我國養(yǎng)老服務社會化協同治理研究

王瑤瑤　房敏

摘 要：隨著人口老齡化趨勢的加重，傳統(tǒng)“養(yǎng)兒防老”和政府、單位養(yǎng)老模式面臨極大挑戰(zhàn)。多元社會主體協同參與，推進養(yǎng)老服務社會化是應對老齡化的重要措施。以協同治理理論為研究視角，養(yǎng)老服務社會化進程中，治理主體除了傳統(tǒng)的家庭組織外，主要包括政府、市場和第三部門。它們相互依賴、相互補充。但是也存在角色職能發(fā)揮錯位、監(jiān)督缺位和社會文化氛圍不足等問題，需要政府發(fā)揮主體作用、市場發(fā)揮聯動作用以及第三部門發(fā)揮輔助作用共同致力于問題的解決。

關鍵詞：協同治理；養(yǎng)老服務模式；社會化

中圖分類號：C913.6 文獻標志碼：A 文章編號：1002-2589（2018）09-0109-03

國家統(tǒng)計局數據顯示，2017年我國出生人口達到1 723萬，較2016年下降了63萬[1]。然而在生育率不斷減少，出生人口數量下降的背后，卻是老年人口的不斷增多，老年撫養(yǎng)比的上升。據統(tǒng)計，截至2016年底，中國65歲及以上人口達到1.5億，老年撫養(yǎng)比由2015年的14.3%增長到15%[1]。且根據世界衛(wèi)生組織的報告，到2050年，世界60歲及以上人口將是2015年的兩倍，并將引發(fā)重大社會變革[2]。人口出生率的降低和平均壽命的延長，使得我國人口老齡化形勢愈加嚴重，養(yǎng)老問題的應對已經刻不容緩。面對當前的形勢，傳統(tǒng)“養(yǎng)兒防老”式家庭養(yǎng)老、政府或單位組織提供養(yǎng)老服務保障受到越來越多的挑戰(zhàn)，變得不再可行。于是，基于協同治理視角，將市場、第三部門等主體引入社會化養(yǎng)老服務體系中，與政府共同治理，推進養(yǎng)老服務社會化，將成為我國應對人口老齡化問題的重要舉措。

一、養(yǎng)老服務社會化進程中協同治理的必要性分析

（一）協同治理理論

“協同治理”一詞由“協同”和“治理”組成。協同，英文單詞是Collaborative，《辭源》中將其解釋為：通過各要素間的有序與合作實現組織目標[3]；治理，則被翻譯為Governance，指的是一種經營管理活動[4]。協同治理理論形成于20世紀90年代初，依據國內學者鄭巧的觀點，可解釋為：為維護和增進公共利益，政府、市場、社會組織和公眾等多元合法主體，以既存的法律法規(guī)為共同規(guī)范，相互合作和共同協商，共同管理社會公共事務的過程[3]。而養(yǎng)老服務社會化進程中的協同治理指的是在養(yǎng)老服務的提供、養(yǎng)老設施的建設、養(yǎng)老風氣的塑造以及養(yǎng)老進程的推進等方面，政府、市場和第三部門等多元主體積極參與，相互合作與協調，并發(fā)揮建設性作用，以促進社會化養(yǎng)老的發(fā)展。

（二）養(yǎng)老服務社會化進程中協同治理的必要性

伴隨養(yǎng)老服務社會化的推進，單一主體的治理已變得不可行，必然需要依靠多元主體協同治理。首先，在以前，受到傳統(tǒng)的儒家孝道文化和“養(yǎng)兒防老”觀念影響，老年人的養(yǎng)老服務主要是由家庭來保障，政府只對低保、五?；蚴艿壤先颂峁把a缺”型的福利服務。而現今，面對老年人口數量不斷增多、老年撫養(yǎng)比持續(xù)上升的現實，政府“法無授權不可為”，在很多方面的權力受到制約，能夠提供的養(yǎng)老服務有限，迫切需要其他主體參與進來并發(fā)揮作用。其次，生活水平的提高，生活質量的改善，使得老年人的養(yǎng)老服務需求變得個性、多樣和復雜，相較于物質方面的需求，他們更加注重于精神層面的需求。這更加需要多元主體協同參與進來，構建一種新型養(yǎng)老服務體系，既滿足對高齡、獨居、失能等特殊老人的生活照料，還為所有老人承擔起“老有所養(yǎng)、老有所樂、老有所醫(yī)、老有所為”的職責[5]。最后，多元主體協同治理更是由養(yǎng)老服務社會化進程中的風險性和不可預測性所決定的。養(yǎng)老服務的社會化是一個持續(xù)的動態(tài)過程，在此進程中會存在許多不確定的風險和意外。在20世紀90年代以前的治理模式中，政府是治理的唯一主體，其他主體在參與治理的過程中需要服從政府的領導和控制。而如今面對養(yǎng)老社會化進程中的風險和意外，需要政府改變與其他主體之間的關系，變“領導、控制”為“指揮、合作”，與其他主體共同組成一個養(yǎng)老服務社會化協同治理的整體系統(tǒng)。

二、養(yǎng)老服務社會化進程中協同治理的主體及關系分析

養(yǎng)老服務實現社會化是一個復雜多變的過程，僅靠單一主體的力量遠遠不夠。在養(yǎng)老服務社會化的進程中，家庭、政府、市場、第三部門等主體都直接或間接地發(fā)揮著作用。在協同治理的進程中，家庭作為推動養(yǎng)老服務社會化發(fā)展的基礎性力量，任何時刻都不可忽視其重要性。但在本文中，家庭這一主體只是簡單說明，不做過多介紹，重點是研究政府主體、市場主體、第三部門主體在養(yǎng)老服務社會化協同治理的進程中發(fā)揮的重要作用。筆者看來，在養(yǎng)老服務社會化協同治理的進程中政府起到主導作用、市場起到聯動作用、第三部門起到輔助作用（圖1）。

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養(yǎng)老問題關系到社會的長治久安，既體現了道德要求，又反映了倫理規(guī)范。對于養(yǎng)老服務社會化進程中的協同治理，首先，政府應發(fā)揮主導作用，這既體現了政府全心全意為人民服務的宗旨，有利于全面建成小康社會；同時又因為市場在公共產品和公共服務供給方面會失靈，需要政府對資源進行動員和配置。其次，市場應發(fā)揮聯動作用，一是市場在資源配置的過程中具有決定性作用。二是受到經濟利益的驅使，企業(yè)參與養(yǎng)老服務社會化進程中的治理可以享受到政府補貼、稅收減免、低息無息貸款等優(yōu)惠政策。三是社會責任是企業(yè)發(fā)展的基石，履行社會責任可以提升企業(yè)的外在形象，提高知名度。第三部門是指介于第一部門（政府）以及第二部門（市場）之外的所有民間組織或社會團體[6]。它在養(yǎng)老服務社會化進程中發(fā)揮輔助作用，一方面是第三部門與市場調節(jié)、政府干預被稱為當代西方社會“金三角結構”的支柱[6]。它可以在政府失靈、市場失靈的領域發(fā)揮重要作用。另一方面是第三部門由于本身固有的社會使命及其受到“自我價值實現”的強烈驅動，紛紛參與到養(yǎng)老服務工作中，以便完成社會使命、實現社會價值，體現志愿精神和服務情操。

三、養(yǎng)老服務社會化進程中協同治理的困境分析

伴隨城市化的發(fā)展，傳統(tǒng)養(yǎng)老方式變得不再合適，養(yǎng)老服務逐漸趨向社會化。于是，探索政府、市場和第三部門等治理主體的協同治理機制，促進治理理念、模式、方法等的新發(fā)展，成為實現養(yǎng)老服務社會化的必然路徑。然而協同治理卻不是一件容易的事，因為“多元主體的參與本身即是多元主體合作博弈的過程”[5]。所以，在養(yǎng)老服務社會化協同治理的過程中，必然會由于各主體關系混亂、政府監(jiān)管不力、民眾認同度低下等原因，使得協同治理真正實踐起來面臨著困境。

（一）治理主體的關系混亂，角色和職能錯位

養(yǎng)老服務社會化的協同治理，不僅僅只依靠政府，還需要市場、第三部門等主體的參與。與此相適應，政府、市場和第三部門的角色定位必然也發(fā)生變化。在協同治理的過程中，政府將發(fā)揮主導作用，并由傳統(tǒng)的養(yǎng)老服務供給者轉變?yōu)榉盏陌l(fā)起者和監(jiān)督者；市場將發(fā)揮聯動作用，號召企業(yè)履行社會責任，積極響應養(yǎng)老服務社會化的發(fā)展；第三部門發(fā)揮補充、輔助作用，促進養(yǎng)老服務的社會化。然而在協同治理的過程中，治理主體的這些角色和職能卻存在錯位現象，主要表現為：一是政府職能越位。在養(yǎng)老服務社會化協同治理的過程中，政府更多的是一種領導者和監(jiān)督者的角色定位，但由于政府未能適應新角色的轉變，還進行過多的行政干預，從而影響了其他主體的參與。二是市場和第三部門職能缺位。對于市場主體來說，養(yǎng)老服務作為準公共物品，提倡的“公共性”與其所追求的“盈利性”相矛盾，致使市場主體在養(yǎng)老服務社會化的治理中積極性缺乏。而對于我國的第三部門來說，過度依賴于政府的優(yōu)惠政策和資金支持，積極性和能動性喪失。所以，當政府失靈時，第三部門未能真正發(fā)揮作用和功能。

（二）缺乏對協同治理權威、常規(guī)性的監(jiān)督機制

在協同治理的過程中，一些相應的法律、法規(guī)、制度等配套措施仍不完善，缺乏一定的監(jiān)督制約機制，從而阻礙了養(yǎng)老服務社會化的推進。一方面，養(yǎng)老服務可以由政府直接提供，還可以由政府通過向社會購買來提供，而用于購買服務的資金可能存在被挪用的風險。同時由于信息的不完全透明，社會公眾對于資金的運用也缺少有效監(jiān)督。再者，對于購買完服務剩余資金的使用也缺少相應程序，多余資金的使用完全取決于政府的個人素養(yǎng)。另一方面，政府對于養(yǎng)老服務的使用情況缺乏有效監(jiān)督。由于時間與空間的錯位政府無法對所提供的養(yǎng)老服務實施有效監(jiān)督，這就造成了養(yǎng)老服務使用的不確定性。最后，由于信息的不對稱，企業(yè)享受了補貼、稅收減免、低息無息貸款等優(yōu)惠政策，卻沒有積極承擔應盡的責任；而第三部門受到資金的限制，在養(yǎng)老服務社會化進程中的積極性和能動性變差。協同治理相關監(jiān)督機制的不規(guī)范甚至缺乏，為養(yǎng)老服務社會化的推進帶來諸多困境。

（三）社會化養(yǎng)老環(huán)境氛圍淡薄，認同度低下

社會化養(yǎng)老環(huán)境氛圍包括社會化養(yǎng)老風氣和社會化養(yǎng)老文化軟環(huán)境。但是，養(yǎng)老風氣的缺乏以及文化軟環(huán)境的缺失使得當前我國社會化養(yǎng)老的氛圍淡薄，人們的認同度低下。首先，社會化養(yǎng)老風氣缺乏。中國的養(yǎng)老風尚受到傳統(tǒng)的儒家孝道文化和“養(yǎng)兒防老”觀念的影響，自古以來的養(yǎng)老方式主要以家庭為主。雖然有些發(fā)達地區(qū)開始探索“居家養(yǎng)老模式”，但絕大多數省市，甚至是農村地區(qū)依然依靠家庭養(yǎng)老，對于養(yǎng)老服務社會化持否定或懷疑態(tài)度。這種社會化養(yǎng)老風氣受到經濟發(fā)展水平以及傳統(tǒng)養(yǎng)老觀念的影響，在短時間內改變或增強。其次，社會化養(yǎng)老文化軟環(huán)境缺失。在當前以家庭為主的養(yǎng)老方式之下，養(yǎng)老服務的供給則主要依靠政府，形式單一化。且受到政府職能的限制，所提供的諸如養(yǎng)老基礎設施、場所等服務有限，因而，社會化養(yǎng)老文化軟環(huán)境會缺失。

四、養(yǎng)老服務社會化進程中協同治理的路徑研究

養(yǎng)老服務社會化的發(fā)展困境是多種因素綜合作用的結果，養(yǎng)老服務社會化發(fā)展的推進應依靠政府、市場以及第三部門等多重主體理性有效地參與，依靠法律以及道德的雙重約束作用。所以，立足于協同治理理論，應充分發(fā)揮政府的主導作用、市場的聯動作用以及第三部門的輔助作用，積極進行養(yǎng)老服務社會化的推進。

（一）政府發(fā)揮主導作用，建設高效、服務、負責、透明的治理體系

政府履行職能，體現了為人民服務的宗旨和要求，有利于提升自身形象，提高人民的滿意度和認同感。所以，保證政府在協同治理過程中始終發(fā)揮主導作用的前提下，為促進養(yǎng)老服務社會化，應做到以下幾點：第一，準確定位其職責和權限。合理定位政府在養(yǎng)老服務社會化進程中的角色及作用，是保證社會化養(yǎng)老順利推進的一個強有力的外部條件。所以，應理順政府與市場和第三部門的關系，盡快適應新角色的轉變。第二，適度簡政放權。健全法律、法規(guī)，完善獎懲和激勵等制度設計，提供稅收減免、低息無息貸款等優(yōu)惠政策，降低市場主體和第三部門主體的準入門檻，鼓勵市場和第三部門積極參與到養(yǎng)老服務社會化的治理中來；并按照市場經濟規(guī)律和社會發(fā)展規(guī)律辦事，減少對市場和第三部門等主體的行政干預，促進公平競爭。第三，完善監(jiān)管體系。監(jiān)督控制是協同治理過程中必不可少的環(huán)節(jié)和手段，是保證養(yǎng)老服務社會化順利推進的必要前提。為完善監(jiān)管體系，可以從以下兩個方面來考慮：一是各地政府應建立制約和監(jiān)督機制，并強化監(jiān)督的效能。在選擇監(jiān)管模式時“具體問題具體分析”，將具有更高權威性的政府監(jiān)督與更低成本的社會監(jiān)督和群眾監(jiān)督結合起來，避免各治理主體職能的缺位和越位，以完善對于養(yǎng)老服務社會化全方面的管控。二是建立并完善服務購買資金管理制度，促進服務購買過程中的資金公開，重視專業(yè)財務人員的培養(yǎng)與引進，建立陽光資金制度，杜絕資金使用過程中的暗箱操作。第四，提供更為優(yōu)質的公共服務。從政治責任的角度看，政府是養(yǎng)老服務社會化協同治理進程中最為重要的主體，向社會公眾提供公共物品和公共服務，是政府的責任。同時，政府所擁有的公共權力和社會資源，又為政府進行協同治理提供了充分條件。因此，政府應集中調動資源，為養(yǎng)老的社會化提供優(yōu)質的產品和服務。最后，政府在對協同治理各主體進行監(jiān)管的同時，也應進行社會化養(yǎng)老環(huán)境的塑造工作。社會化養(yǎng)老環(huán)境的塑造包括社會風氣的營造、社會化養(yǎng)老相關政策法規(guī)的完善以及文化軟環(huán)境的構建。

（二）市場發(fā)揮聯動作用，推動企業(yè)社會責任的履行

在養(yǎng)老服務社會化協同治理的進程中，不僅要注重政府的作用，更要依靠市場的獨特優(yōu)勢，充分發(fā)揮市場的聯動作用。首先，企業(yè)應遵守法律法規(guī)，做到“法無禁止即可為”，嚴格按照政府規(guī)定的準入門檻進入市場，參與到養(yǎng)老服務社會化的推進中來；同時還要尊重市場經濟的發(fā)展規(guī)律，重視商品價值的作用。其次，企業(yè)應充分利用政府為其提供的補貼、稅收減免、低息無息貸款等優(yōu)惠政策，積極參與到養(yǎng)老服務社會化的治理中來，完成社會使命，實現社會價值，體現志愿精神和服務情操，為養(yǎng)老服務社會化的治理營造一種良好的氛圍。再次，理順與政府之間的關系，明確市場在協同治理中的角色和作用，避免職能的缺位；同時積極參與到政府購買養(yǎng)老服務的活動中，為養(yǎng)老服務的社會化發(fā)展貢獻出自己的力量。最后，企業(yè)在謀求經濟利益的同時，還要推動其公益性和社會性的發(fā)展，促進社會責任的履行，尋求養(yǎng)老服務“公共性”與企業(yè)自身所追求“盈利性”之間的平衡。因為參與養(yǎng)老服務社會化治理的企業(yè)要想擁有廣闊的市場前景，必須既看重利潤的追求又注重社會責任的履行。

（三）第三部門發(fā)揮輔助作用，促進養(yǎng)老服務的社會化發(fā)展

推進養(yǎng)老服務的社會化發(fā)展不僅僅是政府和市場的工作，也是第三部門的責任，要動員和凝聚全社會力量廣泛參與。第三部門作為一種重要的推動力量，當政府和市場在協同治理過程中出現不足時，能夠及時發(fā)揮彌補作用。由此，在養(yǎng)老服務社會化協同治理的進程中，應充分發(fā)揮第三部門的輔助作用。主要可從以下幾方面進行考慮：一是第三部門應找準自身的準確定位。當前我國第三部門組織數量少、自身發(fā)育不完善、過度依賴政府、行政色彩濃厚等特點，造成了第三部門與政府之間的角色定位和職責的不明確。所以，為推進養(yǎng)老服務的社會化發(fā)展，第三部門必須明確以后的發(fā)展規(guī)劃，做到不依賴政府的優(yōu)惠政策和資金支持，獨立、自主的發(fā)展。二是政府建立健全法律法規(guī)?！暗谌块T”最初是從西方引入的，目前在我國的法律法規(guī)中通常使用的是“社會團體”這一概念。如1998年的《社會團體登記管理條例》，該條例對于社會組織的準入資格、區(qū)域歸屬、業(yè)務管理做了嚴格規(guī)定[6]。但到現在為止，除了這一條例之外，并沒有別的與第三部門相關的法律出臺。由此，政府應盡快出臺相應的法律法規(guī)，進行必要的“制度安排”，以便推動第三部門的發(fā)展，增強第三部門在養(yǎng)老服務社會化協同治理中的重要作用。

參考文獻：

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