美國聯(lián)邦公務(wù)員考核的法規(guī)制度

□ 徐 維

美國是聯(lián)邦制的國家，各州有獨(dú)立的立法權(quán)、司法權(quán)和行政權(quán)，各州主要執(zhí)行本州的公務(wù)員管理?xiàng)l例及規(guī)定。美國的公務(wù)員考核法規(guī)體系大致由國會通過的聯(lián)邦成文法規(guī)、聯(lián)邦政府人事管理機(jī)構(gòu)制定的具體章程或政策措施、判例等法律法規(guī)構(gòu)成（見附表）。

一、國會通過的聯(lián)邦成文法規(guī)

（一）《彭德爾頓法案》

1883年，美國國會通過《調(diào)整和改革美國文官制度的法律》（即《彭德爾頓法案》），標(biāo)志著公務(wù)員制度的建立。該法規(guī)定，聯(lián)邦政府內(nèi)的職位應(yīng)當(dāng)根據(jù)業(yè)績而非政治派別來確定，這意味著功績制原則將替代政黨分贓制。功績制原則成為美國公務(wù)員制度或現(xiàn)代公務(wù)員制度的基本原則。

（二）《工作考績法》

1950年，美國政府廢除統(tǒng)一考績制度，實(shí)行工作考績制度，頒布《工作考績法》。該法案規(guī)定既準(zhǔn)許口頭考績，也準(zhǔn)許書面考績，不需要統(tǒng)一的考評方式。考核的內(nèi)容包括工作數(shù)量、工作質(zhì)量和工作適應(yīng)性等，綜合的考核方法包括個人總結(jié)、員工互評、專家考評等?？己说牡燃壈▋?yōu)秀、滿意和不滿意三個等級。“優(yōu)秀”的評分僅給予那些各方面的表現(xiàn)都超過正常要求而且值得特別稱贊的人員?！安粷M意”的評分要求先進(jìn)行一項(xiàng)90天的警告期，以便給予那些考核失敗的公職人員在考核期結(jié)束前改進(jìn)其工作的機(jī)會。該法案還規(guī)定了如果一個公職人員獲得“不滿意”的評分，他必須在向?qū)彶槲瘑T會提出申訴之前向公正委員會提出申訴。自此，美國公務(wù)員考績成為一項(xiàng)基本的管理制度。

（三）《文官制度改革法》

1978年10月，美國國會通過了《文官制度改革法》（The Civil Service Reform Act of 1978），對考核制度進(jìn)行根本改革。該法的立法目的在于改善公共服務(wù)的質(zhì)量，使聯(lián)邦人事管理符合績效原則。該法規(guī)定，應(yīng)從合適來源中招聘合格人員，努力從社會各階層中選拔工作人員，保證人人機(jī)會均等的公開公正考試，只根據(jù)能力、知識和技能來決定錄用和提升。在適當(dāng)?shù)那闆r下，薪資的增加應(yīng)當(dāng)依據(jù)績效表現(xiàn)而非服務(wù)年限。

關(guān)于考績制度，雇員工作業(yè)績良好應(yīng)連續(xù)任職，工作業(yè)績不夠好的應(yīng)加以改正，雇員不能或不去改進(jìn)其工作以滿足規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)者，應(yīng)予以解雇。該法規(guī)定聯(lián)邦政府的每個機(jī)構(gòu)應(yīng)該制定一個或多個考績制度以定期評估雇員的工作表現(xiàn)，鼓勵雇員參與制定績效標(biāo)準(zhǔn)，將考績結(jié)果作為培訓(xùn)、獎勵、晉升、降級、留任和開除雇員的依據(jù)。人事管理總署應(yīng)當(dāng)向制定考績制度的機(jī)構(gòu)提供技術(shù)支持。人事管理總署應(yīng)當(dāng)審查各機(jī)構(gòu)制定的考績制度，并確定考績制度符合《文官制度改革法》當(dāng)中的具體規(guī)定。如果認(rèn)為考績制度不符合第4305條的規(guī)定，人事管理總署應(yīng)當(dāng)明確指出并告知其正確的方法，各機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)按照人事管理總署的要求予以改正。根據(jù)人事管理總署制定的規(guī)定，每個考績制度應(yīng)該包括：①建立績效標(biāo)準(zhǔn)，以在最大可能的范圍內(nèi)準(zhǔn)確評估每項(xiàng)工作的績效；②在切實(shí)可行的范圍內(nèi)，盡快在評估開始時(shí)向雇員傳達(dá)績效標(biāo)準(zhǔn)和關(guān)鍵要素；③在評估期間按照績效標(biāo)準(zhǔn)對每位雇員進(jìn)行評估；④認(rèn)可并獎勵績效良好的雇員；⑤協(xié)助雇員改善不能接受的績效表現(xiàn)；⑥如果績效繼續(xù)保持不佳，則重新分配任務(wù)、降級或開除。

關(guān)于績效獎勵。該法規(guī)定成立績效工資機(jī)構(gòu)。為管理人員提供績效獎勵，要求至少獲得“稱職”以上的評價(jià)且有績效審核委員會的推薦。為高級公務(wù)員提供高級（職業(yè)）公務(wù)員一等獎（獎金一萬美元，用于獎勵其一段時(shí)期的成就，名額限定為公務(wù)員總額的5%）和高級（職業(yè)）公務(wù)員杰出獎（獎金為兩萬美元，獎勵其長期的突出成就，名額限定為公務(wù)員總額的1%）。

該法還明確了高級行政人員的績效評估標(biāo)準(zhǔn)。高級行政人員的績效考核應(yīng)兼顧個人績效和組織績效，考慮到以下因素：①工作或服務(wù)的效率、生產(chǎn)力、質(zhì)量的提升，包括公文的顯著減少；②成本效益；③績效的及時(shí)性；④高級行政人員對其下屬雇員關(guān)于工作或服務(wù)的有效性、生產(chǎn)力、質(zhì)量的其他指示；⑤實(shí)現(xiàn)平權(quán)行動目標(biāo)和就業(yè)機(jī)會均等的要求。

（四）《政府績效與結(jié)果法案》

1993年，美國國會頒布《1993年政府績效與結(jié)果法案》（GPRA），該法案旨在規(guī)范聯(lián)邦政府的戰(zhàn)略規(guī)劃制定和績效評估等內(nèi)容，強(qiáng)調(diào)每個機(jī)構(gòu)都要出臺年度績效計(jì)劃，在年度績效計(jì)劃當(dāng)中應(yīng)當(dāng)確立績效目標(biāo)，并且用客觀、可量化的形式表述目標(biāo)。該法案還要求各部門建立績效指標(biāo)以用于測量或評估相應(yīng)的產(chǎn)出、服務(wù)水平和每個項(xiàng)目活動的結(jié)果。聯(lián)邦政府機(jī)構(gòu)須向總統(tǒng)和議會提交年度績效報(bào)告，對實(shí)際績效結(jié)果和年度績效目標(biāo)進(jìn)行比較。

二、政府人事管理機(jī)構(gòu)制定的具體章程或政策措施

美國聯(lián)邦政府的人事管理主要涉及人事管理總署、功績制保護(hù)委員會、聯(lián)邦政府道德署三個獨(dú)立機(jī)構(gòu)。人事管理總署是獨(dú)立于行政部門的機(jī)構(gòu)，具備得到司法認(rèn)可的印章。負(fù)責(zé)公務(wù)員管理政策和規(guī)則的制定，人事計(jì)劃的制訂和實(shí)施，承擔(dān)公務(wù)員任用、考核、培訓(xùn)、獎懲、晉升、離退休等事宜。功績制保護(hù)委員會負(fù)責(zé)監(jiān)督公務(wù)員的聘用選拔、保護(hù)功績制實(shí)施、受理人事訴訟、糾正不當(dāng)行政處分、審查公務(wù)員規(guī)章制度、對訴訟對象進(jìn)行紀(jì)律制裁等。公務(wù)員的道德考核則主要由聯(lián)邦政府道德署負(fù)責(zé)。

（一）人事管理總署的《員工績效手冊》

美國人事管理總署主任辦公室為中心，下設(shè)就業(yè)服務(wù)部、調(diào)查部、退休與保險(xiǎn)部、職員賠償及業(yè)績部、擇優(yōu)體系效率及監(jiān)督辦公室、職員關(guān)系辦公室、行政資源管理辦公室以及行政及管理發(fā)展辦公室這八個功能部門。聯(lián)邦政府各部門掌握自己的考核標(biāo)準(zhǔn)并予以實(shí)施，人事管理總署進(jìn)行指導(dǎo)和監(jiān)督。

2011年，人事管理總署公布了《員工績效手冊》，旨在確保個人績效與組織績效目標(biāo)保持一致，該書分為四章和三個附件，三個附件分別是五級評估、三級評估、兩級評估的實(shí)例。四章的主要內(nèi)容分別是：第一章績效管理的背景和內(nèi)容，主要探討員工績效計(jì)劃。第二章界定了什么是成就，通過養(yǎng)蜂人和蜜蜂的故事闡述了一個道理，衡量并認(rèn)可成就而非行動，并將結(jié)果反饋給工蜂，能有效地改善蜂巢的工作效果。第三章明確開發(fā)員工績效計(jì)劃，主要分為八個步驟：第一，總覽全貌，在制訂個人績效計(jì)劃之前先了解組織目標(biāo)和機(jī)構(gòu)的戰(zhàn)略計(jì)劃；第二，決定工作組的成就，三種方法分別是目標(biāo)關(guān)聯(lián)法、顧客中心法以及工作流程圖法。第三，確定有利于工作組目標(biāo)的員工成就；第四，將預(yù)期成就轉(zhuǎn)化為績效因素，標(biāo)明績效類型和優(yōu)先次序；第五，確定工作組和個人措施；第六，開發(fā)工作組和個人標(biāo)準(zhǔn)；第七，決定如何推動績效；第八，檢查績效計(jì)劃。第四章為輔助學(xué)習(xí)材料。

（二）《美國行政部門雇員道德行為準(zhǔn)則》

美國對公務(wù)員考核強(qiáng)調(diào)廉政考核。為取得公眾對政府和公務(wù)員的信任，遏制腐敗行為，美國對公務(wù)員的道德水平提出了較高要求。1992年，聯(lián)邦政府道德署頒布《美國行政部門雇員道德行為準(zhǔn)則》，這是跨部門法規(guī)，首次規(guī)定一套適用于所有行政部門公務(wù)員的統(tǒng)一的道德行為標(biāo)準(zhǔn)。該法在內(nèi)容上囊括之前所有的從政道德行為法規(guī)。1993年、2002年和2011年聯(lián)邦政府道德署分別對該法進(jìn)行了修訂。該法共九大部分802條，從六個方面規(guī)定了公職人員在行使公權(quán)、提供公共服務(wù)、進(jìn)行社會管理過程中的行為規(guī)范。分別是：外來禮物和彼此間互相贈予、經(jīng)濟(jì)利益沖突、公正執(zhí)法、尋求兼職、濫用職權(quán)、介入政府外的活動。

（三）高級公務(wù)員績效考核

2012年1月，美國人事管理總署與美國行政管理和預(yù)算局（Office of Management and Budget）聯(lián)合推出高級公務(wù)員的績效考核系統(tǒng)（Basic SES Appraisal System）。該系統(tǒng)采納美國聯(lián)邦政府機(jī)構(gòu)和私營部門的先進(jìn)做法，由來自29個機(jī)構(gòu)和組織的代表，包括高級公務(wù)員共同推動制定。在該系統(tǒng)下，政府各機(jī)構(gòu)能夠采取統(tǒng)一的、一致的框架來評價(jià)高級公務(wù)員的績效。該系統(tǒng)從績效考核的內(nèi)容、過程、標(biāo)準(zhǔn)等方面為各機(jī)構(gòu)提供了一個標(biāo)準(zhǔn)化的框架來實(shí)施高級公務(wù)員的績效管理。

三、聯(lián)邦普通法判例

美國功績保護(hù)委員會的絕大多數(shù)管轄權(quán)屬于上訴性質(zhì)，涉及由個別雇員或申請人提出的與聯(lián)邦政府執(zhí)行機(jī)構(gòu)采取的具體人事行動或決定有關(guān)的上訴。任何受到功績保護(hù)委員會的最終命令或決定不利影響或感到受屈的雇員或申請人，均可以通過向美國聯(lián)邦巡回上訴法院提交請求來審查該命令或決定，如果涉及歧視指控，則可上訴至平等就業(yè)機(jī)會委員會或美國地區(qū)法院。人事管理總署的主任可以請求功績保護(hù)委員會重新審核最終決定，也可以就任何對公務(wù)員法律、法規(guī)、規(guī)章和政策有重大影響的決定提起司法審查。公務(wù)員考績的申述則主要由各部門的復(fù)查委員會進(jìn)行，除非結(jié)果涉及辭退等嚴(yán)重影響相關(guān)者利益的決定，較少出現(xiàn)上述至法院的情形。

四、小結(jié)

美國聯(lián)邦政府公務(wù)員考核的法律法規(guī)體系較為完善，在很大程度上推動著美國聯(lián)邦政府公務(wù)員考核工作的規(guī)范化、制度化，避免考核過程中的主觀隨意性，強(qiáng)化了公務(wù)員對考核工作的預(yù)期與重視。但從另一個角度來說，因?yàn)椴环己私Y(jié)果而上訴至功績制保護(hù)委員會，甚至是法院的案例屈指可數(shù)，這在一定程度上印證了近年來對美國公務(wù)員績效考核流于形式的詬病。公務(wù)員考核僅有完備的法律法規(guī)遠(yuǎn)不能解決考核過程中的諸多問題，如何構(gòu)建高效、規(guī)范的公務(wù)員考核制度體系還有待進(jìn)一步深化研究。

附表 美國聯(lián)邦政府雇員績效考核相關(guān)法律年表1