深化應(yīng)急管理建設(shè) 推動(dòng)城市安全發(fā)展
——記第十二屆北京安全文化論壇

文／本刊記者 龐鶴 韓穎

2018年9月20日，以“深化應(yīng)急管理建設(shè) 推動(dòng)城市安全發(fā)展”為主題的第十二屆北京安全文化論壇在北方工業(yè)大學(xué)召開(kāi)。本屆論壇立足北京公共安全與應(yīng)急管理的中心工作，緊貼當(dāng)前形勢(shì)任務(wù)的發(fā)展變化，具有較強(qiáng)的理論性和指導(dǎo)性。

2018年9月20日，由北京市安全監(jiān)管局、北方工業(yè)大學(xué)主辦，北京市安全生產(chǎn)科學(xué)技術(shù)研究院、新興際華應(yīng)急產(chǎn)業(yè)有限公司協(xié)辦的第十二屆北京安全文化論壇在北方工業(yè)大學(xué)召開(kāi)。本屆論壇以“深化應(yīng)急管理建設(shè) 推動(dòng)城市安全發(fā)展”為主題，以“開(kāi)幕式+主論壇+4個(gè)分論壇”的模式開(kāi)展，邀請(qǐng)國(guó)內(nèi)相關(guān)領(lǐng)域的專家學(xué)者和政府部門(mén)領(lǐng)導(dǎo)、北京市各區(qū)安全監(jiān)管局干部，以及部分國(guó)有、民營(yíng)、外資企業(yè)相關(guān)負(fù)責(zé)人等，圍繞應(yīng)急管理產(chǎn)業(yè)和城市安全領(lǐng)域的發(fā)展建設(shè)進(jìn)行深入探討。

構(gòu)建全民應(yīng)急工作格局

北京市安全監(jiān)管局黨組書(shū)記、局長(zhǎng)張樹(shù)森在開(kāi)幕式講話時(shí)表示，本屆安全文化論壇立足北京市公共安全與應(yīng)急管理的中心工作，緊貼當(dāng)前形勢(shì)任務(wù)的發(fā)展變化，既有公共安全和應(yīng)急管理領(lǐng)域改革創(chuàng)新的成果，城市安全風(fēng)險(xiǎn)防控的新手段、新方法等，也有粉塵爆炸隱患治理、企業(yè)應(yīng)急預(yù)案與應(yīng)急演練這樣比較“接地氣”的內(nèi)容；既有宏觀上的理論指導(dǎo)，又有微觀上的實(shí)際操作，具有較強(qiáng)的理論性和指導(dǎo)性。

張樹(shù)森指出，2018年正值改革開(kāi)放40周年之際，緊跟時(shí)代發(fā)展，緊貼國(guó)家形式任務(wù)變化。不斷改革創(chuàng)新始終是北京市安全文化建設(shè)的方向。2018年3月，應(yīng)急管理部的設(shè)立標(biāo)志著以安全生產(chǎn)為基礎(chǔ)的安全文化建設(shè)轉(zhuǎn)移到了以應(yīng)急管理為基礎(chǔ)的應(yīng)急文化建設(shè)的新時(shí)期。改革是時(shí)代發(fā)展的主旋律，是安全生產(chǎn)事業(yè)持續(xù)發(fā)展的不竭動(dòng)力，是解決安全生產(chǎn)領(lǐng)域面臨的難點(diǎn)問(wèn)題的根本途徑。近5年來(lái)，北京市以落實(shí)《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于推進(jìn)安全生產(chǎn)領(lǐng)域改革發(fā)展的意見(jiàn)》為引領(lǐng)，立足首都定位，遵循安全生產(chǎn)工作規(guī)律，抓好頂層設(shè)計(jì)，著力破解制約北京市安全發(fā)展的諸多體制、機(jī)制問(wèn)題，進(jìn)一步完善了功能區(qū)安全監(jiān)管體制，在北京市行政村、社區(qū)，設(shè)立專兼職安全生產(chǎn)監(jiān)察員，補(bǔ)齊基層安全生產(chǎn)工作的短板。目前，北京市安全生產(chǎn)責(zé)任體系持續(xù)完善，隱患排查治理工作深入開(kāi)展，重點(diǎn)行業(yè)領(lǐng)域監(jiān)管成效顯著，執(zhí)法檢查工作實(shí)現(xiàn)質(zhì)量提升，安全生產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)全面加強(qiáng)，安全生產(chǎn)信息系統(tǒng)深入融合，安全生產(chǎn)基層基礎(chǔ)工作不斷夯實(shí)。但也要清醒地認(rèn)識(shí)到，當(dāng)前安全生產(chǎn)形勢(shì)依然十分嚴(yán)峻。下一步，我們要持續(xù)深化安全生產(chǎn)領(lǐng)域改革，進(jìn)一步健全安全生產(chǎn)責(zé)任體系，全面加強(qiáng)安全生產(chǎn)工作，大力推進(jìn)安全生產(chǎn)依法治理，為政府機(jī)構(gòu)改革營(yíng)造良好安全生產(chǎn)環(huán)境。加強(qiáng)應(yīng)急管理，保障人民生命財(cái)產(chǎn)安全，促進(jìn)社會(huì)和諧穩(wěn)定是治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要內(nèi)容。北京市到了迫切需要加強(qiáng)公共安全保護(hù)的關(guān)鍵階段，加快建立和完善應(yīng)急管理體系，提高應(yīng)對(duì)公共安全事件事故的能力是推進(jìn)治理體系和治理能力現(xiàn)代化的迫切要求，也是確保社會(huì)長(zhǎng)治久安的需要。

張樹(shù)森強(qiáng)調(diào)，安全是最基本的公共產(chǎn)品，公共安全是最基本的民生。公共安全與應(yīng)急管理工作是救人于水火于危難的民生大事，以公共安全和應(yīng)急管理工作為基礎(chǔ)的應(yīng)急文化建設(shè)必須全面貫徹以人民為中心的發(fā)展思想，讓強(qiáng)化應(yīng)急準(zhǔn)備，提高應(yīng)急能力成為全社會(huì)的自覺(jué)，不斷增強(qiáng)全社會(huì)應(yīng)急責(zé)任意識(shí)，風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別水平和避險(xiǎn)救災(zāi)能力，構(gòu)建全民應(yīng)急工作格局。

2018年9月20日，北京市安全文化論壇現(xiàn)場(chǎng)

城市地下空間安全保障技術(shù)體系脆弱

進(jìn)入主論壇嘉賓報(bào)告環(huán)節(jié)，國(guó)務(wù)院應(yīng)急管理專家組組長(zhǎng)閃淳昌、新興際華應(yīng)急產(chǎn)業(yè)有限公司總經(jīng)理張曉昊、中國(guó)工程院院士彭蘇萍等專家分別以《讓城市更加安全美好》《探索政府主導(dǎo)下的專業(yè)志愿者技術(shù)救援模式》《礦民融合——構(gòu)筑城市地下空間安全技術(shù)保障體系》為主題做了精彩報(bào)告。

閃淳昌以北京“7·21”暴雨的啟示、天津港“8·12”瑞海公司危險(xiǎn)品倉(cāng)庫(kù)特別重大火災(zāi)爆炸事故、深圳光明新區(qū)“12·20”滑坡事故、哈爾濱溫泉酒店“8·25”火災(zāi)等典型安全事故為例，指出城市災(zāi)害具有突發(fā)性、多樣性、復(fù)雜性、連鎖性、受災(zāi)對(duì)象的集中性、后果的嚴(yán)重性、影響的放大性。他認(rèn)為，城市要更加安全美好，就要樹(shù)立新時(shí)期城市安全的新理念；建立源頭治理、動(dòng)態(tài)監(jiān)管、應(yīng)急處置相結(jié)合的長(zhǎng)效機(jī)制；依靠科技進(jìn)步，提高基礎(chǔ)設(shè)施安全配置標(biāo)準(zhǔn)，構(gòu)建系統(tǒng)性、現(xiàn)代化的城市安全保障體系；推進(jìn)城市安全發(fā)展必須提高公眾的憂患意識(shí)和自救互救能力。

張曉昊通過(guò)對(duì)中國(guó)與德國(guó)、美國(guó)、日本等國(guó)家應(yīng)急志愿者體系的分析，指出中國(guó)社會(huì)救援力量存在組織性差、裝備不足、專業(yè)化水平低、缺乏保障等問(wèn)題。他認(rèn)為，發(fā)揮社會(huì)力量參與應(yīng)急救援是國(guó)際上先進(jìn)國(guó)家普遍做法，核心在于專業(yè)培訓(xùn)、有效組織。構(gòu)建有組織、有規(guī)模、有技能、有裝備、有保障的符合我國(guó)國(guó)情的“專業(yè)志愿者模式”是新時(shí)代防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)工作的迫切需要。

彭蘇萍指出，隨著我國(guó)城市地下空間的發(fā)展，相應(yīng)的安全保障技術(shù)取得了試探性和階段性的成果，但是整個(gè)安全保障技術(shù)體系孤立、脆弱，亟需進(jìn)一步加強(qiáng)公共安全技術(shù)保障體系的構(gòu)筑。

他認(rèn)為，城市地下空間作業(yè)和礦山作業(yè)都面臨著作業(yè)空間內(nèi)高溫、高濕、高壓，存在易燃易爆氣體，并受粉塵問(wèn)題困擾的難題。如果把相對(duì)成熟的礦山安全保障技術(shù)體系，融合在民用工程中，可為城市地下空間提供重要借鑒。他呼吁，未來(lái)40年將是中國(guó)城市高速發(fā)展的時(shí)期，城市地下空間發(fā)展前景廣闊，希望政府、社會(huì)高度關(guān)注城市地下空間的安全問(wèn)題，不斷增加財(cái)政投入，加大研發(fā)力度。

城市安全風(fēng)險(xiǎn)管理

在分論壇二，與會(huì)專家圍繞“城市安全風(fēng)險(xiǎn)管理”的內(nèi)容，進(jìn)行了研究探討。

清華大學(xué)公共安全研究院教授黃弘在演講中提到，這兩年行業(yè)內(nèi)特別重視“韌性”這個(gè)詞，它有各種含義。簡(jiǎn)單地講，安全領(lǐng)域的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估是韌性評(píng)價(jià)和增強(qiáng)的基礎(chǔ)。同時(shí)，國(guó)外在近年來(lái)開(kāi)展了構(gòu)建韌性城市的工作，倫敦明確提出了倫敦韌性，核心是要評(píng)估倫敦可能要發(fā)生的重大災(zāi)害事故風(fēng)險(xiǎn)的應(yīng)對(duì)能力和措施。當(dāng)重大事故發(fā)生時(shí)，城市可以適應(yīng)承受和快速?zèng)Q策響應(yīng)，減少損失。

黃弘還提到，支撐公共安全網(wǎng)的建設(shè)，從科技角度看需要有5個(gè)方面：一是公共安全的物聯(lián)網(wǎng)；二是大數(shù)據(jù)深度的計(jì)算和分析；三是風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估與預(yù)測(cè)預(yù)警；四是決策分析服務(wù)；五是防護(hù)處置救援。構(gòu)建智慧韌性城市對(duì)于各個(gè)不同類型的城市來(lái)講，它所面臨的各種突發(fā)事件威脅類型是不一樣的，程度也是不一樣的，所以，要根據(jù)自己城市風(fēng)險(xiǎn)分析結(jié)果規(guī)劃如何構(gòu)建智慧韌性城市。另外，綜合評(píng)價(jià)也很重要，在研發(fā)的基礎(chǔ)上要制訂相應(yīng)的國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)，這樣才能成為韌性城市。公共安全領(lǐng)域的城市韌性作為一個(gè)理論概念正在世界上被越來(lái)越多地接受，并在實(shí)踐中發(fā)揮著越來(lái)越大的作用。以公共安全技術(shù)為支撐，充分利用物聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、云計(jì)算、移動(dòng)互聯(lián)等“互聯(lián)網(wǎng)+”技術(shù)在智慧城市的框架內(nèi)注入和增強(qiáng)城市韌性是編制全方位立體化城市公共安全網(wǎng)，從而保障城市安全的根本途徑。

北京市安全生產(chǎn)監(jiān)督管理局局長(zhǎng)張樹(shù)森在會(huì)上發(fā)言

北京城市系統(tǒng)工程研究中心副主任朱偉在他的演講中，與與會(huì)嘉賓一起分享了城市大型活動(dòng)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的主要風(fēng)險(xiǎn)因素、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估方法和大型活動(dòng)安全標(biāo)準(zhǔn)。由于人群聚集、人群流動(dòng)、環(huán)境布局等因素的影響，應(yīng)建立基于人群預(yù)警的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估。常用的基于人群預(yù)警的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估有以下4種。

一是計(jì)算區(qū)域密度。這是最能反映人員密集程度的指標(biāo)，也是表達(dá)客流風(fēng)險(xiǎn)最理想的方法。然而在實(shí)現(xiàn)過(guò)程中存在環(huán)境干擾帶來(lái)的計(jì)數(shù)誤差、排隊(duì)人群的干擾、封閉區(qū)域過(guò)大、區(qū)域封閉成本過(guò)大等因素的影響。

二是計(jì)算斷面流量。這是根據(jù)流量—密度基本圖，通過(guò)監(jiān)測(cè)某一斷面的流量變化，可判斷人群的擁擠程度，以此可作為客流風(fēng)險(xiǎn)的判據(jù)之一。這種方法減少了設(shè)備的安裝數(shù)量，在實(shí)際操作中也比較方便，成本也較低。但同樣受到客流識(shí)別統(tǒng)計(jì)技術(shù)的限制。

三是斷面雙向流量比。當(dāng)某段時(shí)間內(nèi)斷面的雙向流量嚴(yán)重不對(duì)稱時(shí)，可認(rèn)為該區(qū)域可能發(fā)生了突發(fā)事件，由此可作為客流風(fēng)險(xiǎn)的判據(jù)之一。由于系統(tǒng)采用同樣的識(shí)別算法，并且經(jīng)歷了同樣的環(huán)境變化，進(jìn)出流量具有基本相同的誤差，其比值誤差相對(duì)來(lái)說(shuō)就小很多。該方法精確度較高。

四是計(jì)算平均速度。智能分析系統(tǒng)在跟蹤統(tǒng)計(jì)人員速度方面受環(huán)境影響較小，其準(zhǔn)確性相對(duì)較高。只要在一定時(shí)間內(nèi)能夠得到足夠多的樣本，其統(tǒng)計(jì)結(jié)果依然可以反映人群的平均運(yùn)動(dòng)速度。因此，該方法無(wú)論從操作的方便性、結(jié)果的準(zhǔn)確性以及成本投入上，都較為理想。

朱偉說(shuō)，大型活動(dòng)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，通過(guò)對(duì)大型活動(dòng)的合理“調(diào)控”，達(dá)到活動(dòng)全過(guò)程、全要素的“受控”，不能使大型活動(dòng)偏離正常閾值而變得“失控”。一場(chǎng)大型活動(dòng)，不僅僅是活動(dòng)的場(chǎng)地、設(shè)施，更重要的人，包括參與到活動(dòng)當(dāng)中的和受活動(dòng)影響到的人，是一個(gè)復(fù)雜巨系統(tǒng)，存在許多“認(rèn)不清、想不到、管不到”的風(fēng)險(xiǎn)。因此，安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估要把風(fēng)險(xiǎn)治理職能履行到位。充分利用當(dāng)前大數(shù)據(jù)技術(shù)發(fā)展優(yōu)勢(shì)為安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估提供新的思路和工作模式。標(biāo)準(zhǔn)是提高大型活動(dòng)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估規(guī)范化、系統(tǒng)化、高效化的重要手段，需要加強(qiáng)標(biāo)準(zhǔn)的實(shí)踐，并在實(shí)踐中不斷完善。