食品安全領域行政許可制度問題研究

張欣悅

摘 要：從市場失靈的前提出發(fā)，分析《行政許可法》許可設定條件之規(guī)定，肯定食品安全領域設立行政許可的必要性，同時提出為什么在事前設立了許可制度，依然不能制止頻繁發(fā)生的食品安全事故的疑問。筆者通過分析指出，主觀上，許可標準未嚴格落實統(tǒng)一；客觀上，杜絕食品安全事故并不能僅靠許可制度，僅靠事前控制手段是不能解決錯綜復雜的食品安全問題，需要事中、事后手段的協(xié)調(diào)。隨著經(jīng)濟的不斷發(fā)展，許可更被隱喻為“企業(yè)——社會”的關系，從這個層面上理解行政許可制度作為防止食品安全事故中的一個重要環(huán)節(jié)，具有重要意義。

關鍵詞：食品安全；行政許可；社會共治

中圖分類號：D920 文獻標志碼：A 文章編號：1002-2589（2018）03-0154-02

許可，指市場在從事某項活動時，需得到行政相關部門的批準，是一項重要的行政監(jiān)管手段。食品作為與人類生存與發(fā)展息息相關的生產(chǎn)、生活要素，關系國計民生。食品安全問題從最初的食品生產(chǎn)條件不良的衛(wèi)生問題逐步演化為食品生產(chǎn)、經(jīng)營者為驅(qū)逐利益而導致的食品安全事故，純粹的市場調(diào)節(jié)存在信息不對稱、自發(fā)性、外部性的缺陷，理應受到嚴格的市場準入門檻的限制。行政機關設立進入市場應具備統(tǒng)一的條件加強對市場的干預，通過考察申請者的主體資格，將有效地防止不具備相應生產(chǎn)條件與能力的經(jīng)營者從事?lián)p害消費者人身與財產(chǎn)的違法行為。特別是在近年來，頻發(fā)的食品安全事故的背景下，行政許可更被委以更高的重托，從源頭防止食品安全事故的發(fā)生，預防不必要的人身和財產(chǎn)的傷害，完成對自由配置市場的調(diào)控，實現(xiàn)公民權利的保護，在食品安全領域起到核心作用。

一、行政許可制度的必要性

（一）理論依據(jù)

在極為精確的前提下，市場的自我調(diào)節(jié)能達到完全均衡，這種市場完全競爭的模式在經(jīng)濟學中稱為“帕累托最優(yōu)”。在這種假設條件下，社會供給等于需求。受制于市場壟斷、信息不完全或者信息不對稱、外部性和公共物品供給的因素，完全競爭只是純粹理論的模型，難以在現(xiàn)實中實現(xiàn)，市場失靈為政府干預與管制提供了必要性[1]。

食品安全問題需要通過政府干預的形式得到保證，那么采取事前、事中還是事后手段調(diào)控就是制度的選擇。而行政許可作為一種規(guī)制工具，常常成為國家規(guī)制權形式的一種核心模式。行政許可不僅可以將許可條件和標準統(tǒng)一適用于所有受影響的群體，同時又避免因煩瑣的申請流程而增加成本[2]。通過行政許可，行政機關對許可申請人生產(chǎn)場所、經(jīng)營設施、技術條件、生產(chǎn)流程等標準進行審查，阻止不具備資格的生產(chǎn)、經(jīng)營者進入市場從事經(jīng)營活動，有效地防止不合法的生產(chǎn)損害消費者及人民的人身和財產(chǎn)傷害。通過行政許可手段促進市場的公平競爭，在良性競爭中保證食品生產(chǎn)、經(jīng)營者保持良好甚至更優(yōu)的經(jīng)營環(huán)境，對于防止違法活動和不正當競爭，保證公共安全、維護社會良好治安都產(chǎn)生重要作用。作為一種事前監(jiān)督手段，行政許可能有效地避免因食品生產(chǎn)事故造成不可挽回的人力與財力的損失的滯后性。

（二）法律依據(jù)

食品安全領域設立行政許可制度具有法律的明文規(guī)定。根據(jù)《行政許可法》第12條可以設立行政許可的4項條件中，食品安全領域設立行政許可符合第1項和第3項，屬于涉及公民身體健康、財產(chǎn)安全，為社會提供公共服務需要特定準入條件的行業(yè)。食品安全攸關人民的身體健康和財產(chǎn)安全，經(jīng)營者提供食品的行為涉及公共利益，理應通過行政許可加強事前監(jiān)管。《行政許可法》第13條規(guī)定了可以不設行政許可的消極條件，即能夠通過公民自治、市場自由競爭、行業(yè)自律和其他行政事后監(jiān)督可以規(guī)范的行為不設行政許可。而在食品生產(chǎn)經(jīng)營環(huán)境設置行政許可恰是因為引發(fā)的市場主體爭相追逐利益最大化而導致的市場機制調(diào)節(jié)失靈引起的食品安全問題，需要通過設立許可的方式予以規(guī)范。

對于符合設立行政許可條件的，《行政許可法》第14條規(guī)定，由法律設定行政許可權。《食品安全法》第35條、第39條規(guī)定食品生產(chǎn)經(jīng)營、食品添加劑生產(chǎn)實施許可制度。由此確立了保障食品安全領域的行政許可制度?！妒称钒踩ā酚扇珖舜蟪Ｎ瘯ㄟ^，屬于法律，符合行政許可權由法律設定的原則。同時該法規(guī)定，縣級以上食品藥品監(jiān)管部門應當依照本法第33條第1款第1項至第4項規(guī)定，審核食品生產(chǎn)、經(jīng)營者提交的許可申請，做出準予許可，或不準予許可的決定。

二、行政許可制度局限性

是否僅設立行政許可，從事前發(fā)揮行政的干預就能從源頭上杜絕食品安全事故呢？

答案顯然是否定的，《食品安全法》的頒布實施以來并沒有完全杜絕食品安全事故，三鹿奶粉、地溝油、染色饅頭、瘦肉精等事件的發(fā)生從很大程度上反映出依據(jù)目前《食品安全法》的行政許可制度并不能一勞永逸地阻止食品安全問題的發(fā)生。其中既有行政許可制度執(zhí)行不到位的主觀缺陷，又有行政許可制度必須配合后續(xù)行政監(jiān)管的事中、事后手段的客觀原因。

（一）許可執(zhí)行標準不一致

法律規(guī)定申請許可證需要提交達到《食品安全法》第33條第1款關于生產(chǎn)場所、經(jīng)營設施、技術條件、生產(chǎn)流程標準的相關資料，并通過食品安全風險評估專家委員會對制度食品標準進行統(tǒng)一評估。但是，法律規(guī)定的標準在被實踐量化的過程中，不同地區(qū)便產(chǎn)生了差異。受制于地區(qū)發(fā)展不均衡、經(jīng)濟水平不一致的條件下，各地區(qū)之間對達到許可標準的評判標準也不同。法律、法規(guī)是食品生產(chǎn)經(jīng)營許可的依據(jù)，在經(jīng)濟發(fā)展較好的城市，人們對食品生產(chǎn)要求更高，監(jiān)管部門會有更嚴苛的要求。在現(xiàn)行法律、法規(guī)的框架下，政府也可以根據(jù)創(chuàng)造更規(guī)范合理的評價體系和食品生產(chǎn)要求，以保障食品安全秩序。反之，而對于經(jīng)濟較不發(fā)達地區(qū)，生產(chǎn)條件與設備難以達到與發(fā)達城市相比的條件與水平，加之基于對解決就業(yè)等社會問題的考量，甚至是有些政府給予稅收的因素考慮，許可很難進行嚴格的審核把關，因此，許可標準需要設立統(tǒng)一的標準體系，法律法規(guī)與具體的標準應該具體而統(tǒng)一，在各地實施中保證實施的一致性，必要的時候可以通過行政法規(guī)、法律解釋等進一步進行規(guī)定，以完善食品安全行政許可統(tǒng)一管理標準管理。

（二）許可后續(xù)監(jiān)管力度欠缺

市場失靈衍生出行政監(jiān)管。食品安全覆蓋從農(nóng)場到餐桌的一系列流程，根據(jù)《食品安全法》除食品藥品監(jiān)督管理局，農(nóng)業(yè)、衛(wèi)生、工商、糧食、環(huán)保等部門都承擔著食品安全監(jiān)管的相關職能[3]。每次嚴重的公共食品安全危機后，人們解決食品安全的呼吁往往最終轉(zhuǎn)化成行政機關擴張管理權力的過程。隨著行政監(jiān)管的不斷加強，參與監(jiān)管的部門不斷增多，食品安全問題并未得到了根本性的解決，或者更有人提出質(zhì)疑在不斷加強的行政管理中是否降低了食品配置資源的效率。多部門監(jiān)管導致主體權力難以明晰，容易產(chǎn)生對監(jiān)管權力爭相監(jiān)管，對事故責任相互推諉的弊端。而部分監(jiān)管機構直接受地方政府的領導，管理體系較為混亂，而受制于政府方面的壓力和影響，在監(jiān)管過程中在經(jīng)濟發(fā)展的利益誘導下，出于對地方大企業(yè)的保護的目的，使得食品生產(chǎn)銷售違法、違規(guī)行為遲遲得不到查處，監(jiān)管工作難以推進。因此近年來，行政法領域關于解決食品安全問題監(jiān)管的主要方向集中于如何解決食品安全監(jiān)管“九龍治水”的局面，化解多部門監(jiān)管的困境，而往往忽視了從行政許可的角度出發(fā)——生產(chǎn)、經(jīng)營者取得了進入市場的主體資格，行政許可本身內(nèi)嵌了關于行政許可的“四部曲”，即“設定——實施——監(jiān)督——法律責任”[4]。從符合標準頒布許可證到不達標準后撤銷行政許可自身構成一套嚴密的邏輯體系。行政許可不僅僅要求申請者具備進入市場的主體資格，更要求從事生產(chǎn)、經(jīng)營的主體依照法律、法規(guī)要求和食品安全標準從事生產(chǎn)經(jīng)營活動。在不能達到法定申請條件時，行政機關有權依法吊銷行政許可。

三、行政許可制度的發(fā)展

食品生產(chǎn)經(jīng)營領域市場失靈為食品經(jīng)營許可制度的設定提供了合理性。市場的主體必須在申請前使自身達到獲得許可法律上要求的條件，行政機關通過法律授權獲得對其主體資質(zhì)的審查形式與實質(zhì)審查頒發(fā)許可證的權力。申請者提交申請意味著同意將自己置于法律規(guī)則的約束之下，行政機關因此同時具備了對申請者進入市場后續(xù)監(jiān)督的權力，即，當申請者在生產(chǎn)、經(jīng)營活動中失去申請時所應具備的條件時，行政機關可以依法撤銷許可。行政許可就是通過這樣的方式保證食品生產(chǎn)、經(jīng)營主體擁有安全生產(chǎn)經(jīng)營的能力以及其經(jīng)營行為持續(xù)受這種規(guī)則的約束。

食品安全問題，是一個龐大的社會問題，起源于生產(chǎn)者對利益的追逐，隨著政府監(jiān)管的參與，也有政府監(jiān)管失靈的因素，僅靠事前許可不能解決錯綜復雜的食品安全問題。許可的產(chǎn)生是政府管制的核心手段，但隨著時代發(fā)展，許可被注入新的含義，在傳統(tǒng)政府主導的食品安全的“一元治理”模式呈現(xiàn)出政府監(jiān)管失靈的局面時，許可被隱喻性地描述“政府——企業(yè)——社會”間的責任關系。行政機關根據(jù)法律法規(guī)授權食品生產(chǎn)、經(jīng)營主體從事食品生產(chǎn)、經(jīng)營活動，即隱含了企業(yè)應承擔與此類活動相關的社會責任，而不是盲目追求利益而損壞公眾身體健康為代價。2015年新修訂的《食品安全法》第3條以法律的形式明確了食品安全工作實行“社會共治”的原則。社會共治原則將有效地抑制食品安全責任主要依靠行政監(jiān)管的模式下行政權力不斷擴張的趨勢，以有限的行政手段應對食品安全事件中無限復雜的監(jiān)管合法性危機，改變自上而下的監(jiān)管模式，即除了傳統(tǒng)意義上的政府監(jiān)管，生產(chǎn)、經(jīng)營者應負擔起保護食品安全的課責[5]。通過各個主體的參與，將食品安全責任上升為社會共同責任，科學配置各主體功能優(yōu)勢，實現(xiàn)保障食品安全、公民的身體健康與生命安全的立法目的，避免行政機關盲目擴大行政權力，有效解決食品安全多部門監(jiān)管困境。

參考文獻：

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[2]Colin Scott，石肖雪.作為規(guī)制與治理工具的行政許可[J].法學研究，2014（2）.

[3]馬英娟.走出多部門監(jiān)管的困境——論中國食品安全監(jiān)管部門間的協(xié)調(diào)合作[J].清華法學，2015，9（3）.

[4]耿玉基.法律“被虛置化”：以行政許可法為分析對象[J].法制與社會發(fā)展，2016（4）.

[5]馬英娟，劉振宇.食品安全社會共治中的責任分野[J].行政法學研究，2016（6）.