基于公共責(zé)任視角下政府職能轉(zhuǎn)變研究

楊海

摘 要：隨著社會(huì)的快速發(fā)展公共問題日益突顯，政府部門在行使公共權(quán)力的同時(shí)，提供公共服務(wù)，也需要承擔(dān)相應(yīng)的公共責(zé)任。提供優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)是現(xiàn)代政府的價(jià)值歸宿，以往的政府職能轉(zhuǎn)變主要表現(xiàn)為：第一，政府職能總量發(fā)生變化；第二，政府職能部門結(jié)構(gòu)發(fā)生變化；第三，政府行政方式發(fā)生變化。為做到權(quán)力與責(zé)任的統(tǒng)一，為人民提供更優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)，公共責(zé)任視角下政府職能轉(zhuǎn)變的方向：第一，樹立為人民服務(wù)的責(zé)任意識(shí)；第二，優(yōu)化公共服務(wù)；第三，提高行政效率；第四，加強(qiáng)行政監(jiān)督。

關(guān)鍵詞：公共責(zé)任；政府職能；公共權(quán)力

中圖分類號(hào)：D630.3 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1002-2589（2018）09-0069-02

責(zé)任是一個(gè)具有明確意義的詞語，歐文·E·休斯（Owen E.Hughes）認(rèn)為責(zé)任是指組織中的個(gè)人會(huì)因?yàn)樽约旱哪硞€(gè)決策或者行為而受到譴責(zé)或表揚(yáng)。公共責(zé)任源起于西方，是民主發(fā)展過程中的產(chǎn)物，政府組織由民眾創(chuàng)建，為公共利益而存在，并對(duì)公眾負(fù)責(zé)。公共責(zé)任表現(xiàn)為政府官員的積極責(zé)任，即國(guó)家管理部門的行政人員在行使國(guó)家的公共權(quán)力時(shí)必須對(duì)所行使的權(quán)利負(fù)責(zé)，也必須代表著公眾的公共利益。職能又被稱作為功能和責(zé)任，職能問題最核心的價(jià)值點(diǎn)，是解釋了公共主體“應(yīng)該做什么”的主要問題，同時(shí)公共主體也需要清楚“不該做什么”。行政職能是以國(guó)家行政機(jī)關(guān)為主的公共組織在一定的歷史時(shí)期內(nèi)，依法對(duì)政治、經(jīng)濟(jì)、文化、社會(huì)諸領(lǐng)域的公共事物進(jìn)行組織與管理過程中，所承擔(dān)的職責(zé)和發(fā)揮的作用。通常人們認(rèn)為政府應(yīng)該履行的職能主要有：政治職能、經(jīng)濟(jì)職能、文化職能、社會(huì)職能等。在改革開放開始，我國(guó)政府職能轉(zhuǎn)變與機(jī)構(gòu)改革緊密相連，改革開放以來我國(guó)進(jìn)行了七次大規(guī)模的機(jī)構(gòu)改革，為適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，政府職能在由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期微觀管理向社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)時(shí)期宏觀調(diào)控的轉(zhuǎn)變。政府的公共服務(wù)職能在不斷凸顯出來，政府職能的轉(zhuǎn)變和履行與公共責(zé)任息息相關(guān)。

一、公共責(zé)任視角下責(zé)任政府與政府責(zé)任

（一）公共服務(wù)是責(zé)任政府的價(jià)值歸宿

一般認(rèn)為責(zé)任政府是民主政治制度在發(fā)展中產(chǎn)生的，因政治體制不同，有一些區(qū)別。總統(tǒng)制的國(guó)家將責(zé)任政府稱為“有限政府”，而內(nèi)閣制的國(guó)家稱為責(zé)任政府，在不同的體制中所履行的職責(zé)也有所區(qū)別。

1.責(zé)任政府中政府的最根本的責(zé)任是為人民群眾提供最優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)，并承擔(dān)相應(yīng)的權(quán)力責(zé)任，這是因?yàn)闉槿嗣穹?wù)是政府的最根本職責(zé)。黨的十八屆三中全會(huì)將政府職能從“宏觀調(diào)控、市場(chǎng)監(jiān)管、公共服務(wù)、社會(huì)管理”到“宏觀調(diào)控、市場(chǎng)監(jiān)管、公共服務(wù)、社會(huì)管理、環(huán)境保護(hù)”，我國(guó)政府提供公共服務(wù)的目標(biāo)更加明確化。因?yàn)檎哪芰τ邢?，在政府提供公共服?wù)的同時(shí)，將部分職能讓渡到市場(chǎng)，市場(chǎng)通過公平競(jìng)爭(zhēng)為民眾提供更好的公共服務(wù)。我國(guó)政府由“管制型”向“服務(wù)型”轉(zhuǎn)變，政府在社會(huì)服務(wù)中更注重引導(dǎo)向公眾提供服務(wù)，提高效率，優(yōu)化服務(wù)。

2.責(zé)任政府為公共服務(wù)提供責(zé)任制約。黨的十九大報(bào)告中提出：我國(guó)現(xiàn)階段社會(huì)的主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾。現(xiàn)階段的主要矛盾發(fā)生變化，政府需要在提供公共服務(wù)時(shí)也要求發(fā)生相應(yīng)的變化。這種矛盾的變化也反映出目前政府還沒有完善的公共服務(wù)責(zé)任制度。因此在提供公共服務(wù)中，建立有效的權(quán)力制約機(jī)制，追究行政官員的責(zé)任，政府才能提供長(zhǎng)效而且優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)。

（二）現(xiàn)代政府中的政府責(zé)任

國(guó)家是一個(gè)歷史范疇，但是有國(guó)家就有政府，政府在管理過程中承擔(dān)不同的責(zé)任。政府所應(yīng)該承擔(dān)的首要職責(zé)是政治責(zé)任，政府在實(shí)施大政方針、制定公共政策和行使行政權(quán)力時(shí)向民眾負(fù)責(zé)；其次政府還要承擔(dān)經(jīng)濟(jì)責(zé)任，在市場(chǎng)失靈時(shí)政府利用計(jì)劃手段來維持市場(chǎng)秩序；最后政府行政人員在履行行政權(quán)力時(shí)還需要承擔(dān)法律責(zé)任。

1.政治責(zé)任是政府在日常管理中行使其行政權(quán)力時(shí)，若違反政治義務(wù)時(shí)要向選民承擔(dān)一定的后果。政府的政治責(zé)任：一方是從行使權(quán)力的責(zé)任主體由政府組織和政府進(jìn)行領(lǐng)導(dǎo)；另一方面是政治責(zé)任的內(nèi)容是政治上要有義務(wù)，在重大政策和法律制定過程中，要經(jīng)過法定的程序，維護(hù)公共利益。因國(guó)情和國(guó)體不同，所以政體將不相同，我國(guó)政府應(yīng)向人民負(fù)責(zé)、應(yīng)向產(chǎn)生它的權(quán)力機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)的意識(shí)的同時(shí)，進(jìn)一步改進(jìn)政府承擔(dān)責(zé)任的具體措施和制度。

2.隨著西方凱恩斯主義在美國(guó)弗蘭克·羅斯福“新政”的推行下，美國(guó)的第一次經(jīng)濟(jì)危機(jī)才被有效控制，逐漸從經(jīng)濟(jì)危機(jī)的困境中走了出來。我國(guó)政府在黨的十八屆三中全會(huì)中將原來的市場(chǎng)在資源配置中起基礎(chǔ)性作用改為市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用，這充分表明，我國(guó)政府在不斷加強(qiáng)政府對(duì)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的宏觀調(diào)控，并弱化微觀管理，突出政府在社會(huì)管理中的公共服務(wù)職能。

3.政府的法律責(zé)任主要體現(xiàn)在行政官員在行使權(quán)力時(shí)承擔(dān)的責(zé)任。近年來，我國(guó)行政管理中常常出現(xiàn)人走政息現(xiàn)象，嚴(yán)重浪費(fèi)來國(guó)家資源，新任行政官員在盲目追求政績(jī)時(shí)會(huì)忽略資源的重要性，忽視前任官員的政策規(guī)劃。破解這種怪象，只有讓行政官員承擔(dān)起政府的法律責(zé)任，將會(huì)使一項(xiàng)政策繼續(xù)延續(xù)，從而減少資源浪費(fèi)，維護(hù)政府的形象，提升公信力，為民眾提供更好的優(yōu)質(zhì)服務(wù)，樹立政府有責(zé)任有擔(dān)當(dāng)?shù)暮眯蜗蟆?/p>

二、公共責(zé)任視角下政府職能轉(zhuǎn)變的表現(xiàn)

新中國(guó)成立以來我國(guó)的政府職能轉(zhuǎn)變主要表現(xiàn)是：首先，政府職能總量在逐漸變化，這與不斷進(jìn)行的行政機(jī)構(gòu)改革密切相關(guān)；其次表現(xiàn)在政府職能結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)變，為了促進(jìn)社會(huì)公平快速的發(fā)展，不斷進(jìn)行調(diào)整政治職能、經(jīng)濟(jì)職能和社會(huì)職能；最后是政府在管理公共事物中運(yùn)用何種方式進(jìn)行管理，包括行政手段的實(shí)施，經(jīng)濟(jì)手段的調(diào)控和法律手段的制約。這三種政府職能轉(zhuǎn)變也體現(xiàn)出政府責(zé)任在逐漸的變化，政府官員所承擔(dān)的責(zé)任和義務(wù)隨之發(fā)生變化。

（一）政府職能部門總量變化

政府職能總量與行政機(jī)構(gòu)數(shù)量息息相關(guān)，行政機(jī)構(gòu)改革立足于中國(guó)的基本國(guó)情，堅(jiān)持因地制宜，以發(fā)展經(jīng)濟(jì)為中心，從新中國(guó)成立以來，機(jī)構(gòu)改革不斷變化發(fā)展，經(jīng)歷了“精簡(jiǎn)—膨脹—再精簡(jiǎn)—再膨脹”的變化狀態(tài)。首先，在政府與市場(chǎng)的關(guān)系方面，改革開放以來，行政職能轉(zhuǎn)變首先要處理好政府與市場(chǎng)的關(guān)系。從20世紀(jì)80年代開始，改革計(jì)劃經(jīng)濟(jì)與微觀管理是政府改革的主要內(nèi)容，政府通過下放權(quán)力、裁剪部門、改革審批權(quán)、改善管理方式，放松對(duì)個(gè)體、民營(yíng)企業(yè)和外資企業(yè)的準(zhǔn)入門檻，充分發(fā)揮市場(chǎng)的作用，對(duì)于市場(chǎng)需要國(guó)家調(diào)控的，通過宏觀手段進(jìn)行調(diào)控。其次政府與社會(huì)關(guān)系方面，由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)向社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的變革引發(fā)政府與社會(huì)關(guān)系的調(diào)整，政府不斷地裁撤一部分職能，推出社會(huì)自我管理的領(lǐng)域，逐步增加公共服務(wù)的職能，為社會(huì)發(fā)展?fàn)I造良好的空間。最后，政府與企業(yè)關(guān)系方面，政府與企業(yè)責(zé)任分開一直是改革的主要內(nèi)容，使企業(yè)成為市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)主體，政府逐漸退出市場(chǎng)參與者的主體地位，成為市場(chǎng)活動(dòng)的監(jiān)管者。

（二）政府職能結(jié)構(gòu)調(diào)整

政府職能的結(jié)構(gòu)調(diào)整主要體現(xiàn)在，首先是政治領(lǐng)域加強(qiáng)了民主建設(shè)，政府通過制度建設(shè)，保障公民參與和監(jiān)督行政管理的職能，伴隨人民生活水平的不斷提升，依法治國(guó)的推進(jìn)，公民的法律意識(shí)不端增強(qiáng)，參政議政的欲望逐步提升。其次在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域加強(qiáng)宏觀調(diào)控，弱化微觀管理。任何國(guó)家都會(huì)對(duì)本國(guó)的經(jīng)濟(jì)事物進(jìn)行管理，但是在管理的方式和手段上存在明顯差異，隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的不斷完善，我國(guó)經(jīng)濟(jì)與國(guó)際社會(huì)的逐步接軌，政府進(jìn)一步放松了對(duì)市場(chǎng)和企業(yè)的微觀管理，加強(qiáng)政府對(duì)市場(chǎng)的監(jiān)督，讓市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用，通過宏觀調(diào)控手段保證國(guó)民經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展。最后在社會(huì)領(lǐng)域逐漸凸顯出社會(huì)管理和優(yōu)化公共服務(wù)。新的社會(huì)發(fā)展時(shí)期需要政府在發(fā)展經(jīng)濟(jì)的同時(shí)，更多地要關(guān)注社會(huì)的全面發(fā)展，關(guān)注民生問題，完善公共服務(wù)體系。

（三）政府職能方式轉(zhuǎn)變

自改革開放以來，我國(guó)的發(fā)展進(jìn)入新的歷史階段，為適應(yīng)社會(huì)主義經(jīng)濟(jì)體制的改革，作為政治上層建筑的政府對(duì)其職能進(jìn)行變革。第一，從管制型的政府向服務(wù)型的政府轉(zhuǎn)變，隨著貿(mào)易全球化和信息技術(shù)的發(fā)展，管制型政府的弊端不斷出現(xiàn)，需要轉(zhuǎn)向一個(gè)新的政府行政方式。第二，從權(quán)力政府向責(zé)任政府轉(zhuǎn)變。傳統(tǒng)的政府行政官員重視權(quán)力卻忽視自己所要承擔(dān)的責(zé)任，這導(dǎo)致政府中權(quán)力過渡膨脹，滋生腐敗，降低了政府的效率，責(zé)任政府表現(xiàn)為政府官員要為自己所要實(shí)施的行政權(quán)力負(fù)責(zé)，切實(shí)做到了人治向法治的轉(zhuǎn)變。第三，行政方式從傳統(tǒng)的低效率逐漸轉(zhuǎn)向高效率。傳統(tǒng)的政府行政審批手續(xù)繁雜，政出多門，人民群眾在政府辦理事項(xiàng)耗費(fèi)大量時(shí)間，政府行政效率低，我國(guó)政府從2000年開始進(jìn)行行政審批制度改革，整合政府的職能部門，從而大大提高政府行政效率。第四，從傳統(tǒng)的行政模式向利用現(xiàn)代化的信息技術(shù)方式轉(zhuǎn)變。隨著互聯(lián)網(wǎng)的發(fā)展，政府在平時(shí)日常管理中利用新技術(shù)，電子政府得到了長(zhǎng)足發(fā)展，辦公自動(dòng)化、網(wǎng)絡(luò)化，大大提高了政府行政效率。

三、公共責(zé)任視角下政府職能轉(zhuǎn)變的方向

（一）樹立為人民服務(wù)的公共責(zé)任意識(shí)

為人民謀取福利最重要的是要用正確的方式使用公共權(quán)力。首先要將依法行政理念落實(shí)到位，行政人員在運(yùn)用公共權(quán)力和利用公共資源為公眾提供公共服務(wù)時(shí)，樹立責(zé)任意識(shí)和服務(wù)意識(shí)，以實(shí)現(xiàn)資源利用效率最大化和受眾群體最大。其次政府行政人員要堅(jiān)持行政廉潔和行政法治，不得讓公共權(quán)力成為為自己謀私利的權(quán)力，不突破為人民服務(wù)的責(zé)任底線。最后公務(wù)人員要堅(jiān)持以人為本的服務(wù)理念，逐步強(qiáng)化公務(wù)人員在日常管理過程中的服務(wù)意識(shí)，讓公務(wù)人員意識(shí)到行政的目的是為人民群眾提供服務(wù)。

（二）優(yōu)化公共服務(wù)

有限的行政資源要更多地利用到服務(wù)社會(huì)和造福人民的幸福中，根據(jù)馬斯洛的需求層次理論，每個(gè)個(gè)體在不同階段的需求并不相同，這就需要政府在提供公共服務(wù)時(shí)，要不斷地創(chuàng)新執(zhí)政方式，政府只有提供優(yōu)質(zhì)而且高效的服務(wù)才能充分證明政府職能權(quán)利與責(zé)任的統(tǒng)一。一方面提供公共服務(wù)的主體多樣化，在復(fù)雜的社會(huì)環(huán)境中，社會(huì)團(tuán)體也會(huì)利用資源向人民提供服務(wù)，政府在提供服務(wù)時(shí)避免重復(fù)。另一方面，在向社會(huì)提供服務(wù)時(shí)因地制宜，不同地方的需求提供不同的公共服務(wù)，運(yùn)用競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制將公共服務(wù)項(xiàng)目外包，以此優(yōu)化服務(wù)。

（三）提高行政效率

效率是行政的生命，不斷地提高行政效率才是政府職能轉(zhuǎn)變所要追求的目的，行政效率也是行政管理在行使中的綜合反應(yīng)，行政管理的效果是行政效率進(jìn)行檢驗(yàn)。積極探索行政效率提高的路徑，一方面改進(jìn)行政審批制度，利用互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)線上和線下相結(jié)合為人民辦理政務(wù)提供更加高效和優(yōu)質(zhì)的服務(wù)。另一方面，設(shè)置合理的行政機(jī)構(gòu)數(shù)量，龐大的行政機(jī)構(gòu)往往降低行政效率，應(yīng)根據(jù)職能的需要或者人民的需要合理設(shè)置辦事機(jī)構(gòu)。

（四）強(qiáng)化行政監(jiān)督

隨著社會(huì)不斷進(jìn)步發(fā)展，公共問題逐漸增加導(dǎo)致公共權(quán)力不斷膨脹，隨之而來的是權(quán)力濫用和貪污腐敗事件快速增加。黨的十六大提出加強(qiáng)對(duì)權(quán)力的制約和監(jiān)督，加強(qiáng)對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部的監(jiān)督，特別是對(duì)主要領(lǐng)導(dǎo)干部的監(jiān)督?，F(xiàn)階段政府職能轉(zhuǎn)變過程中加強(qiáng)行政監(jiān)督，一方面，黨要做領(lǐng)導(dǎo)示范，完善黨內(nèi)監(jiān)督機(jī)制，自行破處行政權(quán)力過程中的人治弊病。另一方面，完善監(jiān)督考核機(jī)制，監(jiān)督主體多元化，利用現(xiàn)代網(wǎng)絡(luò)信息技術(shù)，形成多層次、多方位的監(jiān)督體系。

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