區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展視角下的反貧困政策與實(shí)踐

安虎森 張?zhí)祢?/p>

摘 要：我國(guó)已進(jìn)入全面建成小康社會(huì)的決勝階段和脫貧攻堅(jiān)沖刺之際。但區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不平衡問題突出，成為制約貧困地區(qū)扶貧開發(fā)工作的深層次原因。而扶貧開發(fā)作為我國(guó)一項(xiàng)長(zhǎng)期任務(wù)，更需要以區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展為指導(dǎo)，因人因地施策，制定差異化的扶貧目標(biāo)和戰(zhàn)略重點(diǎn)。為此，要加強(qiáng)扶貧開發(fā)中的硬件和軟件建設(shè)，一方面加強(qiáng)貧困地區(qū)的基礎(chǔ)建設(shè)和經(jīng)濟(jì)自生能力建設(shè)，另一方面更要提高貧困人口的自我發(fā)展能力。

關(guān)鍵詞：區(qū)域協(xié)調(diào)；反貧困；貧困地區(qū)

中圖分類號(hào)：F126 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：2096-5729（2018）05-0038-07

一、引 言

黨的十八大以來，以習(xí)近平同志為核心的黨中央把扶貧脫貧作為全面建成小康社會(huì)的重要標(biāo)志性指標(biāo)，加大了扶貧脫貧開發(fā)力度，貧困人口逐年減少，貧困發(fā)生率也持續(xù)下降，成就舉世矚目。但是，全國(guó)目前仍然存在龐大的貧困人口規(guī)模，而這些貧困人口的分布又呈現(xiàn)出明顯的地緣性特征，包括革命老區(qū)、民族地區(qū)、邊疆地區(qū)和集中連片特困地區(qū)，以及“三區(qū)三州”（西藏、四省藏區(qū)、南疆四地州、四川涼山州、云南怒江州、甘肅臨夏州）。這些地區(qū)自然條件差，基礎(chǔ)設(shè)施薄弱，發(fā)展滯后問題沒有得到根本性改變，是扶貧開發(fā)最難啃的“硬骨頭”。

黨的十九大報(bào)告指出，中國(guó)特色社會(huì)主義進(jìn)入新時(shí)代，我國(guó)社會(huì)主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾。這種不平衡發(fā)展，主要體現(xiàn)在區(qū)際發(fā)展不平衡、城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡、群體發(fā)展不平衡，而區(qū)際發(fā)展不平衡與群體發(fā)展不平衡是產(chǎn)生連片特困地區(qū)的主要根源之一。

追溯我國(guó)區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略的歷史，從最初的以公平為導(dǎo)向、內(nèi)地優(yōu)先的生產(chǎn)力均衡布局，轉(zhuǎn)變?yōu)橐孕蕿閷?dǎo)向、東部?jī)?yōu)先的區(qū)域非均衡發(fā)展，這雖然充分發(fā)揮了東部沿海地區(qū)的特長(zhǎng)優(yōu)勢(shì)，實(shí)現(xiàn)了東部地區(qū)的率先發(fā)展，進(jìn)一步改善了人民的生活水平，顯著增強(qiáng)了我國(guó)的經(jīng)濟(jì)實(shí)力，但同時(shí)也帶來了區(qū)域發(fā)展的失衡，拉大了區(qū)際之間的差距。黨的十九大報(bào)告提出，要實(shí)施區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略，并對(duì)區(qū)域發(fā)展作出了新部署。隨后在2017年底召開的中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議上，又提出了區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的三大目標(biāo)：“要實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化，基礎(chǔ)設(shè)施通達(dá)程度比較均衡，人民生活水平大體相當(dāng)”。從這一視角思考反貧困，一方面要完善“硬件”基礎(chǔ)，貧困地區(qū)應(yīng)該根據(jù)其主體功能定位的不同，在空間差異中找尋適宜的發(fā)展優(yōu)勢(shì)，推動(dòng)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展；另一方面要提升“軟件”實(shí)力，切實(shí)有效地增強(qiáng)貧困人口的自我發(fā)展能力。

如上述所言，持續(xù)推進(jìn)扶貧脫貧開發(fā)工作，離不開不同地區(qū)制定適合于本地的區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略，根據(jù)不同地區(qū)導(dǎo)致貧困的不同機(jī)理，制定差異化的扶貧目標(biāo)和戰(zhàn)略重點(diǎn)。而這種差異化扶貧政策的核心正符合當(dāng)下扶貧的重點(diǎn)，也就是“精準(zhǔn)扶貧”，要堅(jiān)持因人因地施策。也就是說，區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展和實(shí)現(xiàn)貧困人口脫貧致富是完全契合的，故當(dāng)前扶貧的戰(zhàn)略取向是要實(shí)現(xiàn)區(qū)域精準(zhǔn)扶貧和個(gè)體精準(zhǔn)扶貧的有機(jī)統(tǒng)一，[1]（P136）既要面向基層，精準(zhǔn)到戶到人，更重要的是要著眼于我國(guó)貧困地區(qū)發(fā)展條件的差異性，實(shí)現(xiàn)不同空間尺度的區(qū)域精準(zhǔn)扶貧。[2]（P1）

二、區(qū)域視角下的貧困現(xiàn)狀與減貧情況

首先要明確貧困地區(qū)的分布情況、歷史原因和貧困現(xiàn)狀，才能進(jìn)一步探尋區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展與反貧困措施的耦合性。

（一）區(qū)域性貧困與導(dǎo)致貧困的主要原因

區(qū)域性貧困是目前我國(guó)貧困問題的一大特征。1985年，國(guó)家確定了18個(gè)集中連片特困地區(qū)，包括東部的沂蒙山區(qū)、閩西南和閩東北地區(qū)，中部的努魯爾虎山區(qū)、太行山區(qū)、呂梁山區(qū)、秦嶺大巴山區(qū)、武陵山區(qū)、大別山區(qū)、井岡山區(qū)和贛南地區(qū)，西部定西干旱山區(qū)、西海固地區(qū)等。[3]（P76）但當(dāng)時(shí)全國(guó)的貧困問題還比較普遍，所以并沒有作為扶貧工作的主要重心。隨著經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，當(dāng)年的貧困地區(qū)很多已經(jīng)煥然一新。目前，我國(guó)的貧困地區(qū)，主要包括集中連片特困地區(qū)和片區(qū)外的國(guó)家扶貧開發(fā)工作重點(diǎn)縣，覆蓋全國(guó)22個(gè)?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）832個(gè)縣，11 775個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)。其中14個(gè)集中連片特困地區(qū)共覆蓋680個(gè)縣，包含440個(gè)國(guó)家扶貧開發(fā)工作重點(diǎn)縣；國(guó)家扶貧開發(fā)工作重點(diǎn)縣共計(jì)592個(gè)，其中中部地區(qū)217個(gè)，西部地區(qū)375個(gè)。2015年，貧困地區(qū)的行政區(qū)劃面積約占全國(guó)行政區(qū)劃總面積的48%，戶籍人口數(shù)占全國(guó)總?cè)丝诘?2.2%。[4]（P36）2016年，貧困地區(qū)農(nóng)村貧困人口在300萬以上的省份是云南和貴州（圖1），連片特困地區(qū)中農(nóng)村貧困人口在300萬以上的片區(qū)是滇黔桂石漠化區(qū)（圖2），涉及廣西、貴州、云南三?。▍^(qū)）的15個(gè)地（市、州）、91個(gè)縣（區(qū)、市），是少數(shù)民族人口最多、所轄縣數(shù)最多、民族自治縣最多的片區(qū)。

數(shù)據(jù)來源：國(guó)家統(tǒng)計(jì)局住戶調(diào)查辦公室《2017中國(guó)農(nóng)村貧困監(jiān)測(cè)報(bào)告》

目前，貧困人口主要集中分布在生態(tài)條件惡劣、基礎(chǔ)設(shè)施不健全和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)育落后等地區(qū)。導(dǎo)致這些地區(qū)貧困的主要因素有：一、地理位置偏遠(yuǎn)，生產(chǎn)生活條件落后，交通不暢，通信落后，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)不到位且成本很高；二、自然條件復(fù)雜，氣候條件不佳，缺乏能滿足自我發(fā)展的資源；三、教育文化水平滯后，人力資本水平低下，思想觀念保守，容易形成落后的惡性循環(huán)；四、基礎(chǔ)醫(yī)療服務(wù)不足，公共保障資源分布不均。其他還有很多因素，比如我國(guó)曾經(jīng)實(shí)行的非均衡發(fā)展戰(zhàn)略的歷史因素等。

以連片特困地區(qū)為例，多是自然環(huán)境脆弱的山區(qū)、省際交界的邊緣和少數(shù)民族聚居區(qū)，這些地區(qū)遠(yuǎn)離省域經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)極，交通落后，城市規(guī)模小，城鎮(zhèn)化滯后，基礎(chǔ)公共服務(wù)薄弱，存在內(nèi)生發(fā)展動(dòng)力不足的問題。雖然改革開放以來，中國(guó)大多數(shù)農(nóng)村憑借自身優(yōu)勢(shì)發(fā)展起來，但這些地區(qū)由于存在資源性貧困（自然資源匱乏或不能開發(fā)利用）、生產(chǎn)性貧困（生產(chǎn)實(shí)踐活動(dòng)效率低下）、主體性貧困（勞動(dòng)主體的知識(shí)文化素養(yǎng)不高，發(fā)展能力不強(qiáng)等）和政策性貧困（政府制定具有傾向性的政策），逐漸拉大了與其他地區(qū)的差距。[5]（P18）

（二）貧困地區(qū)減貧現(xiàn)狀

繼《中國(guó)農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要（2011—2020年）》出臺(tái)以后，各地各部門相繼完善旨在推動(dòng)集中連片區(qū)扶貧的支持政策及措施，如交通運(yùn)輸部發(fā)布《集中連片特困地區(qū)交通建設(shè)扶貧規(guī)劃綱要（2011—2020年）》，投資5100多億元用于扶貧交通；2012年，原國(guó)土資源部出臺(tái)《支持集中連片特殊困難地區(qū)區(qū)域發(fā)展與扶貧攻堅(jiān)若干意見》，針對(duì)680個(gè)貧困地區(qū)提出18項(xiàng)具體扶貧措施，實(shí)行差別化的國(guó)土資源管理政策等。在此期間，我國(guó)貧困地區(qū)脫貧攻堅(jiān)取得輝煌成就。據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局縣（市）社會(huì)經(jīng)濟(jì)基本情況統(tǒng)計(jì)，2015年貧困地區(qū)和14個(gè)集中連片特困地區(qū)的生產(chǎn)總值分別占全國(guó)GDP的8.1%和6.1%。黨的十八大以來，貧困地區(qū)的減貧規(guī)模占全國(guó)農(nóng)村減貧總規(guī)模的60%。貧困地區(qū)和連片特困地區(qū)的減貧速度和農(nóng)村居民收入增速進(jìn)步顯著（圖3、圖4），且均快于全國(guó)農(nóng)村平均水平。2012年到2016年，農(nóng)村貧困人口四年累計(jì)下降3385萬人，連片特困地區(qū)農(nóng)村貧困人口累計(jì)減少2885萬人。2016年，貧困地區(qū)農(nóng)村居民人均可支配收入8452元，實(shí)際比上年增長(zhǎng)8.4%，實(shí)際增速比全國(guó)農(nóng)村平均水平高2.2個(gè)百分點(diǎn)；14個(gè)集中連片特困地區(qū)農(nóng)村居民人均可支配收入8348元，實(shí)際比上年增長(zhǎng)8.9%，實(shí)際增速比全國(guó)農(nóng)村平均水平高2.7個(gè)百分點(diǎn)。雖然目前貧困地區(qū)和集中連片特困地區(qū)的農(nóng)村貧困發(fā)生率仍然高于全國(guó)農(nóng)村平均水平，但相對(duì)差距在不斷縮小。

數(shù)據(jù)來源：國(guó)家統(tǒng)計(jì)局住戶調(diào)查辦公室《2017中國(guó)農(nóng)村貧困監(jiān)測(cè)報(bào)告》

此外，中央和地方政府持續(xù)加大扶貧投入力度。中國(guó)的扶貧資金，目前以中央財(cái)政專項(xiàng)扶貧資金為主體，加之中國(guó)政府有關(guān)機(jī)構(gòu)的扶貧資金及外資扶貧等。其中，中央財(cái)政專項(xiàng)扶貧資金又包括財(cái)政發(fā)展資金、以工代賑資金、“三西”農(nóng)業(yè)建設(shè)專項(xiàng)補(bǔ)助資金和少數(shù)民族發(fā)展資金。2016年，貧困地區(qū)縣級(jí)扶貧投資總額達(dá)2958.6億元，比上年增長(zhǎng)55.5%，其中中央財(cái)政專項(xiàng)扶貧資金627.6億元，比上年增長(zhǎng)42.5%。這些資金主要投入到易地扶貧搬遷、村通公路、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、農(nóng)村中小學(xué)建設(shè)、農(nóng)村危房改造等項(xiàng)目，使得農(nóng)村危房改造得以加快，易地搬遷大規(guī)模實(shí)施，貧困地區(qū)農(nóng)村居民住房及生活條件得到明顯提升。再則，貧困地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施和醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)水平也得到了提高，道路通達(dá)情況和通信設(shè)施狀況持續(xù)改善，“四通”覆蓋面不斷擴(kuò)大，貧困人口的受教育情況和當(dāng)?shù)氐慕逃龡l件也得到明顯改善。

三、扶貧政策的歷史與面臨的挑戰(zhàn)

改革開放之后，我國(guó)政府開始大規(guī)模地開展農(nóng)村扶貧開發(fā)?；仡櫸覈?guó)的扶貧歷程，了解相關(guān)扶貧政策的歷史演進(jìn)，明晰尚待解決的問題和挑戰(zhàn)，有助于進(jìn)一步完善扶貧機(jī)制與內(nèi)涵。

（一）扶貧政策的歷史演進(jìn)

在20世紀(jì)70年代末的改革開放以前，中國(guó)農(nóng)村社會(huì)的貧困問題突出，貧困人口絕大多數(shù)集中在農(nóng)村。自1978年開始，黨和國(guó)家將工作重心轉(zhuǎn)移到經(jīng)濟(jì)建設(shè)上來，農(nóng)村地區(qū)率先進(jìn)行經(jīng)濟(jì)體制改革，有效緩解了農(nóng)村貧困現(xiàn)狀。在1978—1985年期間，貧困人口從2.5億減少到1.25億，占農(nóng)村總?cè)丝诘谋壤龔?0.7%減少到14.8%，農(nóng)民人均純收入增長(zhǎng)了2.6倍。[6]可以說，這一時(shí)期的減貧成效主要是建立在體制改革的基礎(chǔ)上，采取救濟(jì)式扶貧，以資金、物資直接輸入的方式，向貧困地區(qū)貧困人群“輸血”。盡管在此期間的扶貧工作大大緩解了我國(guó)農(nóng)村地區(qū)貧困程度，但滋生了貧困地區(qū)“等、靠、要”的依賴思想，沒有從根本上解決我國(guó)的貧困問題。1986年，我國(guó)設(shè)立“國(guó)務(wù)院貧困地區(qū)經(jīng)濟(jì)開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組”，在全國(guó)范圍內(nèi)開展有組織、有計(jì)劃、大規(guī)模的農(nóng)村扶貧開發(fā)活動(dòng)，瞄準(zhǔn)區(qū)域扶貧，由傳統(tǒng)的救濟(jì)式扶貧轉(zhuǎn)向開發(fā)式扶貧，把發(fā)展作為解決貧困的根本途徑，同時(shí)第一次制定了國(guó)定貧困縣標(biāo)準(zhǔn)，即1985年年人均收入低于150元的縣，少數(shù)民族自治縣和革命老區(qū)縣適當(dāng)放寬標(biāo)準(zhǔn)。但由于不存在統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，依靠直觀印象的評(píng)判使得貧困戶的甄別缺乏客觀性。

1994年，標(biāo)志著我國(guó)扶貧開發(fā)進(jìn)入攻堅(jiān)階段的《國(guó)家八七扶貧攻堅(jiān)計(jì)劃》出臺(tái)實(shí)施，明確提出“集中人力、物力、財(cái)力，動(dòng)員社會(huì)各界力量，力爭(zhēng)用七年左右的時(shí)間，基本解決目前全國(guó)農(nóng)村8000萬貧困人口的溫飽問題”，并且將扶貧投入主要圍繞592個(gè)國(guó)定貧困縣進(jìn)行。這是新中國(guó)歷史上第一個(gè)有明確目標(biāo)、明確對(duì)象、明確措施和明確期限的扶貧開發(fā)行動(dòng)綱領(lǐng)。在此之后，至2000年底，全國(guó)農(nóng)村沒有解決溫飽的貧困人口已經(jīng)降至3209萬，八七扶貧攻堅(jiān)計(jì)劃目標(biāo)基本實(shí)現(xiàn)。[7]（P8）

《中國(guó)農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要（2001—2010年）》的頒布，在鞏固八七扶貧成果的同時(shí)，明確了新的工作目標(biāo)，即解決剩余3000多萬絕對(duì)貧困人口的溫飽問題和6000多萬低收入人口的穩(wěn)定脫貧。此時(shí)扶貧政策目標(biāo)調(diào)整到村級(jí)，把確定的14.8萬個(gè)貧困村作為工作重點(diǎn)，實(shí)施“整村推進(jìn)”，扶貧資源自此下沉，進(jìn)村入戶。十年來，扶貧的財(cái)政投入從2001年的127.5億元增加到2010年的349.3億元，年均增長(zhǎng)11.9%，累計(jì)投入2043.8億元1。2000年到2008年，以絕對(duì)貧困標(biāo)準(zhǔn)測(cè)量，農(nóng)村絕對(duì)貧困人口規(guī)模，從3209萬人下降到1004萬人；以低收入標(biāo)準(zhǔn)測(cè)算，貧困人口從2000年的9422萬人下降到2010年2688萬人，[8]（P11）可以看出無論選擇哪種標(biāo)準(zhǔn)，該時(shí)期減貧工作取得的成果都是十分顯著的?！吨袊?guó)農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要（2010—2020年）》首次提出了專項(xiàng)扶貧、行業(yè)扶貧和社會(huì)扶貧三位一體的大扶貧格局。其中專項(xiàng)扶貧，以國(guó)家安排的財(cái)政專項(xiàng)資金為支撐，促進(jìn)易地扶貧搬遷、整村推進(jìn)、以工代賑、產(chǎn)業(yè)扶貧等方面的工程建設(shè)；行業(yè)扶貧，則以各行業(yè)部門為主體，明確各部門工作要點(diǎn)，從而開展特色產(chǎn)業(yè)、科技扶貧、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等方面的工作；而社會(huì)扶貧，需要調(diào)動(dòng)社會(huì)各界的參與程度，參加并承擔(dān)相應(yīng)的定點(diǎn)扶貧任務(wù)，推動(dòng)?xùn)|西部的扶貧協(xié)作等。在努力保障三方面力量共同推進(jìn)的同時(shí)，綱要還明確把集中連片特困地區(qū)作為主戰(zhàn)場(chǎng)，按照“兩不愁、三保障”的扶貧開發(fā)工作目標(biāo)，將國(guó)家農(nóng)村扶貧標(biāo)準(zhǔn)大幅提高到2300元。自此以后，扶貧開發(fā)工作從解決生存性貧困轉(zhuǎn)向解決可持續(xù)發(fā)展的問題。