論公共財政預(yù)算的發(fā)展與改革方向

汪長兵

摘要：當(dāng)前，我國經(jīng)濟進入新常態(tài)后，經(jīng)濟發(fā)展已由高速增長轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展。在新形勢下，如何統(tǒng)籌兼顧，平衡收支矛盾，科學(xué)花好有限財力，是財政預(yù)算改革急需解決的問題。本文通過分析預(yù)算管理現(xiàn)狀，對公共財政預(yù)算的改革和發(fā)展方向做了簡要論述。

關(guān)鍵詞：公共財政；預(yù)算改革；方向

我國經(jīng)濟進入新常態(tài)后，經(jīng)濟發(fā)展已由高速增長轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展。全國財政收入增幅已從兩位數(shù)的高速增長，下降到目前個位數(shù)的高質(zhì)量發(fā)展。另一方面，財政支出卻居高不下，“減肥瘦身”難度大。如何統(tǒng)籌兼顧、科學(xué)分配有限財力，是公共財政預(yù)算改革急需解決的問題。深入推進財政預(yù)算改革，須轉(zhuǎn)變管理理念，促進預(yù)算編制科學(xué)化和精細化、預(yù)算審查民主化和程序化、預(yù)算監(jiān)督執(zhí)行廣泛化，以滿足新形勢發(fā)展需要。

一、公共財政預(yù)算的當(dāng)務(wù)之急

（一）預(yù)算民主制度不健全。近年來，社會群眾參與公共預(yù)算管理的范圍較窄，納稅人知情權(quán)要求越發(fā)強烈。民主的決策、監(jiān)督、評價體系不健全，容易出現(xiàn)資金花的比較隨意和任性。實際中人大未監(jiān)督預(yù)算執(zhí)行的全過程，預(yù)算草案審查時間短、審查能力不足，導(dǎo)致外部監(jiān)督不足。

（二）“基數(shù)+增量”的思想固化，重點支出掛鉤保障。部門已習(xí)慣“基數(shù)+增量”的傳統(tǒng)編制方式，脫離實際需求，把“基數(shù)”視為必保之地。在新形勢下，難以平衡收支矛盾。我國重點領(lǐng)域支出與財政收支和GDP掛鉤，在歷史特殊時期效果較好；但此類方式容易導(dǎo)致：一方面，一些社會群眾反映強烈的領(lǐng)域缺少投入；另一方面，一些領(lǐng)域的投入是“為增長而增長”，先確定支出總額再找具體項目，到年末用不出去形成結(jié)轉(zhuǎn)。

（三）財政存量資金較大。一是因預(yù)算編制不實、資金下達時間等因素，可執(zhí)行預(yù)算占全年預(yù)算比重不大；二是項目推進往往涉及多個部門，一個部門出現(xiàn)問題可能影響整體進度，形成資金沉淀。大量的存量資金與群眾急需領(lǐng)域投入不足形成巨大反差，降低了資金使用效益。

（四）中長期預(yù)算規(guī)劃缺乏。財政預(yù)算管理往往只注重年度預(yù)算平衡，忽略長遠發(fā)展規(guī)劃，可能引發(fā)當(dāng)屆政府的短期行為，引發(fā)長期債務(wù)風(fēng)險。

（五）預(yù)算編制水平不高。目前預(yù)算編制“多、亂、散、混”的問題較多。部門預(yù)算編制不全，“切蛋糕”式的二次分配情況突出，代編規(guī)模較大，缺少硬約束。部門預(yù)算執(zhí)行過程中基本和項目支出混用；目標(biāo)績效評價流于形式，評價結(jié)果利用水平低。

二、公共財政預(yù)算的改革方向

（一）提高預(yù)算透明度。提高財政預(yù)算透明度是完善預(yù)算管理的重要途徑。一是探索預(yù)算公開評審制度。通過人大、政協(xié)、審計、財政、高校等人員組成評審組，通過聯(lián)合公開評審對項目支出預(yù)算進行論證，提出評審意見；從根本上保障廣大群眾的利益分配權(quán)。二是健全預(yù)決算公開制度。加強人大預(yù)算審查職能，分析預(yù)決算差異。細化公開內(nèi)容，公開三公經(jīng)費、機關(guān)運行經(jīng)費、政府采購、績效目標(biāo)設(shè)置等情況。積極穩(wěn)妥的擴大民眾參與預(yù)算決策，提高政府履職能力。三是引入第三方審計制度。對預(yù)算編制、全年預(yù)算執(zhí)行情況進行獨立或交叉審計，審計結(jié)果向社會公開。四是強化預(yù)算執(zhí)行過程監(jiān)督。建立人大與財政時時聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督的方式，加強事中監(jiān)督，提高執(zhí)行過程透明度。

（二）全面推行“零基預(yù)算”。新形勢下，“基數(shù)+增/減量”的傳統(tǒng)方式已嚴(yán)重不適。全面實施“零基預(yù)算”，就要打破固有“奶酪”；以“零”為起點，結(jié)合單位職能職責(zé)重新梳理預(yù)算需求，結(jié)合財力情況按項目重要程度排序，優(yōu)勝劣汰安排預(yù)算。同時認(rèn)真梳理重點領(lǐng)域支出保障政策，取消與財政收支增幅或生產(chǎn)總值掛鉤，結(jié)合各個領(lǐng)域或行業(yè)發(fā)展的實際需要、財力水平、實施進度、績效評價，促使“好鋼用在刀刃上”。

（三）促進部門預(yù)算“零結(jié)轉(zhuǎn)”。預(yù)算執(zhí)行過程中積極實施“零結(jié)轉(zhuǎn)”，既是推行“零基預(yù)算”的客觀需要，也是盤活存量資金的重要措施。盤活財政存量資金不僅是提升資金使用效益的實際需要，也是創(chuàng)新宏觀調(diào)控方式的重要內(nèi)容。通過“零結(jié)轉(zhuǎn)”，喚醒各領(lǐng)域“沉睡”的財政資金，化“零”為“整”，統(tǒng)籌用于急需的重點領(lǐng)域。

（四）實施三年滾動預(yù)算，建立中長期平衡機制。目前，很多國家滾動預(yù)算編制周期為3-5年。預(yù)算管理要服務(wù)于國家發(fā)展規(guī)劃，落實重大決策部署。通過建立三年滾動項目庫，結(jié)合年度預(yù)算、三年滾動預(yù)算、五年規(guī)劃，強化年度預(yù)算約束力，夯實公共債務(wù)風(fēng)險防控能力，提高預(yù)算管理的預(yù)見性、科學(xué)性、連續(xù)性。

（五）提高預(yù)算精細化編制水平。預(yù)算編制精細化是提高預(yù)算透明度的首要條件。在預(yù)算編制、審查、批準(zhǔn)、執(zhí)行、評價等環(huán)節(jié)中，充分利用大數(shù)據(jù)、云計算、AI等現(xiàn)代技術(shù)實施精細化管理，著力打造“預(yù)算編制有目標(biāo)、預(yù)算執(zhí)行有監(jiān)控、預(yù)算完成有評價、評價結(jié)果有反饋、反饋結(jié)果有運用”的預(yù)算機制。以基本支出定額標(biāo)準(zhǔn)、項目支出庫、項目分類目錄、轉(zhuǎn)移支付目錄等方式，嚴(yán)格壓縮部門二次分配、減少代編規(guī)模、厘清項目與基本支出邊界；積極推動權(quán)責(zé)發(fā)生制政府會計制度改革，切實提高預(yù)算工作的整體質(zhì)量和效率。

（六）嚴(yán)格執(zhí)行全口徑預(yù)算管理。政府的全部收支均應(yīng)納入預(yù)算管理，全面接受人大監(jiān)督。一是財政結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余、非財政結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余、自有收入應(yīng)全部納入預(yù)算編制。二是差額撥款單位、自收自支事業(yè)單位應(yīng)納入預(yù)算編制。三是政府采購、政府購買服務(wù)、政府債務(wù)還本付息、PPP政府支出責(zé)任等應(yīng)納入預(yù)算編制。切實把收支全部關(guān)進“籠子”。

綜上所述，未來的改革方向必將是強化外部監(jiān)督制約，以預(yù)決算公開為切入點，倒逼預(yù)算改革；有力促進預(yù)算管理的民主化、法制化、精細化、透明化。通過人大、政協(xié)、審計、社會媒體、關(guān)心預(yù)算改革的人士等共同形成參與和監(jiān)督合力，創(chuàng)新理財觀念，促進我國經(jīng)濟事業(yè)平穩(wěn)健康發(fā)展。

參考文獻：

[1]張梅艷.深化我國部門財政預(yù)算管理改革：問題與思路[J].西北工業(yè)大學(xué)學(xué)報（社會科學(xué)版），2015，35 （03）：1320.