，怎樣將配置權(quán)限讓渡到區(qū)域地方是需要進(jìn)一步探討的。還有一些教學(xué)管理體制類聯(lián)合發(fā)布的文件比重較大，值得研究。例如，教育部辦公廳、中央文明辦秘書局關(guān)于印發(fā)《全國高校文明校園測(cè)評(píng)細(xì)則》的通知，教育部辦公廳、國家衛(wèi)生計(jì)生委辦公廳、國家中醫(yī)藥局辦公室關(guān)于報(bào)送深化醫(yī)學(xué)教育改革與發(fā)展有關(guān)材料的通知，等等。

（三）聯(lián)合發(fā)文較多的領(lǐng)域

表4列出在整個(gè)高等教育體制改革的政策性文件的聯(lián)合發(fā)布狀況。從表4可見，聯(lián)合發(fā)文占文件總量的四分之一。其中，聯(lián)合發(fā)文機(jī)構(gòu)最多的為辦學(xué)體制類，達(dá)14家。聯(lián)合發(fā)文機(jī)構(gòu)達(dá)到9家和8家的發(fā)生在招生就業(yè)體制領(lǐng)域，且該領(lǐng)域聯(lián)合發(fā)文數(shù)僅次于教學(xué)管理體制類的聯(lián)合發(fā)文數(shù)。這不僅反映了面對(duì)學(xué)生、面對(duì)市場(chǎng)需要，政府介入的頻率不是少了而是多了，而且也與大眾化后學(xué)生數(shù)量日益增長，為確保他們順利完成學(xué)業(yè)需要政府資助以及近年來政府重視高校創(chuàng)業(yè)教育與就業(yè)指導(dǎo)等有關(guān)。

表4 2007-2017年六類高等教育政策文件的聯(lián)合發(fā)布情況

首先，聯(lián)合發(fā)文最多的領(lǐng)域是教學(xué)管理體制。作為教育部主管的高校教學(xué)領(lǐng)域卻有這么多的部門介入，幾乎難以想象。教學(xué)管理體制作為2-3個(gè)部門聯(lián)合發(fā)文最多的領(lǐng)域，反映出高校在教學(xué)自主權(quán)方面仍然存在較多的外部約束性。其次，聯(lián)合發(fā)布數(shù)量較多的類別還包括招生就業(yè)體制、投資體制與內(nèi)部管理體制。我國公辦高校占絕大多數(shù)，因而高等教育與財(cái)政部門、發(fā)改委的政策緊密關(guān)聯(lián)，與人事管理部門密切相關(guān)。教育部與財(cái)政部聯(lián)合發(fā)文在聯(lián)合發(fā)文總量中占比為28.38%，與發(fā)改委聯(lián)合發(fā)文占比為11.15%，與人力資源與社會(huì)保障部聯(lián)合發(fā)文占比為10.47%，這三個(gè)部門與教育部門的聯(lián)合發(fā)文占比達(dá)到聯(lián)合發(fā)文總量的50%。尤其值得注意的是，占發(fā)文總量24.81%的政策性文件都是聯(lián)合發(fā)布的，且教育部與其他部委聯(lián)合發(fā)布的文件占其中的96.35%。這意味著教育部在整個(gè)政策制定中，每4個(gè)文件就有1個(gè)要與其他部門協(xié)調(diào)。這既反映出高等教育牽涉國家重大戰(zhàn)略布局的關(guān)聯(lián)度增加，也與中央層面關(guān)于高等教育管理權(quán)限分布多頭以及涉及改革深水區(qū)的體制性矛盾愈加復(fù)雜有關(guān)。這一“四分之一現(xiàn)象”與涂端午研究發(fā)現(xiàn)的“多達(dá)50個(gè)以上部門協(xié)調(diào)發(fā)文現(xiàn)象”[15]是一個(gè)規(guī)律或是權(quán)威體制的特征，還是中央職能交叉與責(zé)任劃分不清，甚至體制改革不徹底、過多應(yīng)該讓渡的管理權(quán)限沒有下放呢？雖然上級(jí)部門的文件不會(huì)簽會(huì)影響下級(jí)部門和高校執(zhí)行的難度，但是實(shí)質(zhì)上仍然還是中央層面高等教育管理職能劃分與放權(quán)沒有到位問題。按照我國政府機(jī)構(gòu)上下管理的一致性，省級(jí)政府管理機(jī)構(gòu)在執(zhí)行中央政策中，勢(shì)必也同樣面臨省級(jí)同類部門的協(xié)商與發(fā)文程序。由此可見，制度創(chuàng)新在原有組織框架與程序中必定要經(jīng)過來自各個(gè)方面的“制度耗散”。如果組織治理機(jī)制不能匹配相應(yīng)的創(chuàng)新需求，所帶來的制度成本不僅僅只是制度誕生成本，還包括由于組織權(quán)限不清等造成的各式成本。這種“制度耗散”現(xiàn)象廣泛存在于改革深水區(qū)中各層級(jí)職能部門。因此，在鎖定的權(quán)限范圍下，制度創(chuàng)新周期與制度決策的層級(jí)與協(xié)調(diào)周期呈正相關(guān)，制度創(chuàng)新的活躍程度與制度決策的層級(jí)與協(xié)調(diào)周期呈負(fù)相關(guān)。

（四）審批性政策文本

表5統(tǒng)計(jì)了文件的四類屬性：政策性、審批性、備案性、法律性。政策類文件占總量的80.98%。在其他類別劃分中，直接標(biāo)明審批或備案的文件才分類統(tǒng)計(jì)到這兩類中。實(shí)際在對(duì)政策性文件的性質(zhì)劃定上，嚴(yán)格來說有不少在界別的邊緣上。雖然據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)⑤，總量上審批類僅占16.45%，但其中教學(xué)管理體制類卻大大出乎意料，占審批類總量的57.03%。備案類文件僅占總量的2.06%。

表5 2007-2017年高等教育資源配置相關(guān)文件構(gòu)成一覽表

教育審批制度與審批項(xiàng)目“原都是對(duì)高等學(xué)校辦學(xué)、廣大學(xué)生的權(quán)益有很大影響的管理措施”⑥。這意味著在過去的行政管理中，制定這些制度是從維護(hù)辦學(xué)主體和利益主體的角度出發(fā)的。這一出發(fā)點(diǎn)有一定的“合理性”，雖合法性不夠，但仍然長期影響著教育管理模式。所謂“合理性”，是指政府隨著改革波及的領(lǐng)域與項(xiàng)目的擴(kuò)展，實(shí)施不少需要通過放權(quán)試點(diǎn)或引領(lǐng)改革來帶動(dòng)的項(xiàng)目，逐步產(chǎn)生了不少各種形式的政府審批規(guī)則與項(xiàng)目，這是以審批配置增量改革最有效的方式。從改革初期制度設(shè)計(jì)的角度看，這似乎是政府在破除傳統(tǒng)行政配置上不斷推進(jìn)改革的一個(gè)合理行為，因?yàn)檫@場(chǎng)改革不是一次性或一個(gè)部門介入，而是一場(chǎng)波及全國各個(gè)領(lǐng)域的制度重建，它呈現(xiàn)為漸進(jìn)、反復(fù)、交錯(cuò)的制度變遷過程。隨著改革進(jìn)入深水區(qū)，加上法律制定滯后，政府間不斷新增的權(quán)力與責(zé)任邊界難以理清，利益集團(tuán)與某些政府部門間形成了固化的利益格局。因此，政府長期審批行為的盛行有其深刻的制度背景。有不少學(xué)者認(rèn)為，該制度是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的制度安排遺留的[25]。但從上述分析可見，雖然計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期也有審批制度，但大部分資源權(quán)力都以集中配置為主，放給下面的權(quán)力大多也是確定的，一切按計(jì)劃行事是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)條件下資源配置的主要方式，不可能有更多的審批項(xiàng)目。而改革后出現(xiàn)的審批制度從主觀意識(shí)上看，更多地呈現(xiàn)為政府主導(dǎo)改革意識(shí)的社會(huì)強(qiáng)化。一方面政府通過審批制度的過程性約束，強(qiáng)制并推行政府的改革意向；另一方面那些希望實(shí)行改革的機(jī)構(gòu)和地區(qū)為了取得自主配置資源的份額，只有爭取并承受審批的“苛刻條件”，并“自覺”接受審批制度這樣的制度安排，才能獲取到原政府手中配置的資源并享受到先行接受審批的改革收益，因而才有了地方“跑步進(jìn)京”的形象說法。從一定意義上說，審批制度是轉(zhuǎn)型期政府強(qiáng)制性制度變遷中必然導(dǎo)致的一種制度安排，是政府主動(dòng)讓出配置資源權(quán)力，但又控制權(quán)力配置的一項(xiàng)改革成本。它的合理性只體現(xiàn)在主導(dǎo)改革的動(dòng)機(jī)上，是在一種歷史演進(jìn)中制度環(huán)境約束下生成的合理性[26]，實(shí)質(zhì)上它“體現(xiàn)了以計(jì)劃手段推動(dòng)市場(chǎng)的改革悖論”[25]。任何以監(jiān)管行為出發(fā)的審批制度都以高昂的成本為代價(jià)，因?yàn)閷?shí)行這類審批的前置條件通常是認(rèn)為被審批者不具備自我約束能力，且認(rèn)為政府組織審批的程序公正、公開、公平，用這類審批替代了自我約束生態(tài)環(huán)境的培育。是讓學(xué)術(shù)競(jìng)爭的市場(chǎng)來選擇淘汰，還是依靠高昂的審批成本來淘汰；是把機(jī)制放在培育競(jìng)爭約束的學(xué)術(shù)生態(tài)上，還是放在“過五關(guān)斬六將”的審批程序上；是讓學(xué)術(shù)激勵(lì)成為學(xué)術(shù)組織的內(nèi)在動(dòng)力，還是依賴外部學(xué)術(shù)行政力量推動(dòng)。這些都是高等教育資源配置微觀層面制度創(chuàng)新的重要細(xì)節(jié)。

行政審批是現(xiàn)代國家管理社會(huì)政治、經(jīng)濟(jì)、文化等各方面事務(wù)的一種重要的事前控制手段⑦。改革開放前，在傳統(tǒng)的高度集中的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，行政審批成為政府廣泛運(yùn)用于行政管理領(lǐng)域的一種國家管理行政事務(wù)的重要制度。隨著中國社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的建立和完善，特別是2001年我國加入WTO后，行政審批制度存在的問題越來越突出，成了發(fā)展的體制性障礙。

政府審批制度的改革推進(jìn)與政府組織機(jī)構(gòu)改革相關(guān)。1981年以來，黨中央部門進(jìn)行了4次改革，國務(wù)院機(jī)構(gòu)進(jìn)行了7次改革，逐步建立起具有我國特點(diǎn)的黨和國家機(jī)構(gòu)職能體系。但是，一些領(lǐng)域黨政機(jī)構(gòu)重疊、職責(zé)交叉、權(quán)責(zé)脫節(jié)問題比較突出；一些政府機(jī)構(gòu)設(shè)置和職責(zé)劃分不夠科學(xué)，職責(zé)缺位和效能不高問題凸顯，政府職能轉(zhuǎn)變還不到位；一些領(lǐng)域中央和地方機(jī)構(gòu)職能上下一般粗，權(quán)責(zé)劃分不盡合理[27]。這說明改革不是一勞永逸的靈丹妙藥，部門利益隨著改革的擴(kuò)大與深化，日積月累地固化形成的利益聯(lián)盟成了制度阻力。2013-2017年，每年取消和調(diào)整行政性審批事項(xiàng)沒有間斷過，不僅涉及中央政府與地方政府，還涉及社會(huì)組織與行業(yè)職業(yè)資格許可與認(rèn)定等。至此，2013年以來國務(wù)院已公布的取消和下放國務(wù)院部門行政審批事項(xiàng)共分9批審議通過，取消和下放行政審批事項(xiàng)共618項(xiàng)，其中取消491項(xiàng)、下放127項(xiàng)。據(jù)公開報(bào)道，從2001-2017年，先后取消和調(diào)整行政審批事項(xiàng)共3115項(xiàng)。在這樣的制度背景下，教育部門同樣深度參與了這一改革。從2000-2017年，教育部先后取消和調(diào)整的行政審批事項(xiàng)達(dá)105項(xiàng)，占同期國務(wù)院部門取消和調(diào)整的行政審批事項(xiàng)總數(shù)的3.37%。2015年5月教育部發(fā)布的《關(guān)于深入推進(jìn)教育管辦評(píng)分離促進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變的若干意見》中提出了建立教育行政權(quán)力清單和責(zé)任清單制度。同時(shí)各地也開始運(yùn)用這一工具對(duì)地方或高校內(nèi)部進(jìn)行清理，構(gòu)建權(quán)責(zé)清單制度。

如上所述，我們看到了中央政府在行政審批制度改革上的成果，也看到教育部門其間改革的力度與成效。然而，由于法治和市場(chǎng)的不完善，政府與市場(chǎng)邊界以及政府間邊界的不清晰，特別是行政審批的“好處誘惑”，使得這一制度改革成為伴隨政府管理體制改革的長期任務(wù)。教育部門的行政審批改革同樣體現(xiàn)為對(duì)高等教育資源配置方式轉(zhuǎn)變的長期性、伴生性與共存性。隨著制度創(chuàng)新，新的審批會(huì)以新的形式出現(xiàn)，甚至與相應(yīng)的改革舉措共生共處，我們并非都能完全意識(shí)到。

在分析2007-2017年高等教育政策性文本時(shí)，我們也與改革開放的前30年的高等教育政策性文本做了比較分析[16]。1978-2017年40年間中央有關(guān)高等教育體制的政策性文件總數(shù)為1343件?？傮w上，改革開放40年來的高等教育政策性文件具有連續(xù)性、可比性、也是有質(zhì)量保證的。在改革開放不同階段，根據(jù)高等教育事業(yè)發(fā)展的特殊時(shí)期，政策出臺(tái)的密集程度是不同的。相對(duì)而言，1987年、1995年、1999年、2002年、2006年、2016年、2017年都是高等教育政策文件出臺(tái)較多的年份，而這些節(jié)點(diǎn)都與中央決定高等教育重大改革之后的相繼落實(shí)有關(guān)?？v觀近11年中發(fā)文最多的年份是2016年和2017年，兩年發(fā)文量分別占17.10%與20.57%，接近11年發(fā)文總量的五分之一。值得關(guān)注的是，辦學(xué)體制、管理體制與內(nèi)部管理體制在近兩年發(fā)文驟增的背后反映出中央政府治理及放權(quán)的改革力度。因此，作為研究對(duì)象的一部分，能夠大概率反映整個(gè)制度轉(zhuǎn)型中中央政府對(duì)高等教育制度創(chuàng)新的基本面貌；同樣，這些政策性文件也反映了全國整個(gè)事業(yè)以及基層高校參與改革、貢獻(xiàn)制度創(chuàng)新的基本面貌。

五、結(jié)論

研究制度變遷的基本路徑之一，是研究國家正式制度在制度轉(zhuǎn)型中的變革。高等教育資源配置正是通過這一宏觀管理體制的政策制定逐步實(shí)現(xiàn)配置方式的轉(zhuǎn)型。定期觀測(cè)中央有關(guān)高等教育體制改革政策性文本的特征，了解六種分類體制內(nèi)容的特性以及整個(gè)體制在正式制度走向上的特征，對(duì)自省、反思高等教育資源配置制度創(chuàng)新應(yīng)有裨益。通過上述分析，得到以下幾點(diǎn)初步結(jié)論。

1．中央政府通過政策性文件配置資源的方式在數(shù)量比重與體制分類結(jié)構(gòu)比重上占主導(dǎo)地位。盡管政府不斷在下放職能、轉(zhuǎn)變職能、廢止職能，并用新的職能方式替代了原有職能，但從結(jié)果來看，文件數(shù)量特別是針對(duì)高校微觀管理的文件比重仍然很大。盡管中央政府不斷在下放原有權(quán)力，特別是屬于學(xué)校的自主權(quán)，政府也通過職能轉(zhuǎn)變運(yùn)用法律手段、經(jīng)濟(jì)手段、備案手段、評(píng)估監(jiān)管手段等管理模式，但是這些新管理的表現(xiàn)模式最集中體現(xiàn)為加大命名方式⑧、項(xiàng)目推動(dòng)方式、評(píng)估監(jiān)管模式。在2015年新修改的預(yù)算法出臺(tái)之前，中央預(yù)算外資金在教育領(lǐng)域使用中多數(shù)依賴著上述新配置方式。因此，在新管理模式下，基層高校想要獲取更多資金就要爭取更多的項(xiàng)目，由于中央項(xiàng)目具有路徑依賴的“鎖定”功能，使得后續(xù)項(xiàng)目具有獲得更多競(jìng)爭力的基礎(chǔ)。因此，項(xiàng)目“治理”成為新的資源配置且表面更趨向“公平競(jìng)爭”的模式，成為主管部門“引領(lǐng)性”“矯正性”“監(jiān)管性”的通用手段。從具體文件分析可見，項(xiàng)目管理特征必然是管到基層、管到過程、管得更細(xì)，即管得更微觀。因此，過去，我們看到的是一個(gè)指導(dǎo)意見，現(xiàn)在我們可能看到是一個(gè)實(shí)施項(xiàng)目的管理手冊(cè)。這不僅大大增加了項(xiàng)目管理者對(duì)具體項(xiàng)目執(zhí)行運(yùn)作全過程的指導(dǎo)監(jiān)管，而且使得學(xué)校更像工業(yè)流程中的工程項(xiàng)目，更多地將學(xué)術(shù)研究被納入有計(jì)劃、有預(yù)期、有目標(biāo)的項(xiàng)目運(yùn)行中。教育部發(fā)布的《2016年高等學(xué)?？萍冀y(tǒng)計(jì)資料匯編》披露的64所中央直屬高校在當(dāng)年的14.8萬個(gè)“學(xué)校研究與發(fā)展項(xiàng)目”中，共拿到約431億元的撥入經(jīng)費(fèi)。在地方1375所高校當(dāng)年約24萬個(gè)“學(xué)校研究與發(fā)展項(xiàng)目”中，共獲得約293億元撥入經(jīng)費(fèi)[28]。這些驚人的項(xiàng)目數(shù)據(jù)在配置給高校更多資金的同時(shí)也同樣帶來更多的“副產(chǎn)品”，包括獲得項(xiàng)目需要投入的各種“附加成本”。這樣就不難理解為什么在學(xué)校內(nèi)部管理與教學(xué)管理體制類型文件上，學(xué)校自主權(quán)在落地的同時(shí)，主管部門的文件卻日益增多。

2．理論上，文件的權(quán)威性和執(zhí)行力度與發(fā)布層級(jí)有關(guān)，并非與發(fā)布機(jī)構(gòu)多少關(guān)聯(lián)度大，但在基層，由于相關(guān)機(jī)構(gòu)職權(quán)的確定性決定其一項(xiàng)政策執(zhí)行的確定性，所以，實(shí)際操作意義上，后者比前者更重要。因此，在鎖定的權(quán)限范圍下，制度創(chuàng)新周期與制度決策的層級(jí)與協(xié)調(diào)周期為正相關(guān)，制度創(chuàng)新的活躍程度與制度決策的層級(jí)與協(xié)調(diào)周期呈負(fù)相關(guān)。占發(fā)文總量24.81%的政策性文件是聯(lián)合發(fā)布的；其中，越傾向高校內(nèi)部管理的事務(wù)、越傾向由基層或市場(chǎng)配置的事務(wù)，中央層面的文件卻趨向要與更多部門協(xié)調(diào)。這意味著教育部在整個(gè)政策制定中，每4個(gè)文件就有1個(gè)要與其他部門協(xié)調(diào)，這既反映出高等教育牽涉國家重大戰(zhàn)略布局的關(guān)聯(lián)度增加，也與中央層面關(guān)于高等教育管理權(quán)限分布多頭以及涉及改革深水區(qū)的體制性矛盾愈加復(fù)雜有關(guān)。盡管基層反映，上級(jí)部門不聯(lián)合會(huì)簽會(huì)影響下級(jí)部門和高校執(zhí)行的難度，但這實(shí)質(zhì)上表明了中央層面存在管理職能交叉與責(zé)任劃分不清問題，甚至還表明體制改革不徹底、過多應(yīng)該讓渡的管理權(quán)限沒有下放。

3．教育行政性審批文件仍然占據(jù)一定比重，而且在學(xué)校微觀管理上占據(jù)不小空間。教育審批制度與審批項(xiàng)目的建立雖合法性不夠，但是具有一定的“合理性”，這一思想長期影響著教育管理模式。從一定意義上說，審批制度是轉(zhuǎn)型期政府強(qiáng)制性制度變遷中必然出現(xiàn)的一種制度安排，是政府主動(dòng)讓出配置資源權(quán)力，但又控制權(quán)力配置的一項(xiàng)改革成本。它的合理性只體現(xiàn)在主導(dǎo)改革的動(dòng)機(jī)上，是在一種歷史演進(jìn)中制度環(huán)境約束下生成的合理性。其實(shí)質(zhì)是，它“體現(xiàn)了以計(jì)劃手段推動(dòng)市場(chǎng)的改革悖論”。我們雖然看到了中央政府在行政審批制度改革上的成果，也看到了教育部門其間改革的力度與成效，但正因?yàn)榉ㄖ魏褪袌?chǎng)的不完善，政府與市場(chǎng)邊界以及政府間邊界的不清晰，特別是行政審批的“好處誘惑”，才使得這一制度改革成為伴隨政府管理體制改革的長期任務(wù)。

4．在大量獲取的政府發(fā)布的政策文件中，尚未尋求到有關(guān)教育政策評(píng)估的制度。雖然2017年5月國務(wù)院辦公廳印發(fā)了關(guān)于對(duì)省級(jí)人民政府履行教育職責(zé)的評(píng)價(jià)辦法的通知（國辦發(fā)〔2017〕49號(hào)），但是這是上對(duì)下的要求。建立教育政策評(píng)估制度是考察長期制度演進(jìn)與階段性制度創(chuàng)新的公共工具。長期以來，我們只滿足于對(duì)政策執(zhí)行的對(duì)象實(shí)施政策情況的評(píng)估，且這類評(píng)估的數(shù)量已達(dá)到數(shù)不勝數(shù)的地步，但是卻嚴(yán)重缺失對(duì)制定政策部門和政策本身的評(píng)估制度。雖然2015年以來，教育部門開始對(duì)《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010-2020年）》進(jìn)行了中期評(píng)估，并提出對(duì)國家“十三五”規(guī)劃綱要開展規(guī)劃實(shí)施情況動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)和評(píng)估，但我們并沒有看到評(píng)估后的意見反饋，且整個(gè)教育“政策執(zhí)行評(píng)估是目前政策評(píng)估過程中相對(duì)薄弱的環(huán)節(jié)”[29]。即使評(píng)估了，既無法“保證政策評(píng)估的獨(dú)立性、規(guī)范性和法制化”，也無法“確定評(píng)估組織的權(quán)責(zé)體系，推動(dòng)政策評(píng)估結(jié)論的應(yīng)用，使評(píng)估結(jié)論與政策改進(jìn)密切聯(lián)系起來”[29]。王蕊提供了發(fā)達(dá)國家政策評(píng)價(jià)制度建設(shè)的有關(guān)情況，如法國的《研究政策與技術(shù)開發(fā)的評(píng)估》、英國的《政策評(píng)估綠皮書》、加拿大的《評(píng)估政策》《評(píng)估職能指令》和《加拿大政府評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)》、日本的《政策評(píng)估法》、韓國的《政策評(píng)估框架法案》等，都對(duì)政策評(píng)估主體、評(píng)估類型、評(píng)估程序、評(píng)估結(jié)果的使用和公開等內(nèi)容做出了明確、詳細(xì)的規(guī)定，為政策評(píng)估提供了有力保障。美國每項(xiàng)教育法案都有專門針對(duì)該項(xiàng)法案的評(píng)估的章節(jié)，專門闡明有關(guān)的經(jīng)費(fèi)和規(guī)定等[29]。作為一個(gè)負(fù)責(zé)主導(dǎo)全國高等教育的中央主管部門，對(duì)自行確定的制度體系的自省將是政府公共治理能力建設(shè)的一部分，不光應(yīng)在我國的教育法律法規(guī)中明確教育政策評(píng)估，建立教育政策評(píng)估制度，而且需要從過去的政策演進(jìn)中分析制度創(chuàng)新的規(guī)律和特點(diǎn)，避免公共服務(wù)型政府在公共產(chǎn)品提供上越位、缺位、錯(cuò)位。

注釋

①本研究收集的文件主要按照研究所需，即與高等教育體制改革相關(guān)的政策性文件，不包括全口徑高等教育范圍的文件。

②《中華人民共和國政府信息公開條例》經(jīng)2007年1月17日國務(wù)院第165次常務(wù)會(huì)議通過，自2008年5月1日起施行。2015年1月23日，國務(wù)院已著手修訂《中華人民共和國政府信息公開條例》。2015年10月14日，教育部辦公廳關(guān)于進(jìn)一步落實(shí)高校信息公開清單做好高校信息公開年度報(bào)告工作的通知。2016年2月17日，中共中央辦公廳 國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于全面推進(jìn)政務(wù)公開工作的意見》。

③中央人才工作協(xié)調(diào)小組、國務(wù)院教育督導(dǎo)委員會(huì)、國家教育體制改革領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室均為2007-2017年期間新增加的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)。

④1998年8月29日第九屆全國人大常委會(huì)第四次會(huì)議通過。1998年8月29日中華人民共和國主席令第7號(hào)公布自1999年1月1日起施行。根據(jù)2015年12月27日第12屆全國人大常委會(huì)第18次會(huì)議《關(guān)于修改＜中華人民共和國高等教育法＞的決定》修正。

⑤指本研究主要選取的文件盡可能為政策性文件，不包括程序類的。

⑥見《教育部關(guān)于報(bào)送行政審批項(xiàng)目清理工作情況的函》（教政法函（2002）5號(hào)）。

⑦行政審批是行政審核和行政批準(zhǔn)的合稱。行政審核又稱行政認(rèn)可，其實(shí)質(zhì)是行政機(jī)關(guān)對(duì)行政相對(duì)人行為合法性、真實(shí)性進(jìn)行審查、認(rèn)可，實(shí)踐中經(jīng)常表現(xiàn)為蓋公章；行政批準(zhǔn)又稱行政許可，其實(shí)質(zhì)是行政主體同意特定相對(duì)人取得某種法律資格或?qū)嵤┠撤N行為，實(shí)踐中表現(xiàn)為許可證的發(fā)放。行政審核與行政批準(zhǔn)經(jīng)常聯(lián)系起來使用，只有符合有關(guān)條件才能獲得許可證，而且還需定期檢驗(yàn)，如果沒有違反規(guī)定的情況出現(xiàn)，就由有關(guān)機(jī)關(guān)在許可證上蓋章，表示對(duì)相對(duì)人狀態(tài)合法性的認(rèn)可?？傊?，行政審批是根據(jù)法律規(guī)定的條件，由實(shí)際執(zhí)法部門來審核是否符合條件的行為。

⑧例如，在人才計(jì)劃上由中央部門確定的命名項(xiàng)目。我國在不同層級(jí)的組織中形成了一系列的人才計(jì)劃。目前，國家人才體系主要包括：兩院院士、千人計(jì)劃（海外高層次人才引進(jìn)計(jì)劃）、萬人計(jì)劃（國家高層次人才特殊支持計(jì)劃）、長江學(xué)者獎(jiǎng)勵(lì)計(jì)劃、百千萬人才工程、國家杰出青年科學(xué)基金、國家自然科學(xué)基金委創(chuàng)新研究群體學(xué)術(shù)帶頭人等。各地方也參照中央人才計(jì)劃推出了具有各地特色的配套人才計(jì)劃。