23歲的世貿(mào)組織如何活下去

郝洲

世界貿(mào)易組織（WTO）成立23年來(lái)，從未像現(xiàn)在這樣感受到改革的迫切性。

作為世貿(mào)組織曾經(jīng)的締造者和領(lǐng)導(dǎo)者，美國(guó)對(duì)這一多邊貿(mào)易機(jī)制的態(tài)度在特朗普當(dāng)選后急轉(zhuǎn)直下。特朗普多次威脅要退出世貿(mào)組織，指責(zé)它對(duì)美國(guó)“不公平”。由于認(rèn)定世貿(mào)組織“無(wú)法解決美方的問(wèn)題”，美國(guó)今年多次繞過(guò)世貿(mào)組織，單方面采取加征關(guān)稅的舉措。

“現(xiàn)在的形勢(shì)很?chē)?yán)峻。世界上很多領(lǐng)導(dǎo)人已經(jīng)認(rèn)識(shí)到我們需要進(jìn)行談判，需要坐下來(lái)談，找到解決方案?！笔蕾Q(mào)組織總干事阿澤維多說(shuō)。他也表示，無(wú)論對(duì)話采取什么形式，改革不能只考慮某些人的擔(dān)憂，應(yīng)該傾聽(tīng)各方面的聲音。

法國(guó)總統(tǒng)馬克龍此前呼吁在今年底的阿根廷二十國(guó)集團(tuán)（G20）峰會(huì)前，完成世貿(mào)組織改革草案的準(zhǔn)備工作。

9月18日，歐盟公布了世貿(mào)組織改革的初步建議。歐盟貿(mào)易委員馬爾姆斯特倫表示：“世界已經(jīng)改變了，而WTO沒(méi)有?，F(xiàn)在是時(shí)候采取行動(dòng)使這一體系能夠解決當(dāng)前全球經(jīng)濟(jì)帶來(lái)的挑戰(zhàn)?！彼硎練W盟愿意在這一過(guò)程中發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)作用。

9月25日，美國(guó)貿(mào)易代表萊特希澤與馬爾姆斯特倫、日本經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)大臣世耕弘成在紐約進(jìn)行三方會(huì)談，在聯(lián)合聲明中，三人表示對(duì)世貿(mào)組織改革的必要性持共同看法。10月下旬，加拿大將在渥太華召開(kāi)一次貿(mào)易部長(zhǎng)會(huì)議，討論如何對(duì)世貿(mào)組織進(jìn)行改革，明確對(duì)哪些領(lǐng)域進(jìn)行現(xiàn)代化。受邀方包括日本、歐盟、瑞士、巴西、肯尼亞、澳大利亞等。

備受爭(zhēng)議的爭(zhēng)端解決機(jī)制

“如何讓W(xué)TO活下去，尤其是爭(zhēng)端解決機(jī)制，這是目前最迫切的?！睂?duì)外經(jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué)中國(guó)WTO研究院院長(zhǎng)屠新泉對(duì)《財(cái)經(jīng)》記者表示。

按照世貿(mào)組織爭(zhēng)端解決機(jī)制，在爭(zhēng)端解決司法化之前，爭(zhēng)端涉及的成員需要先嘗試通過(guò)磋商解決問(wèn)題。在過(guò)去20多年的時(shí)間里，世貿(mào)組織處理了超過(guò)500起貿(mào)易爭(zhēng)端，大部分得以通過(guò)磋商解決。

今年以來(lái)，截至9月，世貿(mào)組織已經(jīng)受理了30起貿(mào)易爭(zhēng)端，為近16年來(lái)最多。阿澤維多表示，這表明成員仍對(duì)世貿(mào)組織有信心，但同時(shí)使得爭(zhēng)端解決機(jī)制面臨更大壓力。

在中國(guó)歐盟商會(huì)主席何墨池看來(lái)，盡管世貿(mào)組織現(xiàn)在的運(yùn)行不夠有效，但仍是唯一解決多邊貿(mào)易爭(zhēng)端的平臺(tái)?！瓣P(guān)鍵是要把美國(guó)留在世貿(mào)組織?！焙文貙?duì)《財(cái)經(jīng)》記者說(shuō)。

美國(guó)曾是爭(zhēng)端解決機(jī)制最為活躍的參與者。截至2017年，美國(guó)提出了115個(gè)起訴，在135個(gè)案子中成為被訴一方。

但如今，美國(guó)成為現(xiàn)有機(jī)制的最大挑戰(zhàn)者。在美國(guó)貿(mào)易代表辦公室2018年發(fā)布的貿(mào)易政策報(bào)告中，美方提及過(guò)多項(xiàng)對(duì)世貿(mào)組織爭(zhēng)端解決機(jī)制的意見(jiàn)，其中包括上訴審議耗時(shí)太長(zhǎng)，未能在規(guī)定的90天內(nèi)完成；有的法官任期已滿卻依然繼續(xù)參與之前的案例；美方也不認(rèn)同將上訴機(jī)構(gòu)的結(jié)論作為先例運(yùn)用于后來(lái)的案例中，并認(rèn)為專家組和上訴機(jī)構(gòu)的報(bào)告包括了太多無(wú)關(guān)爭(zhēng)端本身的內(nèi)容。

作為世貿(mào)組織中負(fù)責(zé)裁決貿(mào)易爭(zhēng)端的“最高法院”，世貿(mào)組織上訴機(jī)構(gòu)由7名成員組成。自2017年8月以來(lái)，美國(guó)多次阻止對(duì)上訴機(jī)構(gòu)法官的提名。在其中1名法官的任期于今年9月到期之后，如今它只剩下3名法官，是上訴機(jī)構(gòu)保持運(yùn)行所需的最低要求。

世貿(mào)組織上訴機(jī)構(gòu)需要至少3名法官才能對(duì)案件進(jìn)行審理。在目前僅剩的3名成員中，兩位法官在明年12月將任期屆滿。如果再不展開(kāi)成員的遴選程序，上訴機(jī)構(gòu)將面臨無(wú)以為繼的局面。

“拯救世貿(mào)組織需要兩件事情：特朗普政府需要承認(rèn)，如果世貿(mào)組織垮掉，美國(guó)的利益也將受損；并愿意與其他國(guó)家一起解決美國(guó)長(zhǎng)久以來(lái)對(duì)世貿(mào)組織的擔(dān)憂?！泵绹?guó)外交關(guān)系委員會(huì)高級(jí)研究員愛(ài)德華·奧爾登對(duì)《財(cái)經(jīng)》記者表示。

歐盟的建議包括將上訴機(jī)構(gòu)的成員從7人增加到9人，并把他們的任期從4年延長(zhǎng)至6年-8年，從而提高上訴機(jī)構(gòu)的工作效率。但美國(guó)已經(jīng)明確表示反對(duì)歐盟的方案。

美國(guó)駐世貿(mào)組織大使丹尼斯·謝伊在10月4日表示，美國(guó)不能接受歐盟對(duì)世貿(mào)組織上訴機(jī)構(gòu)的改革方案，認(rèn)為那將使上訴機(jī)構(gòu)更加缺乏問(wèn)責(zé)。謝伊指責(zé)上訴機(jī)構(gòu)法官越權(quán)、破壞程序、干涉美國(guó)法律。

“現(xiàn)在成員之間有這么多矛盾和爭(zhēng)端，需要一個(gè)有公信力的機(jī)構(gòu)來(lái)進(jìn)行裁判和解決問(wèn)題。但由于美國(guó)的阻止，上訴機(jī)構(gòu)可能要陷入停滯和癱瘓?！蓖佬氯f(shuō)。

從多哈回合到諸邊談判

世貿(mào)組織被邊緣化的趨勢(shì)很大程度上緣于多哈回合談判的無(wú)果而終。

2001年，在卡塔爾首都多哈舉行的部長(zhǎng)級(jí)會(huì)議上，世貿(mào)組織成員同意展開(kāi)新一輪貿(mào)易談判。談判原定于2005年1月1日前結(jié)束，彼時(shí)人們對(duì)建立全球貿(mào)易新秩序抱有熱切的希望，但事情的最終走向卻讓人失望。

多哈回合談判主要是要解決發(fā)展中國(guó)家的關(guān)注和訴求，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)貿(mào)易自由化是其中的重要議題。美國(guó)等發(fā)達(dá)國(guó)家不愿放棄農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼，以印度為代表的發(fā)展中國(guó)家也不愿在此情況下做出更多讓步，談判在2008年之后陷入停滯。

在多哈回合之后，世貿(mào)組織的談判不再采用回合形式，更多是部分成員國(guó)參與，即諸邊形式。53個(gè)世貿(mào)組織成員于2015年在內(nèi)羅畢完成了《信息技術(shù)協(xié)議》（ITA）的擴(kuò)容談判，將全球超過(guò)97%的信息技術(shù)貿(mào)易都納入到世貿(mào)組織規(guī)則的覆蓋范圍。

另一項(xiàng)諸邊談判的努力是服務(wù)貿(mào)易協(xié)定（TISA）。23個(gè)世貿(mào)組織成員參與了談判，希望進(jìn)一步推動(dòng)全球服務(wù)貿(mào)易的自由化，而世貿(mào)組織在這一領(lǐng)域的規(guī)則自從1995年之后就沒(méi)再更新過(guò)。

更多的成員則轉(zhuǎn)向了雙邊貿(mào)易協(xié)議或者區(qū)域貿(mào)易協(xié)定。美國(guó)前總統(tǒng)奧巴馬在任期間，美國(guó)政府啟動(dòng)了跨太平洋伙伴關(guān)系協(xié)定（TPP）和跨大西洋貿(mào)易與投資伙伴協(xié)定（TTIP）談判。但特朗普上任后，他更傾向于通過(guò)雙邊談判來(lái)達(dá)成貿(mào)易協(xié)定。

歷時(shí)一年多的北美自由貿(mào)易協(xié)定更新談判便是美國(guó)分別通過(guò)與墨西哥和加拿大的雙邊談判得以達(dá)成。美國(guó)與歐盟和日本之間的貿(mào)易談判也在分頭進(jìn)行。

“想要164個(gè)成員達(dá)成一致變得越來(lái)越難，所以更多的國(guó)家選擇了雙邊或者區(qū)域的自貿(mào)協(xié)定?！比毡菊哐芯看髮W(xué)院大學(xué)教授田村曉彥對(duì)《財(cái)經(jīng)》記者表示。他在經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)省任職期間代表日本在世貿(mào)組織展開(kāi)談判。

世貿(mào)組織總干事阿澤維多坦言該組織的決策機(jī)制需要完善。目前世貿(mào)組織的決策需要得到所有164個(gè)成員的一致同意才能通過(guò)，隨著越來(lái)越多成員加入，世貿(mào)組織內(nèi)部想要達(dá)成一致變得越來(lái)越難，由此造成世貿(mào)組織的改革鮮有成果，貿(mào)易談判陷入僵局。

“多哈回合談判把所有東西都放到一起。在所有的問(wèn)題達(dá)成一致以前，什么都不算達(dá)成，也就是所稱的單一承諾制度。當(dāng)世貿(mào)組織的成員將近170個(gè)時(shí)，事情變得很復(fù)雜?！笔蕾Q(mào)組織前總干事拉米今年早些時(shí)候接受《財(cái)經(jīng)》記者專訪時(shí)表示，“也許我們應(yīng)該一個(gè)問(wèn)題一個(gè)問(wèn)題地解決，也許我們應(yīng)該改進(jìn)談判方式。”

世貿(mào)組織作為一個(gè)由成員驅(qū)動(dòng)的機(jī)構(gòu)，其秘書(shū)處只能按成員的授權(quán)行事。這意味著即使秘書(shū)處認(rèn)識(shí)到改革的必要，也只能等待成員先達(dá)成共識(shí)。

拉米建議給予秘書(shū)處更大權(quán)限，“現(xiàn)在只有世貿(mào)組織成員可以提出建議，這是不對(duì)的。秘書(shū)處有非常出色的專家。如果出現(xiàn)問(wèn)題，我們應(yīng)該讓他們對(duì)問(wèn)題進(jìn)行分析，給出選項(xiàng)，然后把這些選項(xiàng)交給外交官去協(xié)商談判?！?/p>

屠新泉也認(rèn)為應(yīng)該更好地發(fā)揮秘書(shū)處的作用?！八麄儗?duì)體制運(yùn)行中存在的問(wèn)題和解決方案有自己的想法，應(yīng)該更多發(fā)揮他們的作用。決策最終還是成員國(guó)決策，因?yàn)樯婕案鱾€(gè)成員國(guó)的權(quán)利和義務(wù)，秘書(shū)處沒(méi)有辦法來(lái)決定，但他們可以提供更專業(yè)的幫助和指導(dǎo)?！?h3>舊貿(mào)易規(guī)則已跟不上時(shí)代

歐盟提出的改革草案還包括更新現(xiàn)行國(guó)際貿(mào)易規(guī)則以滿足全球經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要。這亦是各方在談及世貿(mào)組織改革時(shí)頻繁提及的一項(xiàng)建議。

“世貿(mào)組織的規(guī)則手冊(cè)自從1994年制定以來(lái)沒(méi)進(jìn)行大的改變。那已經(jīng)是25年前的事情了。世界已經(jīng)徹底改變，像中國(guó)這樣的國(guó)家也發(fā)生了巨大變化。這些規(guī)則與當(dāng)今的世界存在很大的差異?！崩渍f(shuō)。

他表示，盡管世貿(mào)組織在農(nóng)業(yè)、貿(mào)易便利化方面達(dá)成了協(xié)議，但在補(bǔ)貼、公共采購(gòu)、投資這些議題上仍缺乏足夠的多邊規(guī)則。在一些領(lǐng)域，世貿(mào)組織規(guī)則已經(jīng)跟不上現(xiàn)在的經(jīng)濟(jì)發(fā)展趨勢(shì)，比如數(shù)字經(jīng)濟(jì)、電子商務(wù)等。歐盟的建議草案也提到，除了繼續(xù)跟進(jìn)多哈回合的現(xiàn)有議題，還需擴(kuò)大談判議程，包括公平競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境、市場(chǎng)準(zhǔn)入、數(shù)字貿(mào)易等。

在田村曉彥看來(lái)，世貿(mào)組織現(xiàn)行的規(guī)則未能有效解決補(bǔ)貼、國(guó)有企業(yè)的議題。對(duì)于產(chǎn)業(yè)補(bǔ)貼和國(guó)有企業(yè)，美日歐三方在9月發(fā)布的聯(lián)合聲明中提到，需要繼續(xù)在加強(qiáng)規(guī)則的基礎(chǔ)上深化共識(shí)，包括如何制定有效規(guī)則解決國(guó)有企業(yè)造成的市場(chǎng)扭曲行為，對(duì)抗尤具危害性的補(bǔ)貼實(shí)踐。三方將繼續(xù)探討如何提高未進(jìn)行補(bǔ)貼通報(bào)的代價(jià)以及加強(qiáng)獲得補(bǔ)貼信息的能力。

“目前美歐日提出的規(guī)則問(wèn)題主要是針對(duì)中國(guó)，它們認(rèn)為中國(guó)的經(jīng)濟(jì)體制存在很大差異，在現(xiàn)有框架下未能得到規(guī)制和約束。所以它們想擴(kuò)大規(guī)則來(lái)規(guī)范中國(guó)的競(jìng)爭(zhēng)行為?！蓖佬氯f(shuō)。他表示，可以對(duì)這些關(guān)切進(jìn)行開(kāi)放的討論，事實(shí)上一部分問(wèn)題也與中國(guó)經(jīng)濟(jì)體制改革的方向一致，包括補(bǔ)貼、國(guó)有企業(yè)和產(chǎn)業(yè)政策。

中國(guó)政府對(duì)世貿(mào)組織改革持開(kāi)放態(tài)度。在今年6月舉行的第七次中歐經(jīng)貿(mào)高層對(duì)話上，中國(guó)與歐盟同意成立一個(gè)工作組，討論世界貿(mào)易組織未來(lái)要進(jìn)行的改革，落實(shí)在世貿(mào)組織改革方面的合作。

據(jù)《財(cái)經(jīng)》記者了解，雙邊協(xié)商一直在進(jìn)行，上述工作組于10月10日在北京舉行了第一次正式會(huì)議。

屠新泉透露，中方正在研究如何對(duì)世貿(mào)組織進(jìn)行改革，但方案還未成型?！熬唧w觀點(diǎn)仍有不一致的地方，尤其是不同的政府部門(mén)之間，比如實(shí)施補(bǔ)貼的部門(mén)和貿(mào)易談判的部門(mén)可能立場(chǎng)是不同的，得到補(bǔ)貼的企業(yè)和沒(méi)有得到補(bǔ)貼的企業(yè)立場(chǎng)也是不一樣的。”

“在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，補(bǔ)貼是政府用來(lái)應(yīng)對(duì)市場(chǎng)失靈、糾正發(fā)展不平衡的一種政策工具，這樣一種政策工具在包括中美在內(nèi)的世界各國(guó)都普遍使用。但是補(bǔ)貼要遵循一定的規(guī)則，中國(guó)是世貿(mào)組織的成員，我們的補(bǔ)貼政策是嚴(yán)格遵守WTO規(guī)則的?！敝袊?guó)財(cái)政部副部長(zhǎng)鄒加怡在9月25日《關(guān)于中美經(jīng)貿(mào)摩擦的事實(shí)與中方立場(chǎng)》白皮書(shū)發(fā)布會(huì)上表示。

世貿(mào)組織將補(bǔ)貼分成三類：禁止性補(bǔ)貼、可訴補(bǔ)貼和不可訴補(bǔ)貼。出口補(bǔ)貼和進(jìn)口替代補(bǔ)貼都被劃為禁止性補(bǔ)貼；可訴補(bǔ)貼是指可能對(duì)國(guó)際貿(mào)易造成一定的扭曲和不公平，成員可以訴諸世貿(mào)組織爭(zhēng)端解決機(jī)制的補(bǔ)貼；不可訴補(bǔ)貼則主要指非專向性補(bǔ)貼以及涉及研發(fā)、環(huán)保和貧困地區(qū)的補(bǔ)貼。

鄒加怡表示，目前中國(guó)的補(bǔ)貼政策以不可訴補(bǔ)貼為主，輔之以可訴補(bǔ)貼，禁止性補(bǔ)貼已經(jīng)全面取消；補(bǔ)貼政策一直在不斷改革和完善，總體方向是以不可訴補(bǔ)貼為主，盡可能少地采用可訴補(bǔ)貼。

對(duì)于補(bǔ)貼的透明度原則，鄒加怡表示，中國(guó)嚴(yán)格按照要求定期向世貿(mào)組織通報(bào)相關(guān)的法律法規(guī)和具體措施的修訂、調(diào)整和實(shí)施情況。自從加入世貿(mào)組織，中國(guó)已經(jīng)提交了上千份的通報(bào)。

發(fā)展中國(guó)家待遇

在奧爾登看來(lái)，世貿(mào)組織需要找到一個(gè)新的合作模式。他解釋說(shuō)，烏拉圭回合談判是在美國(guó)和歐盟的領(lǐng)導(dǎo)下完成的，日本和加拿大也發(fā)揮了作用。但隨著中國(guó)、印度、巴西和墨西哥這些發(fā)展中國(guó)家的崛起，需要形成一個(gè)新的領(lǐng)導(dǎo)群體，平衡發(fā)展中國(guó)家和發(fā)達(dá)國(guó)家之間的利益，中國(guó)可以在這一過(guò)程中發(fā)揮重要作用。

在世貿(mào)組織中，有三分之二的成員為發(fā)展中國(guó)家。相比發(fā)達(dá)國(guó)家，發(fā)展中國(guó)家可以享受“特殊與差別待遇”（SDT），包括較低水平的義務(wù)、更長(zhǎng)的過(guò)渡期安排等。

世貿(mào)組織對(duì)如何界定發(fā)展中國(guó)家并沒(méi)有明確定義，一個(gè)成員是否屬于發(fā)展中國(guó)家依據(jù)“自我選擇”的原則作出，即使是公認(rèn)的發(fā)達(dá)國(guó)家也可以在某些領(lǐng)域指定為發(fā)展中國(guó)家地位，比如韓國(guó)在農(nóng)業(yè)領(lǐng)域獲得發(fā)展中國(guó)家地位。

今年9月，特朗普在出席一次競(jìng)選籌款活動(dòng)時(shí)也對(duì)世貿(mào)組織關(guān)于發(fā)展中國(guó)家的分類表示不滿。他說(shuō)，有一些國(guó)家稱自己為發(fā)展中國(guó)家，在這一類別下得到補(bǔ)貼?！拔覀円彩且粋€(gè)發(fā)展中國(guó)家好嗎？……我認(rèn)為美國(guó)應(yīng)該被歸到這個(gè)類別，因?yàn)槲覀円苍诎l(fā)展。”

美日歐三方9月25日的聯(lián)合聲明認(rèn)為，對(duì)發(fā)展過(guò)于寬泛的界定，加上自我指定發(fā)展階段的做法，抑制了世貿(mào)組織談判新的貿(mào)易擴(kuò)大協(xié)議的能力，也破壞了其有效性。

美國(guó)政府希望世貿(mào)組織對(duì)發(fā)展中國(guó)家作出明確界定。在美國(guó)貿(mào)易代表辦公室發(fā)布的2018年貿(mào)易政策報(bào)告中指出，自我指定發(fā)展中國(guó)家地位使得那些更發(fā)達(dá)的發(fā)展中國(guó)家比如巴西、中國(guó)和南非可以享受與撒哈拉以南非洲國(guó)家同樣的靈活性。

歐盟支持給予發(fā)展中國(guó)家援助和靈活性待遇，但認(rèn)為在如何確定靈活性方面，世貿(mào)組織需要作出改變。歐盟認(rèn)為，世貿(mào)組織的發(fā)展中國(guó)家成員中如今包括了一些排在前列的貿(mào)易國(guó)家，這些國(guó)家與其他發(fā)展中國(guó)家有巨大的經(jīng)濟(jì)差異，在某些方面其發(fā)展程度甚至超過(guò)了發(fā)達(dá)國(guó)家成員。

歐盟的改革方案鼓勵(lì)成員從特殊與差別待遇中退出，在過(guò)渡期鼓勵(lì)成員明確在哪些領(lǐng)域真正使用現(xiàn)有靈活性，并提供它們預(yù)期何時(shí)能夠全面履行世貿(mào)組織協(xié)定所有義務(wù)的詳細(xì)路線圖。發(fā)展中國(guó)家在特殊與差別待遇中享受的靈活性將從開(kāi)放式的豁免轉(zhuǎn)向需求驅(qū)動(dòng)和基于證據(jù)。

中國(guó)商務(wù)部發(fā)言人高峰在9月27日的新聞發(fā)布會(huì)上表示，中方認(rèn)為，世貿(mào)組織改革應(yīng)堅(jiān)持的原則之一是不能改變世貿(mào)組織的基本原則，也就是最惠國(guó)待遇、國(guó)民待遇、關(guān)稅約束、透明度、特殊與差別待遇等等。此外，還應(yīng)該以發(fā)展為核心，照顧發(fā)展中成員的合理訴求。