基于公共責(zé)任視角下政府職能轉(zhuǎn)變研究

楊海

摘 要：隨著社會的快速發(fā)展公共問題日益突顯，政府部門在行使公共權(quán)力的同時(shí)，提供公共服務(wù)，也需要承擔(dān)相應(yīng)的公共責(zé)任。提供優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)是現(xiàn)代政府的價(jià)值歸宿，以往的政府職能轉(zhuǎn)變主要表現(xiàn)為：第一，政府職能總量發(fā)生變化；第二，政府職能部門結(jié)構(gòu)發(fā)生變化；第三，政府行政方式發(fā)生變化。為做到權(quán)力與責(zé)任的統(tǒng)一，為人民提供更優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)，公共責(zé)任視角下政府職能轉(zhuǎn)變的方向：第一，樹立為人民服務(wù)的責(zé)任意識；第二，優(yōu)化公共服務(wù)；第三，提高行政效率；第四，加強(qiáng)行政監(jiān)督。

關(guān)鍵詞：公共責(zé)任；政府職能；公共權(quán)力

中圖分類號：D630.3 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號：1002-2589（2018）09-0069-02

責(zé)任是一個(gè)具有明確意義的詞語，歐文·E·休斯（Owen E.Hughes）認(rèn)為責(zé)任是指組織中的個(gè)人會因?yàn)樽约旱哪硞€(gè)決策或者行為而受到譴責(zé)或表揚(yáng)。公共責(zé)任源起于西方，是民主發(fā)展過程中的產(chǎn)物，政府組織由民眾創(chuàng)建，為公共利益而存在，并對公眾負(fù)責(zé)。公共責(zé)任表現(xiàn)為政府官員的積極責(zé)任，即國家管理部門的行政人員在行使國家的公共權(quán)力時(shí)必須對所行使的權(quán)利負(fù)責(zé)，也必須代表著公眾的公共利益。職能又被稱作為功能和責(zé)任，職能問題最核心的價(jià)值點(diǎn)，是解釋了公共主體“應(yīng)該做什么”的主要問題，同時(shí)公共主體也需要清楚“不該做什么”。行政職能是以國家行政機(jī)關(guān)為主的公共組織在一定的歷史時(shí)期內(nèi)，依法對政治、經(jīng)濟(jì)、文化、社會諸領(lǐng)域的公共事物進(jìn)行組織與管理過程中，所承擔(dān)的職責(zé)和發(fā)揮的作用。通常人們認(rèn)為政府應(yīng)該履行的職能主要有：政治職能、經(jīng)濟(jì)職能、文化職能、社會職能等。在改革開放開始，我國政府職能轉(zhuǎn)變與機(jī)構(gòu)改革緊密相連，改革開放以來我國進(jìn)行了七次大規(guī)模的機(jī)構(gòu)改革，為適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，政府職能在由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期微觀管理向社會主義市場經(jīng)濟(jì)時(shí)期宏觀調(diào)控的轉(zhuǎn)變。政府的公共服務(wù)職能在不斷凸顯出來，政府職能的轉(zhuǎn)變和履行與公共責(zé)任息息相關(guān)。

一、公共責(zé)任視角下責(zé)任政府與政府責(zé)任

（一）公共服務(wù)是責(zé)任政府的價(jià)值歸宿

一般認(rèn)為責(zé)任政府是民主政治制度在發(fā)展中產(chǎn)生的，因政治體制不同，有一些區(qū)別?？偨y(tǒng)制的國家將責(zé)任政府稱為“有限政府”，而內(nèi)閣制的國家稱為責(zé)任政府，在不同的體制中所履行的職責(zé)也有所區(qū)別。

1.責(zé)任政府中政府的最根本的責(zé)任是為人民群眾提供最優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)，并承擔(dān)相應(yīng)的權(quán)力責(zé)任，這是因?yàn)闉槿嗣穹?wù)是政府的最根本職責(zé)。黨的十八屆三中全會將政府職能從“宏觀調(diào)控、市場監(jiān)管、公共服務(wù)、社會管理”到“宏觀調(diào)控、市場監(jiān)管、公共服務(wù)、社會管理、環(huán)境保護(hù)”，我國政府提供公共服務(wù)的目標(biāo)更加明確化。因?yàn)檎哪芰τ邢?，在政府提供公共服?wù)的同時(shí)，將部分職能讓渡到市場，市場通過公平競爭為民眾提供更好的公共服務(wù)。我國政府由“管制型”向“服務(wù)型”轉(zhuǎn)變，政府在社會服務(wù)中更注重引導(dǎo)向公眾提供服務(wù)，提高效率，優(yōu)化服務(wù)。

2.責(zé)任政府為公共服務(wù)提供責(zé)任制約。黨的十九大報(bào)告中提出：我國現(xiàn)階段社會的主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾?，F(xiàn)階段的主要矛盾發(fā)生變化，政府需要在提供公共服務(wù)時(shí)也要求發(fā)生相應(yīng)的變化。這種矛盾的變化也反映出目前政府還沒有完善的公共服務(wù)責(zé)任制度。因此在提供公共服務(wù)中，建立有效的權(quán)力制約機(jī)制，追究行政官員的責(zé)任，政府才能提供長效而且優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)。

（二）現(xiàn)代政府中的政府責(zé)任

國家是一個(gè)歷史范疇，但是有國家就有政府，政府在管理過程中承擔(dān)不同的責(zé)任。政府所應(yīng)該承擔(dān)的首要職責(zé)是政治責(zé)任，政府在實(shí)施大政方針、制定公共政策和行使行政權(quán)力時(shí)向民眾負(fù)責(zé)；其次政府還要承擔(dān)經(jīng)濟(jì)責(zé)任，在市場失靈時(shí)政府利用計(jì)劃手段來維持市場秩序；最后政府行政人員在履行行政權(quán)力時(shí)還需要承擔(dān)法律責(zé)任。

1.政治責(zé)任是政府在日常管理中行使其行政權(quán)力時(shí)，若違反政治義務(wù)時(shí)要向選民承擔(dān)一定的后果。政府的政治責(zé)任：一方是從行使權(quán)力的責(zé)任主體由政府組織和政府進(jìn)行領(lǐng)導(dǎo)；另一方面是政治責(zé)任的內(nèi)容是政治上要有義務(wù)，在重大政策和法律制定過程中，要經(jīng)過法定的程序，維護(hù)公共利益。因國情和國體不同，所以政體將不相同，我國政府應(yīng)向人民負(fù)責(zé)、應(yīng)向產(chǎn)生它的權(quán)力機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)的意識的同時(shí)，進(jìn)一步改進(jìn)政府承擔(dān)責(zé)任的具體措施和制度。

2.隨著西方凱恩斯主義在美國弗蘭克·羅斯福“新政”的推行下，美國的第一次經(jīng)濟(jì)危機(jī)才被有效控制，逐漸從經(jīng)濟(jì)危機(jī)的困境中走了出來。我國政府在黨的十八屆三中全會中將原來的市場在資源配置中起基礎(chǔ)性作用改為市場在資源配置中起決定性作用，這充分表明，我國政府在不斷加強(qiáng)政府對經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的宏觀調(diào)控，并弱化微觀管理，突出政府在社會管理中的公共服務(wù)職能。

3.政府的法律責(zé)任主要體現(xiàn)在行政官員在行使權(quán)力時(shí)承擔(dān)的責(zé)任。近年來，我國行政管理中常常出現(xiàn)人走政息現(xiàn)象，嚴(yán)重浪費(fèi)來國家資源，新任行政官員在盲目追求政績時(shí)會忽略資源的重要性，忽視前任官員的政策規(guī)劃。破解這種怪象，只有讓行政官員承擔(dān)起政府的法律責(zé)任，將會使一項(xiàng)政策繼續(xù)延續(xù)，從而減少資源浪費(fèi)，維護(hù)政府的形象，提升公信力，為民眾提供更好的優(yōu)質(zhì)服務(wù)，樹立政府有責(zé)任有擔(dān)當(dāng)?shù)暮眯蜗蟆?/p>

二、公共責(zé)任視角下政府職能轉(zhuǎn)變的表現(xiàn)

新中國成立以來我國的政府職能轉(zhuǎn)變主要表現(xiàn)是：首先，政府職能總量在逐漸變化，這與不斷進(jìn)行的行政機(jī)構(gòu)改革密切相關(guān)；其次表現(xiàn)在政府職能結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)變，為了促進(jìn)社會公平快速的發(fā)展，不斷進(jìn)行調(diào)整政治職能、經(jīng)濟(jì)職能和社會職能；最后是政府在管理公共事物中運(yùn)用何種方式進(jìn)行管理，包括行政手段的實(shí)施，經(jīng)濟(jì)手段的調(diào)控和法律手段的制約。這三種政府職能轉(zhuǎn)變也體現(xiàn)出政府責(zé)任在逐漸的變化，政府官員所承擔(dān)的責(zé)任和義務(wù)隨之發(fā)生變化。

（一）政府職能部門總量變化

政府職能總量與行政機(jī)構(gòu)數(shù)量息息相關(guān)，行政機(jī)構(gòu)改革立足于中國的基本國情，堅(jiān)持因地制宜，以發(fā)展經(jīng)濟(jì)為中心，從新中國成立以來，機(jī)構(gòu)改革不斷變化發(fā)展，經(jīng)歷了“精簡—膨脹—再精簡—再膨脹”的變化狀態(tài)。首先，在政府與市場的關(guān)系方面，改革開放以來，行政職能轉(zhuǎn)變首先要處理好政府與市場的關(guān)系。從20世紀(jì)80年代開始，改革計(jì)劃經(jīng)濟(jì)與微觀管理是政府改革的主要內(nèi)容，政府通過下放權(quán)力、裁剪部門、改革審批權(quán)、改善管理方式，放松對個(gè)體、民營企業(yè)和外資企業(yè)的準(zhǔn)入門檻，充分發(fā)揮市場的作用，對于市場需要國家調(diào)控的，通過宏觀手段進(jìn)行調(diào)控。其次政府與社會關(guān)系方面，由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)向社會主義市場經(jīng)濟(jì)的變革引發(fā)政府與社會關(guān)系的調(diào)整，政府不斷地裁撤一部分職能，推出社會自我管理的領(lǐng)域，逐步增加公共服務(wù)的職能，為社會發(fā)展?fàn)I造良好的空間。最后，政府與企業(yè)關(guān)系方面，政府與企業(yè)責(zé)任分開一直是改革的主要內(nèi)容，使企業(yè)成為市場經(jīng)營活動主體，政府逐漸退出市場參與者的主體地位，成為市場活動的監(jiān)管者。

（二）政府職能結(jié)構(gòu)調(diào)整

政府職能的結(jié)構(gòu)調(diào)整主要體現(xiàn)在，首先是政治領(lǐng)域加強(qiáng)了民主建設(shè)，政府通過制度建設(shè)，保障公民參與和監(jiān)督行政管理的職能，伴隨人民生活水平的不斷提升，依法治國的推進(jìn)，公民的法律意識不端增強(qiáng)，參政議政的欲望逐步提升。其次在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域加強(qiáng)宏觀調(diào)控，弱化微觀管理。任何國家都會對本國的經(jīng)濟(jì)事物進(jìn)行管理，但是在管理的方式和手段上存在明顯差異，隨著市場經(jīng)濟(jì)的不斷完善，我國經(jīng)濟(jì)與國際社會的逐步接軌，政府進(jìn)一步放松了對市場和企業(yè)的微觀管理，加強(qiáng)政府對市場的監(jiān)督，讓市場在資源配置中起決定性作用，通過宏觀調(diào)控手段保證國民經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展。最后在社會領(lǐng)域逐漸凸顯出社會管理和優(yōu)化公共服務(wù)。新的社會發(fā)展時(shí)期需要政府在發(fā)展經(jīng)濟(jì)的同時(shí)，更多地要關(guān)注社會的全面發(fā)展，關(guān)注民生問題，完善公共服務(wù)體系。

（三）政府職能方式轉(zhuǎn)變

自改革開放以來，我國的發(fā)展進(jìn)入新的歷史階段，為適應(yīng)社會主義經(jīng)濟(jì)體制的改革，作為政治上層建筑的政府對其職能進(jìn)行變革。第一，從管制型的政府向服務(wù)型的政府轉(zhuǎn)變，隨著貿(mào)易全球化和信息技術(shù)的發(fā)展，管制型政府的弊端不斷出現(xiàn)，需要轉(zhuǎn)向一個(gè)新的政府行政方式。第二，從權(quán)力政府向責(zé)任政府轉(zhuǎn)變。傳統(tǒng)的政府行政官員重視權(quán)力卻忽視自己所要承擔(dān)的責(zé)任，這導(dǎo)致政府中權(quán)力過渡膨脹，滋生腐敗，降低了政府的效率，責(zé)任政府表現(xiàn)為政府官員要為自己所要實(shí)施的行政權(quán)力負(fù)責(zé)，切實(shí)做到了人治向法治的轉(zhuǎn)變。第三，行政方式從傳統(tǒng)的低效率逐漸轉(zhuǎn)向高效率。傳統(tǒng)的政府行政審批手續(xù)繁雜，政出多門，人民群眾在政府辦理事項(xiàng)耗費(fèi)大量時(shí)間，政府行政效率低，我國政府從2000年開始進(jìn)行行政審批制度改革，整合政府的職能部門，從而大大提高政府行政效率。第四，從傳統(tǒng)的行政模式向利用現(xiàn)代化的信息技術(shù)方式轉(zhuǎn)變。隨著互聯(lián)網(wǎng)的發(fā)展，政府在平時(shí)日常管理中利用新技術(shù)，電子政府得到了長足發(fā)展，辦公自動化、網(wǎng)絡(luò)化，大大提高了政府行政效率。

三、公共責(zé)任視角下政府職能轉(zhuǎn)變的方向

（一）樹立為人民服務(wù)的公共責(zé)任意識

為人民謀取福利最重要的是要用正確的方式使用公共權(quán)力。首先要將依法行政理念落實(shí)到位，行政人員在運(yùn)用公共權(quán)力和利用公共資源為公眾提供公共服務(wù)時(shí)，樹立責(zé)任意識和服務(wù)意識，以實(shí)現(xiàn)資源利用效率最大化和受眾群體最大。其次政府行政人員要堅(jiān)持行政廉潔和行政法治，不得讓公共權(quán)力成為為自己謀私利的權(quán)力，不突破為人民服務(wù)的責(zé)任底線。最后公務(wù)人員要堅(jiān)持以人為本的服務(wù)理念，逐步強(qiáng)化公務(wù)人員在日常管理過程中的服務(wù)意識，讓公務(wù)人員意識到行政的目的是為人民群眾提供服務(wù)。

（二）優(yōu)化公共服務(wù)

有限的行政資源要更多地利用到服務(wù)社會和造福人民的幸福中，根據(jù)馬斯洛的需求層次理論，每個(gè)個(gè)體在不同階段的需求并不相同，這就需要政府在提供公共服務(wù)時(shí)，要不斷地創(chuàng)新執(zhí)政方式，政府只有提供優(yōu)質(zhì)而且高效的服務(wù)才能充分證明政府職能權(quán)利與責(zé)任的統(tǒng)一。一方面提供公共服務(wù)的主體多樣化，在復(fù)雜的社會環(huán)境中，社會團(tuán)體也會利用資源向人民提供服務(wù)，政府在提供服務(wù)時(shí)避免重復(fù)。另一方面，在向社會提供服務(wù)時(shí)因地制宜，不同地方的需求提供不同的公共服務(wù)，運(yùn)用競爭機(jī)制將公共服務(wù)項(xiàng)目外包，以此優(yōu)化服務(wù)。

（三）提高行政效率

效率是行政的生命，不斷地提高行政效率才是政府職能轉(zhuǎn)變所要追求的目的，行政效率也是行政管理在行使中的綜合反應(yīng)，行政管理的效果是行政效率進(jìn)行檢驗(yàn)。積極探索行政效率提高的路徑，一方面改進(jìn)行政審批制度，利用互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)線上和線下相結(jié)合為人民辦理政務(wù)提供更加高效和優(yōu)質(zhì)的服務(wù)。另一方面，設(shè)置合理的行政機(jī)構(gòu)數(shù)量，龐大的行政機(jī)構(gòu)往往降低行政效率，應(yīng)根據(jù)職能的需要或者人民的需要合理設(shè)置辦事機(jī)構(gòu)。

（四）強(qiáng)化行政監(jiān)督

隨著社會不斷進(jìn)步發(fā)展，公共問題逐漸增加導(dǎo)致公共權(quán)力不斷膨脹，隨之而來的是權(quán)力濫用和貪污腐敗事件快速增加。黨的十六大提出加強(qiáng)對權(quán)力的制約和監(jiān)督，加強(qiáng)對領(lǐng)導(dǎo)干部的監(jiān)督，特別是對主要領(lǐng)導(dǎo)干部的監(jiān)督?，F(xiàn)階段政府職能轉(zhuǎn)變過程中加強(qiáng)行政監(jiān)督，一方面，黨要做領(lǐng)導(dǎo)示范，完善黨內(nèi)監(jiān)督機(jī)制，自行破處行政權(quán)力過程中的人治弊病。另一方面，完善監(jiān)督考核機(jī)制，監(jiān)督主體多元化，利用現(xiàn)代網(wǎng)絡(luò)信息技術(shù)，形成多層次、多方位的監(jiān)督體系。

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