社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)的角色定位研究

侯月

摘 要：社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)在實(shí)踐發(fā)展過程中逐步呈現(xiàn)出從“由社區(qū)養(yǎng)老”到“在社區(qū)養(yǎng)老”轉(zhuǎn)變的發(fā)展趨勢(shì)，投資主體更加多元化，服務(wù)供給更加多樣化，管理運(yùn)行更加市場化。基于這樣的發(fā)展趨勢(shì)和特征，可以清晰地看出社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)的角色定位，即各類養(yǎng)老服務(wù)資源在社區(qū)進(jìn)行整合和優(yōu)化。因此，社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)將成為未來我國養(yǎng)老服務(wù)事業(yè)的主攻方向。為促進(jìn)各類養(yǎng)老服務(wù)資源在社區(qū)更好地整合優(yōu)化，社區(qū)必須充分發(fā)揮統(tǒng)合作用，制定社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)專項(xiàng)規(guī)劃，合理布局各類養(yǎng)老服務(wù)資源，積極通過社會(huì)化和市場化途徑，探索創(chuàng)新發(fā)展模式，不斷提升社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展水平。

關(guān)鍵詞：社區(qū)養(yǎng)老；服務(wù)角色；定位；整合優(yōu)化

中圖分類號(hào)：C913.7 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1002-2589（2018）03-0111-02

在我國人口老齡化形勢(shì)日益嚴(yán)峻的時(shí)代背景下，養(yǎng)老服務(wù)事業(yè)快速發(fā)展。其中，社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)以其獨(dú)特的優(yōu)勢(shì)和鮮明的特征在全國范圍內(nèi)的廣大城市社區(qū)快速興起并迅速發(fā)展，逐步成為我國養(yǎng)老服務(wù)體系中的一支重要力量。社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)的角色定位也正在這一實(shí)踐過程中被逐步清晰地勾勒出來。要進(jìn)一步推進(jìn)社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)事業(yè)的發(fā)展，使其更好地發(fā)揮應(yīng)對(duì)人口老齡化的功能和作用，就必須準(zhǔn)確把握社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)的角色定位這一重要而根本的問題。本文對(duì)我國社區(qū)養(yǎng)老的發(fā)展趨勢(shì)進(jìn)行分析，探究社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)的角色定位，并有針對(duì)性地提出充分發(fā)揮社區(qū)在養(yǎng)老服務(wù)中統(tǒng)合作用的具體對(duì)策，具有較大的理論價(jià)值與較強(qiáng)的實(shí)踐意義。

一、發(fā)展趨勢(shì)：從“由社區(qū)養(yǎng)老”到“在社區(qū)養(yǎng)老”

我國的社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)事業(yè)興起于20世紀(jì)90年代末，是我國應(yīng)對(duì)人口老齡化的重要實(shí)踐舉措，也是我國構(gòu)建現(xiàn)代養(yǎng)老服務(wù)體系的重要內(nèi)容。經(jīng)過十多年的發(fā)展，社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)的主要特征、構(gòu)成內(nèi)容、發(fā)展趨勢(shì)等正在逐步顯現(xiàn)，政府和社會(huì)對(duì)社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)的認(rèn)識(shí)也在逐步轉(zhuǎn)變，并日漸清晰。

1.投資主體：從單一性向多元性轉(zhuǎn)變

最初的社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)事業(yè)興辦是以政府為主導(dǎo)的，政府通過財(cái)政投資，在全國各城市社區(qū)大力興建養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施。老年日間照料中心、社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)中心、老年餐廳、老年活動(dòng)中心等各類養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施迅速在各城市社區(qū)覆蓋開來，社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)很快以實(shí)物的形態(tài)進(jìn)入了公眾視野。但是隨著建設(shè)營運(yùn)的持續(xù)推進(jìn)，政府的投資壓力開始增大，單一依靠政府力量既難以實(shí)現(xiàn)社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施的全覆蓋和全配套，又難以維持各類社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施的正常營運(yùn)，社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)提檔升級(jí)更顯乏力。在這種情況下，社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)建設(shè)進(jìn)入了社會(huì)化發(fā)展的新階段，政府通過公建私營、公私共建、政府購買服務(wù)等多種形式，積極引進(jìn)社會(huì)資本投資社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)，投資主體從單一政府投資開始向社會(huì)化多元參與的方向轉(zhuǎn)變。

2.服務(wù)供給：從低層次向多層次轉(zhuǎn)變

投資主體的多元化帶來的直接結(jié)果就是社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)供給量的增加和質(zhì)的提升。在社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展的初期，其提供的養(yǎng)老服務(wù)項(xiàng)目以日常生活照料和緊急救助為主，著眼于保障社區(qū)老年人的基本生活，服務(wù)內(nèi)容簡單，層次和水平都比較低。但由于資金不足和管理不善等問題，即使是這樣的低層次服務(wù)供給都難以保障。而在引入多元投資機(jī)制之后，社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)供給的數(shù)量和質(zhì)量都獲得了極大提高，服務(wù)內(nèi)容逐步涵蓋了生活照料、醫(yī)療保健、精神撫慰、社會(huì)交往以及法律援助等各個(gè)方面，上門服務(wù)、專業(yè)照料、專職陪護(hù)、個(gè)性化服務(wù)等多種服務(wù)方式可供選擇，最大限度地滿足了社區(qū)老年人不同類型、不同層次的養(yǎng)老需求。

3.管理運(yùn)營：從行政管理向市場化運(yùn)作轉(zhuǎn)變

從各類社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施的運(yùn)行狀況來看，很多由政府興辦的養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施都未能持續(xù)經(jīng)營下去，或閑置不用，或半途停業(yè)。究其原因，管理運(yùn)行方式落后是很重要的一個(gè)原因。正因如此，轉(zhuǎn)變了管理運(yùn)營方式，引入了市場化機(jī)制，由企業(yè)經(jīng)營管理或采取企業(yè)與政府合作的方式，社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)的管理運(yùn)營狀況就有了極大改善。傳統(tǒng)行政管理方式由于缺乏行為驅(qū)動(dòng)力和監(jiān)督制約機(jī)制，管理運(yùn)營效率難以得到提升，而相比之下，市場化機(jī)制在利益最大化的驅(qū)動(dòng)下，能夠積極引入科學(xué)高效的管理運(yùn)營辦法。于是，市場化運(yùn)作開始成為當(dāng)前社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)管理運(yùn)營的一個(gè)普遍化選擇。

4.概念特征：從主體功能性向地理區(qū)域性轉(zhuǎn)變

“由社區(qū)養(yǎng)老”的概念強(qiáng)調(diào)主體功能性，社區(qū)是社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)的主導(dǎo)者，承擔(dān)著社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施建設(shè)運(yùn)營和社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)項(xiàng)目的實(shí)施工作，其力量來源于政府，是政府在養(yǎng)老服務(wù)建設(shè)方面履行職責(zé)的一種重要表現(xiàn)形式。而“在社區(qū)養(yǎng)老”則將社區(qū)理解為一個(gè)地理區(qū)域或行政區(qū)劃的概念，社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)的主體不單是社區(qū)及其背后的支持者——政府，而是社會(huì)多元主體，社區(qū)只是框定的一個(gè)區(qū)域。在這個(gè)區(qū)域內(nèi)，多元主體、多樣化的養(yǎng)老服務(wù)、多種類型的管理運(yùn)行模式在此匯集，共同為這個(gè)區(qū)域內(nèi)的老年人提供養(yǎng)老服務(wù)。社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)正在從“由社區(qū)養(yǎng)老”向“在社區(qū)養(yǎng)老”的方向轉(zhuǎn)變，而這一轉(zhuǎn)變是一個(gè)具有本質(zhì)性意義的轉(zhuǎn)變。

二、角色定位：各類養(yǎng)老服務(wù)資源在社區(qū)整合優(yōu)化

社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)從“由社區(qū)養(yǎng)老”向“在社區(qū)養(yǎng)老”發(fā)展轉(zhuǎn)變的本質(zhì)性意義在于這種轉(zhuǎn)變使社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)本身的角色定位逐漸清晰起來，使社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)區(qū)別于其他養(yǎng)老服務(wù)模式的特征逐步得以呈現(xiàn)，使社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)的本質(zhì)能夠開始被挖掘和表達(dá)出來。因此，通過以上社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展趨勢(shì)所展現(xiàn)的一些基本特征，我們就可以分析、歸納和提煉出社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)正確的角色定位，即社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)是各類養(yǎng)老服務(wù)資源在社區(qū)的整合和優(yōu)化，它既是一個(gè)實(shí)踐過程，又是一個(gè)實(shí)踐模式，也是一個(gè)實(shí)踐目標(biāo)。社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)的這一角色定位至少包括以下三個(gè)方面的內(nèi)容。

1.與居家養(yǎng)老、機(jī)構(gòu)養(yǎng)老不是簡單的并列關(guān)系

一般認(rèn)為，社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)與居家養(yǎng)老服務(wù)以及機(jī)構(gòu)養(yǎng)老服務(wù)三者共同構(gòu)筑了我國養(yǎng)老服務(wù)體系。居家養(yǎng)老服務(wù)是基礎(chǔ)，社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)是依托，機(jī)構(gòu)養(yǎng)老服務(wù)是補(bǔ)充。從服務(wù)主體上看，三類服務(wù)分別由家庭、政府和企業(yè)承擔(dān)；從服務(wù)半徑上看，三者分別覆蓋了小、中、大不同范圍。三類養(yǎng)老服務(wù)模式各有特色、層次分別、互不干擾，是一種并列關(guān)系。但隨著社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)事業(yè)的發(fā)展，三者之間的這種并行關(guān)系或平衡關(guān)系被打破了。社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)引入了社會(huì)資本和市場化運(yùn)行機(jī)制，社區(qū)微型養(yǎng)老院以及社區(qū)短期托老服務(wù)等新型養(yǎng)老服務(wù)模式的出現(xiàn)使得社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)與居家養(yǎng)老服務(wù)、機(jī)構(gòu)養(yǎng)老服務(wù)之間出現(xiàn)了相互滲透和交叉融合的情況，且這一趨勢(shì)正隨著社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)的深入發(fā)展而日益明顯。一方面社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)為實(shí)現(xiàn)自身發(fā)展而不斷汲取居家養(yǎng)老服務(wù)和機(jī)構(gòu)養(yǎng)老服務(wù)的優(yōu)勢(shì)和長處，而另一方面居家養(yǎng)老服務(wù)和機(jī)構(gòu)養(yǎng)老服務(wù)也在社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)中以及社區(qū)范圍內(nèi)尋找新的發(fā)展空間和發(fā)展途徑，三者之間已不再是簡單的并列關(guān)系，而是在社區(qū)范圍內(nèi)逐步出現(xiàn)的交叉、包含、重合等更多復(fù)雜關(guān)系。

2.社區(qū)應(yīng)該是“掌舵人”，而不是“劃槳人”

社區(qū)不僅是一個(gè)區(qū)域性概念，也是一個(gè)組織性概念。社區(qū)是一類基層群眾自治組織，對(duì)區(qū)域范圍內(nèi)包括養(yǎng)老服務(wù)在內(nèi)的各類公共事務(wù)負(fù)有管理的職責(zé)，但這種職責(zé)的履行也在隨著社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)事業(yè)的發(fā)展過程中發(fā)生著一種轉(zhuǎn)變。在社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)建設(shè)的初期，社區(qū)更多服從于城市街道辦事處的管轄，是政府在基層的延伸和政策執(zhí)行的工具，社區(qū)內(nèi)老年日間照料中心等各類養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施的建設(shè)和管理工作均由社區(qū)代表政府進(jìn)行組織和實(shí)施，直接參與社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)的具體工作，是社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)這艘航船的實(shí)際“劃槳人”。但社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)的角色定位是在社區(qū)實(shí)現(xiàn)各類養(yǎng)老服務(wù)資源的整合和優(yōu)化，這客觀上要求社區(qū)必須從“劃槳人”向“掌舵人”進(jìn)行轉(zhuǎn)變，其管理的職責(zé)應(yīng)該從過去直接參與向引導(dǎo)服務(wù)的方向轉(zhuǎn)變，更多的工作是制定社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展規(guī)劃，合理配置社區(qū)各類養(yǎng)老服務(wù)資源，通過監(jiān)督、指導(dǎo)和服務(wù)等，使各類養(yǎng)老服務(wù)資源在社區(qū)內(nèi)有效整合，不斷優(yōu)化，更好地做好社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)工作。社區(qū)的這種角色的轉(zhuǎn)變不僅體現(xiàn)在職責(zé)工作上，而且也體現(xiàn)在思想理念上，直接關(guān)系社區(qū)內(nèi)各類養(yǎng)老服務(wù)資源整合優(yōu)化的成效。

3.社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)是社會(huì)化養(yǎng)老服務(wù)的主攻方向

各類養(yǎng)老服務(wù)資源自然向社區(qū)流動(dòng)和匯集的現(xiàn)象充分說明社區(qū)在養(yǎng)老服務(wù)方面存在巨大優(yōu)勢(shì)。居家養(yǎng)老服務(wù)在傳統(tǒng)家庭結(jié)構(gòu)不斷解構(gòu)的過程中，其功能作用日漸削弱，難以擔(dān)當(dāng)養(yǎng)老服務(wù)中堅(jiān)力量的重任；而機(jī)構(gòu)養(yǎng)老服務(wù)由于離家較遠(yuǎn)、缺乏情親、費(fèi)用高額、活動(dòng)范圍較窄等各種原因尚未被普通老年人所普遍認(rèn)可和接受。社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)具有相對(duì)集中性、地緣親近性、服務(wù)多樣性等多個(gè)優(yōu)點(diǎn)，各類養(yǎng)老服務(wù)資源進(jìn)入社區(qū)之后，又進(jìn)一步強(qiáng)化了社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)的這些優(yōu)勢(shì)。社區(qū)老年人既可以在家享受社區(qū)提供的上門服務(wù)，也可以進(jìn)入社區(qū)各類服務(wù)中心享受生活照料、醫(yī)療保健、法律咨詢等服務(wù)，還可以就近入住社區(qū)內(nèi)的養(yǎng)老院享受更高層次和更為全面的養(yǎng)老服務(wù)，且這一切完全是在自己每天生活且非常熟悉的社區(qū)中實(shí)現(xiàn)的。這樣的養(yǎng)老服務(wù)對(duì)于老年人來說吸引力是可想而知的。也正因如此，企業(yè)紛紛開始在社區(qū)建立小微型的養(yǎng)老院，社會(huì)養(yǎng)老力量開始頻繁與社區(qū)、政府合作開展社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)，居家養(yǎng)老也逐漸在社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)的支持下獲得了相應(yīng)保障?？傊?，社區(qū)逐漸成為養(yǎng)老服務(wù)事業(yè)的主戰(zhàn)場，社會(huì)一切的養(yǎng)老服務(wù)資源都在向這里匯集，并逐步融合。因此，當(dāng)前乃至今后很長一個(gè)時(shí)期，社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)應(yīng)該成為且正在成為社會(huì)化養(yǎng)老服務(wù)的主攻方向。

三、對(duì)策建議：充分發(fā)揮社區(qū)在養(yǎng)老服務(wù)中的統(tǒng)合作用

從社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)的角色定位和發(fā)展趨勢(shì)來看，社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)將繼續(xù)朝著整合優(yōu)化社區(qū)各類養(yǎng)老服務(wù)資源的方向發(fā)展，并將逐步成為我國養(yǎng)老服務(wù)事業(yè)的主力。為此，社區(qū)必須在這一過程中充分發(fā)揮統(tǒng)合作用，具體可以從以下三個(gè)方面著手。

1.制定社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展專項(xiàng)規(guī)劃，合理布局社區(qū)的各類養(yǎng)老服務(wù)資源

政府應(yīng)當(dāng)充分保障社區(qū)在社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)建設(shè)方面的自主和自治，在政策和資金等各方面對(duì)社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)給予支持。在此基礎(chǔ)上，社區(qū)應(yīng)當(dāng)充分發(fā)揮自身在社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)中自我決策、自我管理、自我監(jiān)督的功能，積極發(fā)揮主觀能動(dòng)性，自覺行動(dòng)，準(zhǔn)確掌握社區(qū)老年人數(shù)量與結(jié)構(gòu)以及養(yǎng)老需求狀況，科學(xué)預(yù)測社區(qū)老年人養(yǎng)老發(fā)展趨勢(shì)，充分結(jié)合自身實(shí)際，研究制定具有針對(duì)性的社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展專項(xiàng)規(guī)劃，積極引進(jìn)適合本社區(qū)養(yǎng)老實(shí)際的各類養(yǎng)老服務(wù)資源并合理配置與布局，實(shí)現(xiàn)社區(qū)養(yǎng)老供給與養(yǎng)老需求的匹配與平衡。

2.堅(jiān)持社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)的社會(huì)化方向，充分應(yīng)用社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)市場化機(jī)制

社區(qū)要積極采取社會(huì)化方式興辦社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)事業(yè)，大力引進(jìn)社會(huì)資本，在土地、房租、稅收、補(bǔ)貼等各方面給予優(yōu)惠，不斷構(gòu)建公建民辦、民辦公助、公私合作等靈活多樣的建設(shè)平臺(tái)，努力實(shí)現(xiàn)投資主體的多元化。要積極應(yīng)用市場化機(jī)制提升社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)的管理運(yùn)營水平，充分發(fā)揮市場在社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)資源配置中的基礎(chǔ)性作用，借鑒社區(qū)私營養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)的管理運(yùn)營經(jīng)驗(yàn)，理順社區(qū)公辦養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)管理運(yùn)營機(jī)制，建立健全績效評(píng)價(jià)制度，制定社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)規(guī)范和收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，加強(qiáng)社區(qū)私營養(yǎng)老服務(wù)監(jiān)管工作，形成公私合作共贏、公平競爭、優(yōu)勝劣汰的健康發(fā)展機(jī)制。

3.積極探索社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)新模式，不斷提升社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)的質(zhì)量和水平

社區(qū)要不斷開拓創(chuàng)新、大膽探索、敢于嘗試社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)建設(shè)新模式，充分利用“互聯(lián)網(wǎng)+”、大數(shù)據(jù)等現(xiàn)代科學(xué)技術(shù)，改造革新社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)的建設(shè)模式、管理方法、運(yùn)營機(jī)制、服務(wù)方式等，不斷推動(dòng)居家養(yǎng)老服務(wù)、機(jī)構(gòu)養(yǎng)老服務(wù)和社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)的深度融合。要不斷加強(qiáng)社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)工作專業(yè)隊(duì)伍建設(shè)，大力推進(jìn)社區(qū)醫(yī)養(yǎng)結(jié)合、小微養(yǎng)老院、社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)圈以及居家養(yǎng)老社區(qū)服務(wù)支持平臺(tái)等新型模式的建設(shè)和發(fā)展，努力營造社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)的創(chuàng)新發(fā)展氛圍，不斷提升社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)的質(zhì)量和水平，使社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)真正成為社區(qū)老年人養(yǎng)老的滿意之選。

四、結(jié)語

總而言之，隨著我國經(jīng)濟(jì)的發(fā)展與人口老齡化進(jìn)程的加快，我國社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)在實(shí)踐發(fā)展過程中逐步呈現(xiàn)出從“由社區(qū)養(yǎng)老”到“在社區(qū)養(yǎng)老”轉(zhuǎn)變的發(fā)展趨勢(shì)，投資主體更加多元化，服務(wù)供給更加多樣化，管理運(yùn)行更加市場化?；谶@樣的發(fā)展趨勢(shì)和特征，可以清晰地看出社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)的角色定位，即各類養(yǎng)老服務(wù)資源在社區(qū)進(jìn)行整合和優(yōu)化。因此，文章認(rèn)為社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)將成為未來我國養(yǎng)老服務(wù)事業(yè)的主攻方向。為促進(jìn)各類養(yǎng)老服務(wù)資源在社區(qū)里更好地整合優(yōu)化，社區(qū)必須充分發(fā)揮統(tǒng)合作用，制定社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)專項(xiàng)規(guī)劃，合理布局各類養(yǎng)老服務(wù)資源，積極通過社會(huì)化和市場化途徑，探索創(chuàng)新發(fā)展模式，不斷提升社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展水平，為全面實(shí)現(xiàn)老有所依、老有所養(yǎng)奠定堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。

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