農(nóng)民工社會(huì)保障權(quán)益實(shí)現(xiàn)的法治保障研究

趙排風(fēng)

摘 要：農(nóng)民工是我國(guó)新型城鎮(zhèn)化的重要推進(jìn)力量，農(nóng)民工的社會(huì)保障狀況直接影響著他們的城市社會(huì)融入。改革開放以來，我國(guó)農(nóng)民工社會(huì)保障法治建設(shè)取得了巨大成就，但仍存在立法層次較低、社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)率較高、保障項(xiàng)目不全面、執(zhí)法不嚴(yán)等問題。因此，應(yīng)加強(qiáng)社會(huì)保障立法，提高立法層次，完善制度，加大農(nóng)民工社會(huì)保障監(jiān)察和執(zhí)法力度，確保農(nóng)民工社會(huì)保障權(quán)益的實(shí)現(xiàn)。

關(guān)鍵詞：新型城鎮(zhèn)化；農(nóng)民工； 社會(huì)保障；法治建設(shè)

中圖分類號(hào)：C913.7 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1002-2589（2018）07-0094-02

黨的十九大報(bào)告指出，經(jīng)過長(zhǎng)期努力，中國(guó)特色社會(huì)主義進(jìn)入了新時(shí)代，要堅(jiān)持以人民為中心的發(fā)展理念，堅(jiān)持在發(fā)展中保障和改善民生，在實(shí)現(xiàn)幼有所育、學(xué)有所教、勞有所得、病有所醫(yī)、老有所養(yǎng)、住有所居、弱有所扶上不斷取得新進(jìn)展，保證全體人民在共建共享發(fā)展中有更多獲得感[1]。2016年我國(guó)農(nóng)民工總量達(dá)28 171萬人，城鎮(zhèn)就業(yè)人口中約40%是農(nóng)民工[2]。農(nóng)民工社會(huì)保障權(quán)益的實(shí)現(xiàn)，直接關(guān)系他們的生活質(zhì)量，影響著他們的獲得感、幸福感和社會(huì)安全感，影響著他們的城市融入和市民化，影響著城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程的推進(jìn)及社會(huì)的和諧穩(wěn)定。在全面推進(jìn)依法治國(guó)、建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家的背景下，本文重點(diǎn)對(duì)農(nóng)民工社會(huì)保障法治建設(shè)狀況進(jìn)行研究，找出影響農(nóng)民工社會(huì)保障的法治原因并提出有針對(duì)性的對(duì)策建議。

一、當(dāng)前農(nóng)民工社會(huì)保障法治建設(shè)方面存在的主要問題

自20世紀(jì)90年代以來，隨著農(nóng)村進(jìn)城務(wù)工人員數(shù)量的不斷增多，農(nóng)民工的社會(huì)保障問題日益引起社會(huì)各界的關(guān)注，國(guó)家和地方政府出臺(tái)了一系列有關(guān)農(nóng)民工社會(huì)保障的法律法規(guī)。從整體上看，農(nóng)民工社會(huì)保障經(jīng)歷了從無到有、從區(qū)域多模式到國(guó)家統(tǒng)一制度安排、從習(xí)慣于行政性文件到制定法律法規(guī)的巨大轉(zhuǎn)變。尤其是2010年10月28日《中華人民共和國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)法》的頒布，農(nóng)民工社會(huì)保障有了明確的法律規(guī)定。但同時(shí)也應(yīng)看到，目前我國(guó)農(nóng)民工的城鎮(zhèn)社會(huì)保障狀況依然不容樂觀，農(nóng)民工參加城鎮(zhèn)職工社會(huì)保險(xiǎn)比率偏低、保障項(xiàng)目不健全的狀況依然存在。中華人民共和國(guó)勞動(dòng)和社會(huì)保障部社會(huì)保障年度報(bào)告顯示，2016年農(nóng)民工參加城鎮(zhèn)職工社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)、工傷保險(xiǎn)、失業(yè)保險(xiǎn)的比率分別為21%、17.1%、16.5%和26.7%。①影響農(nóng)民工參保率提升的法治方面的原因主要有以下幾個(gè)方面。

1.我國(guó)社會(huì)保障立法層次較低

社會(huì)保障涉及國(guó)家對(duì)公民的基本物質(zhì)權(quán)利的調(diào)整與保障，它不僅是一種經(jīng)濟(jì)權(quán)力，而且是一種社會(huì)權(quán)利，同時(shí)還關(guān)系到公民政治權(quán)利的實(shí)現(xiàn)[3]。我國(guó)社會(huì)保障立法存在法律不全面、立法層次較低等問題。目前，我國(guó)沒有一部全國(guó)性的社會(huì)保障立法，從已經(jīng)頒布的法律法規(guī)來看，人大立法的少，由國(guó)務(wù)院及其職能部門頒布的較多，許多法規(guī)多為部門規(guī)章，且以條例、意見、辦法等形式發(fā)布。由于立法層次較低，內(nèi)容分散，影響了社會(huì)保障法律的執(zhí)行效力。

2.社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)率較高

現(xiàn)行城鎮(zhèn)職工社會(huì)保險(xiǎn)制度是針對(duì)原有國(guó)有企業(yè)職工設(shè)計(jì)的，企業(yè)為員工繳納社會(huì)保險(xiǎn)以企業(yè)和員工簽訂勞動(dòng)合同為前提條件，繳費(fèi)費(fèi)率也比較高，不算住房公積金，2015年單位社?？偫U費(fèi)率為上一年度應(yīng)繳費(fèi)基數(shù)的29.1-30.3%之間，個(gè)人總繳費(fèi)率為工資總額的11%。對(duì)于農(nóng)民工而言，由于收入水平總體較低，城市生活成本較高，因此更注重當(dāng)前利益和生活品質(zhì)的提高，不愿意把11%的工資收入用于繳納社會(huì)保險(xiǎn)，甚至有農(nóng)民工主動(dòng)找到單位要求不參保，將錢付給自己，即使少點(diǎn)也行。此外我國(guó)各省市都建立了城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)和農(nóng)村新型合作醫(yī)療制度，且保費(fèi)較低，農(nóng)民工更愿意在老家參保。

3.農(nóng)民工城鎮(zhèn)社會(huì)保障項(xiàng)目不全面

社會(huì)保障是一個(gè)包括社會(huì)保險(xiǎn)、社會(huì)救助、社會(huì)福利及各種政府或企業(yè)補(bǔ)助等在內(nèi)的制度體系。我國(guó)現(xiàn)行法律法規(guī)對(duì)農(nóng)民工參加城鎮(zhèn)社會(huì)保險(xiǎn)比較重視，法律規(guī)定比較全面，對(duì)農(nóng)民工城鎮(zhèn)社會(huì)救助和社會(huì)福利方面的權(quán)益缺乏明確的法律規(guī)范。2014年2月我國(guó)頒布的《社會(huì)救助暫行辦法》中關(guān)于最低生活保障和特困人員供養(yǎng)的申請(qǐng)，依然設(shè)置了戶籍條件，對(duì)城鎮(zhèn)農(nóng)民工這一特殊群體在遇到天災(zāi)人禍或其他原因而生活陷于困頓時(shí)如何獲取社會(huì)救助，該辦法沒有提及。在農(nóng)民工隨遷子女接受義務(wù)教育和升學(xué)方面，缺乏全國(guó)性的政策法規(guī)，具體政策由各省市自行制定，在一些城市，農(nóng)民工子女在入學(xué)、升學(xué)等方面依然受到一定的限制。在住房保障方面，很多農(nóng)民工難以享受住房公積金，在申請(qǐng)經(jīng)濟(jì)適用房和廉租房時(shí)也受到種種限制。

4.對(duì)用人單位違法行為處罰規(guī)定不明晰或力度較弱

法律作為保障公民合法權(quán)益和維護(hù)社會(huì)公平正義的最后屏障，對(duì)違法者進(jìn)行適度懲罰是其有效實(shí)施的重要保障，也是維護(hù)其威嚴(yán)性的重要條件[4]。為保護(hù)勞動(dòng)者的社會(huì)保障權(quán)益，我國(guó)相關(guān)法律法規(guī)對(duì)用工單位的違法行為也進(jìn)行了處罰規(guī)定，但有些規(guī)定或過于籠統(tǒng)，缺乏可執(zhí)行性，或處罰力度較小，弱化了法律的威嚴(yán)性。如《中華人民共和國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)法》第84條規(guī)定，用人單位不辦理社會(huì)保險(xiǎn)登記的，由社會(huì)保險(xiǎn)行政部門責(zé)令限期改正；逾期不改正的，對(duì)用人單位處應(yīng)繳社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)數(shù)額一倍以上三倍以下的罰款，對(duì)其直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員處五百元以上三千元以下的罰款[5]。這一規(guī)定對(duì)違反社會(huì)保險(xiǎn)法的用工單位和責(zé)任人處罰金額偏小，企業(yè)違法成本太低，削弱了法律的威懾力和約束力。

5.對(duì)企業(yè)社會(huì)保障法律法規(guī)執(zhí)行情況的監(jiān)察執(zhí)法不到位

法律的威力在于其強(qiáng)制力和有效的執(zhí)行。有法可依、有法必依、執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究是依法治國(guó)的必然要求。在社會(huì)保障領(lǐng)域，由于監(jiān)察執(zhí)法不到位，用人單位侵害農(nóng)民工社會(huì)保障權(quán)益的情況依然比較嚴(yán)重。統(tǒng)計(jì)資料顯示，當(dāng)前有74.8%的單位繳納的社會(huì)保險(xiǎn)基數(shù)不合規(guī)，約20%的單位未按規(guī)定及時(shí)為職工參保[6]。在參加投保的企業(yè)中，民營(yíng)企業(yè)參保率普遍偏低，即使參保，也普遍存在參保項(xiàng)目不全的問題，民營(yíng)企業(yè)職工中能參加社會(huì)保險(xiǎn)全部項(xiàng)目（五險(xiǎn)一金）的大多為企業(yè)管理和技術(shù)人員，一般員工大多只參加其中的2-3項(xiàng)保險(xiǎn)項(xiàng)目。在工傷保險(xiǎn)方面，職工參加工傷保險(xiǎn)關(guān)系以與企業(yè)建立勞動(dòng)關(guān)系為先決條件，但實(shí)際上有許多企業(yè)不與農(nóng)民工簽訂勞動(dòng)合同，一旦發(fā)生事故，便以不存在勞動(dòng)關(guān)系為由推脫責(zé)任。在建筑行業(yè)，許多工程項(xiàng)目存在層層轉(zhuǎn)包現(xiàn)象，項(xiàng)目管理方往往只與包工頭聯(lián)系，有的包工頭甚至臨時(shí)找農(nóng)民工來干活，出了事故一走了之，農(nóng)民工合法權(quán)益受到侵害后狀告無門，難以維權(quán)。

二、促使農(nóng)民工社會(huì)保障權(quán)益實(shí)現(xiàn)的法治建設(shè)路經(jīng)

農(nóng)民工是我國(guó)新型城鎮(zhèn)化的主要推動(dòng)者。應(yīng)本著以人為本的發(fā)展理念，從農(nóng)民工的現(xiàn)實(shí)狀況和實(shí)際需求出發(fā)，采取切實(shí)措施，促進(jìn)農(nóng)民工城鎮(zhèn)社會(huì)保障權(quán)益的實(shí)現(xiàn)。

1.加強(qiáng)社會(huì)保障立法，提高立法層次

完善立法是依法治國(guó)的前提。從英國(guó)、德國(guó)等發(fā)達(dá)國(guó)家社會(huì)保障實(shí)踐來看，均是先法而后行。根據(jù)發(fā)達(dá)國(guó)家的立法經(jīng)驗(yàn)和我國(guó)法制建設(shè)實(shí)際，我國(guó)在社會(huì)保障立法方面應(yīng)重點(diǎn)做好以下幾個(gè)方面的工作：一是制定《社會(huì)保障法》，對(duì)包括農(nóng)民工在內(nèi)所有社會(huì)成員的社會(huì)保障權(quán)益進(jìn)行明確的法律規(guī)范。二是加快社會(huì)保障相關(guān)領(lǐng)域配套立法，如《勞動(dòng)保障監(jiān)察法》《集體合同法》《住房保障法》等，以法律形式規(guī)范國(guó)家、社會(huì)保障職能部門、企業(yè)和職工個(gè)人之間的權(quán)利和義務(wù)，避免因法律空白而出現(xiàn)勞動(dòng)者社會(huì)保障權(quán)益難以實(shí)現(xiàn)的困境。三是對(duì)現(xiàn)有的社會(huì)保障法規(guī)進(jìn)行整合，提升社會(huì)保障立法整體性、協(xié)調(diào)性和穩(wěn)定性，確保法律的權(quán)威性和可執(zhí)行性。

2.完善制度，減輕農(nóng)民工中低收入群體的繳費(fèi)負(fù)擔(dān)

以增強(qiáng)公平性、適應(yīng)流動(dòng)性、保證可持續(xù)性為重點(diǎn)，加快社會(huì)保障制度改革，提高基本醫(yī)療保險(xiǎn)和基本養(yǎng)老保險(xiǎn)統(tǒng)籌層次，在盡快實(shí)現(xiàn)省級(jí)統(tǒng)籌的基礎(chǔ)上，最終實(shí)現(xiàn)全國(guó)統(tǒng)籌，促進(jìn)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的地區(qū)公平。加大財(cái)政對(duì)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的投入，降低養(yǎng)老保險(xiǎn)繳費(fèi)水平，減輕企業(yè)和個(gè)人負(fù)擔(dān)。增強(qiáng)社會(huì)保險(xiǎn)享受的透明度，讓農(nóng)民工清楚自己的養(yǎng)老保障待遇，形成自愿選擋、待遇明晰、待遇和繳費(fèi)掛鉤的農(nóng)民工社會(huì)保障交費(fèi)制度，切實(shí)提高農(nóng)民工參加城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)的積極性。

3.樹立大福利觀，確保農(nóng)民工城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)的享受

破除傳統(tǒng)二元制度下形成的思維慣性，打破戶籍障礙和制度藩籬，讓農(nóng)民工在城鎮(zhèn)不僅能夠享有社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)、社會(huì)醫(yī)療保險(xiǎn)、失業(yè)保險(xiǎn)、工傷保險(xiǎn)和生育保險(xiǎn)這五大社會(huì)保險(xiǎn)權(quán)益，社會(huì)救助、社會(huì)福利、住房保障、子女教育等權(quán)益也能惠及農(nóng)民工群體，增強(qiáng)農(nóng)民工的城市社會(huì)歸屬感和利益獲得感，讓他們真正能進(jìn)得來，留得住，成為城市真正的新市民。

4.嚴(yán)格執(zhí)法，確保農(nóng)民工社會(huì)保障權(quán)益的實(shí)現(xiàn)

嚴(yán)格執(zhí)法是捍衛(wèi)法律權(quán)威的必然要求，也是法治社會(huì)的必然體現(xiàn)。各省市應(yīng)根據(jù)實(shí)際情況，建立健全維護(hù)農(nóng)民工權(quán)益的監(jiān)管與執(zhí)法機(jī)構(gòu)，全面推進(jìn)勞動(dòng)保障監(jiān)察網(wǎng)格化、網(wǎng)絡(luò)化管理，加強(qiáng)用人單位用工守法誠(chéng)信管理，完善勞動(dòng)保障違法行為排查預(yù)警、快速處置機(jī)制，健全舉報(bào)投訴制度，依法查處用人單位侵害農(nóng)民工權(quán)益的違法行為。對(duì)于侵犯農(nóng)民工合法權(quán)益的企業(yè)要及時(shí)通報(bào)、及時(shí)處罰，對(duì)嚴(yán)重違法的企業(yè)和責(zé)任人要移交司法機(jī)關(guān)，涉嫌觸犯刑法的要追究刑事責(zé)任，真正做到執(zhí)法必嚴(yán)，違法必究，切實(shí)保障農(nóng)民工的社會(huì)保障權(quán)益。

5.加強(qiáng)宣傳，提高農(nóng)民工維護(hù)自身社會(huì)保障權(quán)益的自覺性

知法是守法和用法律武器維護(hù)自身權(quán)益的前提。因此，各級(jí)勞動(dòng)和社會(huì)保障機(jī)構(gòu)、司法機(jī)構(gòu)和宣傳部門要通過報(bào)紙、電視和互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)等多種傳播途徑，向農(nóng)民工系統(tǒng)宣傳社會(huì)保障法律法規(guī)，提高他們對(duì)參加社會(huì)保障重要性的認(rèn)識(shí)，積極參加城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)和基本醫(yī)療保險(xiǎn)，在社會(huì)保障權(quán)益受損時(shí)，能拿起法律的武器，積極維護(hù)自身的合法權(quán)益。

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