欠發(fā)達城市發(fā)展特色小鎮(zhèn)研究
——以廣東省湛江市為例

◎ 吳逸然

一、前言

隨著社會經(jīng)濟的發(fā)展及城鎮(zhèn)化的推進，發(fā)展小城鎮(zhèn)在世界范圍內(nèi)成為了城鎮(zhèn)化的熱點。在歐美發(fā)達國家，小城鎮(zhèn)已經(jīng)成為推動其社會經(jīng)濟發(fā)展的重要動力，小城鎮(zhèn)的特色產(chǎn)業(yè)培育帶動當?shù)亟?jīng)濟的發(fā)展。[1]

隨著我國社會經(jīng)濟的發(fā)展及新型城鎮(zhèn)化的推進，人們逐步認識到小城鎮(zhèn)對經(jīng)濟發(fā)展的重要性。近幾年來，我國大力推進特色小鎮(zhèn)建設。但是在我國，由于地區(qū)之間的差異較大，經(jīng)濟水平不同的地區(qū)發(fā)展特色小鎮(zhèn)也有所區(qū)別，其意義也有所不同。對于欠發(fā)達地區(qū)的城市而言，發(fā)展特色小鎮(zhèn)的意義主要體現(xiàn)在兩個方面：第一，特色小鎮(zhèn)提出以產(chǎn)業(yè)為核心，使得欠發(fā)達城市能夠更好地利用自身產(chǎn)業(yè)資源，進行特色化建設，實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)結構的優(yōu)化；第二，對于欠發(fā)達城市而言，城鎮(zhèn)化水平相對較低，發(fā)展特色小鎮(zhèn)可以借助國家支持這一機遇，推進和完善其城鎮(zhèn)設施建設，從而推動新型城鎮(zhèn)化發(fā)展。[2]

目前，對特色小鎮(zhèn)的研究主要集中在發(fā)達地區(qū)特色小鎮(zhèn)發(fā)展，對欠發(fā)達地區(qū)的研究較少。其中，張雪以磐安江南藥鎮(zhèn)為例，提出欠發(fā)達小城鎮(zhèn)傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)升級、以項目帶動產(chǎn)業(yè)發(fā)展的特色產(chǎn)業(yè)創(chuàng)建路徑[3]；向定偉、秦德莉以全域旅游的視角，分析了貴州省中壩鎮(zhèn)特色小鎮(zhèn)規(guī)劃，為欠發(fā)達地區(qū)建設旅游型特色小鎮(zhèn)提供借鑒經(jīng)驗[4]；郝華勇從地域空間、產(chǎn)業(yè)階段、城鎮(zhèn)化水平、科技水平以及文化融合等方面分析了欠發(fā)達地區(qū)與浙江等發(fā)達地區(qū)相比的差距[5-6]，認為欠發(fā)達地區(qū)建設特色小鎮(zhèn)過程中應處理好其與建制鎮(zhèn)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、城鎮(zhèn)空間組織、科技創(chuàng)新以及價值認知與文化融合等方面的關系[7]。

本文以湛江為例，分析欠發(fā)達城市與發(fā)達地區(qū)在特色小鎮(zhèn)建設過程中的區(qū)別，并針對欠發(fā)達城市的特色小鎮(zhèn)建設提出相應措施建議。

二、欠發(fā)達城市與發(fā)達地區(qū)發(fā)展特色小鎮(zhèn)的區(qū)別

（一）研究城市的基本情況

湛江市位于廣東省西南部，是廣東省21個地級市之一。2016年湛江市生產(chǎn)總值為2584.43億元，在廣東21個地級市當中排第8名，但人均生產(chǎn)總值為35612元[8]，在廣東省各地級市中排第16名，人均生產(chǎn)總值相對較低?？傮w而言，湛江的經(jīng)濟較不發(fā)達，屬于欠發(fā)達城市。

（二）發(fā)展特色小鎮(zhèn)的差異

根據(jù)住建部等部門對申請國家級特色小鎮(zhèn)的通知，目前對特色小鎮(zhèn)建設的要求主要集中于產(chǎn)業(yè)形態(tài)、生態(tài)環(huán)境、文化傳承、設施服務以及體制機制等方面。本文結合特色小鎮(zhèn)建設要求與實際情況，以湛江為例，對欠發(fā)達城市與發(fā)達地區(qū)小城鎮(zhèn)建設的區(qū)別進行分析。作為欠發(fā)達城市，湛江的特色小鎮(zhèn)建設與發(fā)達地區(qū)城市存在一定差異。

1.產(chǎn)業(yè)發(fā)展

由于經(jīng)濟發(fā)展水平存在差距，欠發(fā)達城市與發(fā)達地區(qū)在產(chǎn)業(yè)結構及產(chǎn)業(yè)基礎上有所不同，因而在發(fā)展特色小鎮(zhèn)的核心產(chǎn)業(yè)方面也有所區(qū)別。

從產(chǎn)業(yè)結構看，發(fā)達地區(qū)的產(chǎn)業(yè)結構多以第二、三產(chǎn)業(yè)為主，第一產(chǎn)業(yè)占比較低，在特色小鎮(zhèn)的開發(fā)中，多以發(fā)展制造業(yè)、創(chuàng)新產(chǎn)業(yè)為主。長三角地區(qū)經(jīng)濟發(fā)達，如浙江省雖然推進傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)小鎮(zhèn)發(fā)展[10]，但互聯(lián)網(wǎng)小鎮(zhèn)等高新產(chǎn)業(yè)小鎮(zhèn)也發(fā)展迅速，主要側重于推進以第二、三產(chǎn)業(yè)為主的特色小鎮(zhèn)發(fā)展[9]，推動創(chuàng)新經(jīng)濟在小鎮(zhèn)的發(fā)展。珠三角地區(qū)的專業(yè)鎮(zhèn)發(fā)展水平很高，目前很多專業(yè)鎮(zhèn)積極轉向特色小鎮(zhèn)，專業(yè)鎮(zhèn)相比普通城鎮(zhèn)來說，起點更高。而欠發(fā)達城市的小城鎮(zhèn)多數(shù)缺乏良好的產(chǎn)業(yè)基礎，且產(chǎn)業(yè)多以農(nóng)業(yè)或初級工業(yè)為主，產(chǎn)業(yè)發(fā)展水平相對較低。

2016年，湛江的“三產(chǎn)”比例為19.3∶38.2∶42.5，第一產(chǎn)業(yè)比重較高。在全省21個地級市當中，湛江第一產(chǎn)業(yè)的比重排到了第三，是典型的農(nóng)業(yè)大市（表1）。

因此，在產(chǎn)業(yè)發(fā)展上，湛江與長三角、珠三角等經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)的產(chǎn)業(yè)基礎有著較大區(qū)別，特別是其小城鎮(zhèn)的產(chǎn)業(yè)基礎也與發(fā)達地區(qū)有較大區(qū)別，產(chǎn)業(yè)基礎的薄弱使得欠發(fā)達城市的特色小鎮(zhèn)建設不適宜照搬發(fā)達地區(qū)特色小鎮(zhèn)建設的路徑，應當選擇適合自己發(fā)展的產(chǎn)業(yè)。

2.城鎮(zhèn)建設

國內(nèi)較發(fā)達地區(qū)如長三角、珠三角地區(qū)的城鎮(zhèn)建設水平較高，因而在城鎮(zhèn)建設方面已經(jīng)擁有較為完善的配套設施。而欠發(fā)達城市的城鎮(zhèn)化水平相對較低，城鎮(zhèn)配套設施建設不足。以湛江為例，2016年湛江城鎮(zhèn)化率為41.44%，低于全省平均水平，在各地級市中排名19，城鎮(zhèn)化水平較低（表2）。

表1 2016年廣東省21個地級市產(chǎn)業(yè)結構表

欠發(fā)達城市由于經(jīng)濟水平較低，城鎮(zhèn)化水平落后的同時，城鎮(zhèn)配套設施的建設也相對落后。多數(shù)小城鎮(zhèn)在垃圾處理、污水處理等市政設施及公共服務設施等方面均不完善，這些基礎設施的落后不利于其旅游產(chǎn)業(yè)的發(fā)展及宜居城鎮(zhèn)的打造。

3.體制機制

經(jīng)濟發(fā)展水平的差距使得發(fā)達地區(qū)與欠發(fā)達地區(qū)在市場活力上存在區(qū)別，導致發(fā)展特色小鎮(zhèn)在政府引導、人才引進及土地政策等方面存在較大差異。

一是政府引導方面。長三角地區(qū)民營經(jīng)濟發(fā)達，在特色小鎮(zhèn)的發(fā)展方面，企業(yè)在其中發(fā)揮著重要的主導作用，因而浙江發(fā)展特色小鎮(zhèn)并不局限于建制鎮(zhèn)，而是將特色小鎮(zhèn)作為平臺，以企業(yè)為主導推動特色小鎮(zhèn)的發(fā)展。而多數(shù)欠發(fā)達城市的民營經(jīng)濟相對不發(fā)達，因此需要政府發(fā)揮更多的引導作用。

二是人才引進方面。經(jīng)濟發(fā)展水平的落后對人才引進、城鎮(zhèn)發(fā)展等產(chǎn)生負面影響，不利于特色小鎮(zhèn)的發(fā)展。從統(tǒng)計年鑒可以看出，湛江市戶籍人口多于常住人口，湛江無論是省內(nèi)凈遷移數(shù)還是省外凈遷移數(shù)都為負數(shù)，說明湛江在人才引進方面缺乏足夠的吸引力，城市經(jīng)濟的落后使得人才不愿意留在本市，經(jīng)濟的落后導致吸引人才的政策力度較小，無法從外地吸收更多更高端的人才，人才的缺乏也使得地區(qū)的發(fā)展缺乏創(chuàng)新，造成惡性循環(huán)（表3）。

三是土地問題。特色小鎮(zhèn)的發(fā)展需要土地配套政策的支持。但是對于多數(shù)欠發(fā)達地區(qū)的小城鎮(zhèn)而言，目前小城鎮(zhèn)建設的土地征用及開發(fā)在政策上的保障較少，被征地農(nóng)民的搬遷安置問題亟待解決，并且在建設過程中容易出現(xiàn)土地粗放管理的現(xiàn)象，造成土地資源浪費。

4.文化傳承及環(huán)境保護

在文化傳承方面，發(fā)達地區(qū)文化保護做得相對較好。隨著經(jīng)濟的發(fā)展，發(fā)達地區(qū)開始重視文化的傳承和保護，文化保護方面的工作做得相對比較到位，而欠發(fā)達城市在文化保護方面投入的經(jīng)費及精力相對不如發(fā)達地區(qū)，對于發(fā)展特色小鎮(zhèn)而言，

欠發(fā)達城市仍有較大的挖掘潛力，但在自身文化保護工作方面仍有待進一步加強。

表2 2016年廣東省各地級市城鎮(zhèn)化率情況表

表3 2016年廣東省各市遷移情況表

在生態(tài)環(huán)境方面，欠發(fā)達地區(qū)工業(yè)發(fā)展進程較慢，因此小城鎮(zhèn)的生態(tài)環(huán)境保留較好，如湛江在廣東省空氣質(zhì)量排名一直靠前，整體來說具有較好的生態(tài)環(huán)境，對于發(fā)展特色小鎮(zhèn)而言，具有優(yōu)良生態(tài)環(huán)境的優(yōu)勢條件。

三、湛江推進特色小鎮(zhèn)建設路徑

（一）根據(jù)市情選擇合適產(chǎn)業(yè)發(fā)展

欠發(fā)達城市發(fā)展特色小鎮(zhèn)不能一味照搬發(fā)達地區(qū)特色小鎮(zhèn)的發(fā)展經(jīng)驗，應當根據(jù)自身實際情況，選擇符合自身發(fā)展的特色產(chǎn)業(yè)，并注重對產(chǎn)業(yè)的培育[11]。

欠發(fā)達城市的城鎮(zhèn)在第二、第三產(chǎn)業(yè)缺乏良好的產(chǎn)業(yè)基礎，特別是高端制造業(yè)、生產(chǎn)性服務業(yè)等產(chǎn)業(yè)的發(fā)展較為落后，因此發(fā)展特色小鎮(zhèn)需從自身產(chǎn)業(yè)條件和資源優(yōu)勢著手，選擇符合本城鎮(zhèn)實際情況、具有比較優(yōu)勢的產(chǎn)業(yè)去發(fā)展。

從湛江的市情來看，湛江市是農(nóng)業(yè)大市，而且擁有豐富的濱海資源，生態(tài)環(huán)境良好，在特色小鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展選擇的過程中，應當根據(jù)本市的實際情況，選擇適合自身發(fā)展的產(chǎn)業(yè)來進行培育。

第一，湛江是農(nóng)業(yè)大市，農(nóng)業(yè)經(jīng)濟占比重較高，推動農(nóng)業(yè)特色小鎮(zhèn)建設有利于湛江各鎮(zhèn)植根于自身農(nóng)業(yè)特色，發(fā)揮農(nóng)業(yè)優(yōu)勢。其中，廉江安鋪鎮(zhèn)以“智農(nóng)食谷”現(xiàn)代農(nóng)業(yè)為產(chǎn)業(yè)特色成功申請國家級特色小鎮(zhèn)。湛江發(fā)展農(nóng)業(yè)特色小鎮(zhèn)具有天然優(yōu)勢，可根據(jù)自身實際情況，推進高附加值農(nóng)產(chǎn)品加工業(yè)及農(nóng)業(yè)休閑業(yè)等現(xiàn)代農(nóng)業(yè)特色小鎮(zhèn)建設[12]。

第二，湛江是海洋大市，海岸線長達2023.6公里。廣東省注重海洋特色小鎮(zhèn)發(fā)展，出臺了《廣東省海岸帶綜合保護與利用總體規(guī)劃》，提出到2020年廣東省海岸帶地區(qū)將建成60個海洋特色小鎮(zhèn)和150個美麗漁村，濱海旅游公路的提出也有利于海岸沿線地區(qū)發(fā)展海洋小鎮(zhèn)，因此湛江發(fā)展海洋小鎮(zhèn)具有較好的前景。

第三，湛江的生態(tài)環(huán)境良好，空氣質(zhì)量在廣東長期排在前列，適合發(fā)展健康養(yǎng)生小鎮(zhèn)尤其是健康養(yǎng)老小鎮(zhèn)。根據(jù)統(tǒng)計數(shù)據(jù)，2016年湛江60歲以上老年人口占戶籍總人口的14.13%（廣東省平均為8.55%），老年人口數(shù)量龐大，具有較大的養(yǎng)老市場的潛力。目前湛江市遂溪縣已有玥瓏湖生態(tài)城等養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)基地正在建設，湛江可利用自身潛在的養(yǎng)老市場及優(yōu)良的環(huán)境吸引投資，推進養(yǎng)老小鎮(zhèn)建設。

除此以外，湛江還可以在旅游特色小鎮(zhèn)、文化特色小鎮(zhèn)等方面著手，根據(jù)自身特色發(fā)展小鎮(zhèn)，如遂溪河頭正在推進紅色文化特色小鎮(zhèn)建設等，各城鎮(zhèn)可根據(jù)自身的資源優(yōu)勢及產(chǎn)業(yè)基礎選擇特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展。

（二）大力推進城鎮(zhèn)設施建設

欠發(fā)達城市相對于發(fā)達地區(qū)而言，城鎮(zhèn)化水平較低，城鎮(zhèn)配套建設尚未完善，推進特色小鎮(zhèn)建設，需要大力推進城鎮(zhèn)配套設施建設，主要從三方面著手：交通設施建設、特色產(chǎn)業(yè)配套及旅游設施配套。

交通設施建設方面。無論是對小鎮(zhèn)的產(chǎn)業(yè)發(fā)展還是旅游發(fā)展，交通都是關鍵影響因素，因此要推進小鎮(zhèn)內(nèi)外交通系統(tǒng)的完善。

特色產(chǎn)業(yè)配套方面。產(chǎn)業(yè)的發(fā)展需要有配套設施的支持，因此要做好核心產(chǎn)業(yè)的配套，可導入科研基地、教育培訓設施、產(chǎn)業(yè)博物館及其他產(chǎn)業(yè)配套，推進產(chǎn)業(yè)發(fā)展。

旅游設施配套方面。需要完善旅游設施配套服務，包括住宿、餐飲、購物以及休閑娛樂等旅游服務設施的完善。

（三）完善相應體制機制

體制機制的完善對于促進特色小鎮(zhèn)的建設具有非常重要的意義，可以從以下幾個方面著手：

一是推進政府引導，創(chuàng)造良好的政策環(huán)境。欠發(fā)達城市的民營經(jīng)濟相對不發(fā)達，因此需要政府提供更多扶持措施，以政府引導為主要作用因素推動特色小鎮(zhèn)建設。

二是積極爭取政策支持。發(fā)達地區(qū)在建設發(fā)展特色小鎮(zhèn)的過程中可以提供較大的資金、土地及人才等方面的支持，企業(yè)對發(fā)達城市的特色小鎮(zhèn)建設也能夠給予較大的投資力度。而欠發(fā)達城市對特色小鎮(zhèn)的建設發(fā)展相對而言能夠提供的支持力度較小，因此，需要積極爭取政策支持，利用政策紅利推動小鎮(zhèn)建設。

三是推進完善人才政策。積極吸引人才，出臺對人才引進有利的政策措施，提高參與特色小鎮(zhèn)建設人才的福利待遇，尤其是專業(yè)型人才，應當實行一人一議，爭取做到既能吸引人才，又能留住人才。此外，推進與科研院校進行合作，實現(xiàn)產(chǎn)學研合作，借助科研院校的力量推進小鎮(zhèn)的創(chuàng)新發(fā)展。

四是合理解決土地使用問題。從全國政策來看，主要是對特色小鎮(zhèn)在土地利用方面提出集約化發(fā)展的要求，廣東省針對特色小鎮(zhèn)提出保障用地、先行辦理用地轉用及供地手續(xù)以及對示范小鎮(zhèn)給予用地獎勵等政策。在特色小鎮(zhèn)的征地建設當中，欠發(fā)達城市的小城鎮(zhèn)應當向被征地農(nóng)民進行積極宣傳，根據(jù)目前的土地政策合理解決農(nóng)民的搬遷安置，同時，加強土地的集約化利用，提高土地的利用效率。

（四）推進文化傳承及生態(tài)環(huán)境保護

在文化傳承方面，積極推進傳統(tǒng)文化保護[13]。目前在國家級特色小鎮(zhèn)申請當中，文化旅游小鎮(zhèn)占有較大比例，因此，對于欠發(fā)達城市而言，推進特色小鎮(zhèn)的建設，文化的傳承保護是重要環(huán)節(jié)。

在生態(tài)環(huán)境方面，良好的生態(tài)環(huán)境是推進特色小鎮(zhèn)發(fā)展的重要資源和保障，需要加強對生態(tài)環(huán)境的保護，避免產(chǎn)業(yè)的發(fā)展對生態(tài)環(huán)境造成負面影響，不走“先發(fā)展后治理”的道路。

四、結論

1.推進特色小鎮(zhèn)建設對欠發(fā)達城市具有重要意義。不論是發(fā)達國家還是發(fā)展中國家，小城鎮(zhèn)的建設發(fā)展對于推進產(chǎn)業(yè)發(fā)展及城鎮(zhèn)化建設均發(fā)揮了正面作用，因此，我國提出了推進特色小鎮(zhèn)建設，以特色小鎮(zhèn)的發(fā)展推動城鎮(zhèn)化的新一輪建設。對于欠發(fā)達城市而言，特色小鎮(zhèn)的建設是一次重大機遇，有利于其優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結構，利用產(chǎn)業(yè)資源實現(xiàn)進一步發(fā)展，同時推動城鎮(zhèn)化建設，促進新型城鎮(zhèn)化發(fā)展。

2.欠發(fā)達城市與發(fā)達城市發(fā)展特色小鎮(zhèn)存在差異。欠發(fā)達城市與發(fā)達城市發(fā)展特色小鎮(zhèn)在產(chǎn)業(yè)發(fā)展、城鎮(zhèn)建設、體制機制、文化傳承及環(huán)境保護方面均存在差異。在產(chǎn)業(yè)發(fā)展上，欠發(fā)達城市的產(chǎn)業(yè)結構以傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)為主；在城鎮(zhèn)建設上，欠發(fā)達城市的城鎮(zhèn)化水平較低、城鎮(zhèn)建設相對較落后；在體制機制上，欠發(fā)達城市的民營經(jīng)濟不發(fā)達，人才流失以及土地問題較為棘手；在文化傳承及環(huán)境保護上，欠發(fā)達城市通常擁有較好的生態(tài)環(huán)境，但文化傳承及環(huán)境保護的意識相對淡薄。

3.欠發(fā)達城市推進特色小鎮(zhèn)建設需要從多方面進行考慮，包括：根據(jù)市情選擇合適的產(chǎn)業(yè)發(fā)展；大力推進城鎮(zhèn)化建設，加快完善交通設施、產(chǎn)業(yè)配套設施及旅游配套設施等基礎設施建設；完善體制機制，積極爭取政策支持，推進完善人才政策，并合理解決土地使用問題；推進文化傳承及生態(tài)環(huán)境保護。