社會組織培育的國際經(jīng)驗及啟示

吳顯華

摘 要：社會組織在社會治理、公共服務(wù)供給等方面都應(yīng)該發(fā)揮積極作用，但是由于中國社會組織發(fā)育尚不成熟，其作用發(fā)揮受限。因此，政府應(yīng)該著重從完善法制、加大培育支持力度、強(qiáng)化過程監(jiān)管和提升服務(wù)能力等方面來培育社會組織。

關(guān)鍵詞：社會組織；培育；國際經(jīng)驗

中圖分類號：C912 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號：1002-2589（2018）01-0100-02

2016年中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于改革社會組織管理制度促進(jìn)社會組織健康有序發(fā)展的意見》[1]中明確指出：以社會團(tuán)體、基金會和社會服務(wù)機(jī)構(gòu)為主體組成的社會組織是我國社會主義現(xiàn)代化建設(shè)的重要力量，在促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、繁榮社會事業(yè)、創(chuàng)新社會治理、擴(kuò)大對外交往等方面發(fā)揮了積極作用。尤其是，當(dāng)下我國正處于全面建成小康社會決勝階段，社會組織肩負(fù)著更加重大的責(zé)任，應(yīng)該有著更大的作為。但是，由于我國社會組織發(fā)育尚不成熟，在社會組織自身建設(shè)、政府對社會組織的支持引導(dǎo)力度、管理體制機(jī)制等方面還存在著諸多問題，這在一定程度上限制社會組織積極作用的發(fā)揮，因此，通過改革來促進(jìn)社會組織健康有序發(fā)展就迫在眉睫。

一、社會組織培育的國際經(jīng)驗

（一）英國經(jīng)驗

1.依法保障社會組織健康發(fā)展

英國培育社會組織的經(jīng)驗之一就是通過立法來保障社會組織的健康發(fā)展，對慈善組織的培育就尤為典型。眾所周知，英國是世界上最早制定慈善法的國家，在1601年就制定了《慈善用途法》，又稱《伊麗莎白一世法》。在這部法律的序言中首次明確了英國慈善事業(yè)的范圍，即具體包括哪些種類的慈善行為。隨著英國國情的變化和英國慈善事業(yè)的不斷發(fā)展，慈善所涉及的范圍較過去有較大的突破，因此慈善法經(jīng)歷過多次的修訂，并于2006年修訂為《2006年慈善法》。該法對慈善事業(yè)做出明確定義：只有那些為公眾利益服務(wù)的具備慈善目的的事業(yè)?！熬邆浯壬颇康牡氖聵I(yè)”具體包括扶貧與防止貧困發(fā)生的事業(yè)等13項。

2.政府孵化社會組織和購買社會組織服務(wù)

英國主要通過政府孵化社會組織和購買社會組織服務(wù)兩種途徑來培育社會組織。英國華威郡社區(qū)及志愿者行動組織（WCAVA），就是一個典型的社團(tuán)組織孵化器，其核心職能就是發(fā)展當(dāng)?shù)刂驹刚呓M織和社團(tuán)，其經(jīng)費(fèi)主要來源于地方政府撥款和其他慈善組織撥款。2012年，WCAVA幫助各志愿者組織爭取到超過300萬英鎊的資金資助[2]。英國慈善公益社會組織每年都能夠從政府那里獲得大量的資金支持，具體包括面向慈善公益組織的政府采購、政府基金（每年博彩收益的16.7%通過文化部下設(shè)的兩個政府基金分配給全國的各類慈善組織）、專項財政資金。其中很多資金是通過“購買服務(wù)”的方式向慈善公益組織提供的，政府與慈善公益組織簽訂合同，購買其提供的公共服務(wù)，例如托兒、住房、衛(wèi)生和教育等[3]。

（二）美國經(jīng)驗

1.寬松、低門檻的準(zhǔn)入政策

美國各州對社會組織登記政策略有差異，但總體而言是非常靈活和便捷的。社會組織可以自主選擇是否登記注冊，只不過如果社會組織不登記注冊就無法取得合法資格，意味著沒有資格申請免稅。在美國，社會組織的準(zhǔn)入門檻相對較低，登記手續(xù)較為簡便，申請成立社會組織，只要宗旨合法，章程符合上述規(guī)定，一般都可以注冊，沒有具體資金和人數(shù)的要求。同時，政府很少限制同類型社會組織的登記注冊，而是讓同類型社會組織充分形成一種多元化、差別化的競爭格局。當(dāng)然，實行這種政策必然還有其理論依據(jù)。美國奉行多元主義理論，多元主義理論假定權(quán)力的分布是多元分散的、非單一集團(tuán)控制的，即權(quán)力主體是多元而非一元的。因此，美國對社會組織實行一種側(cè)重于“寬進(jìn)嚴(yán)出”的準(zhǔn)入政策，注重“過程監(jiān)管”而非“入口監(jiān)控”[4]。

2.優(yōu)惠的稅收支持政策

美國對社會組織實行稅收減免優(yōu)惠政策，但其前提是社會組織必須登記注冊并取得合法資格。一直以來，美國對社會組織實行稅收優(yōu)惠支持政策對社會組織的培育和發(fā)展起到非常重要的作用。在美國，稅收優(yōu)惠政策主要是通過兩個方式實施：一是對社會組織本身與宗旨相關(guān)的活動予以免稅；二是對向特定社會組織進(jìn)行捐贈的個人或組織予以減稅。美國稅法規(guī)定，符合501、527、4947（a）、120、4976條款的組織，經(jīng)過美國國稅局審核后，均可享有免稅資格。一旦組織獲得免稅資格，其與組織宗旨相關(guān)的收入（包括社會捐贈、政府撥款、服務(wù)收費(fèi)等）均免收聯(lián)邦所得稅，但若組織從事與宗旨無關(guān)的、以營利為目的的商業(yè)活動，則這部分收入仍然需要繳稅[5]。美國稅法規(guī)定，個人捐贈可以享受稅收優(yōu)惠的部分最高可達(dá)當(dāng)年稅前收入的50%，公司法人捐贈可以享受稅收優(yōu)惠的部分最高可達(dá)當(dāng)年稅前收入的10%，對超過當(dāng)年扣除額的捐贈部分可以在以后的會計年度中順延抵扣，最長可延至5年[6]。

3.綜合的監(jiān)管政策

美國社會組織的自律性是比較強(qiáng)的，這當(dāng)然與美國實施綜合而嚴(yán)格的監(jiān)管政策息息相關(guān)。美國對社會組織的培育支持力度很大，但是這不等于放縱社會組織，相反美國非常注重對社會組織的過程監(jiān)控，以保證社會組織發(fā)展的規(guī)范性。它主要做法包括[7]：一是政府監(jiān)管。美國政府對社會組織的監(jiān)管主要體現(xiàn)在對其非營利性的審查及對其財務(wù)活動的監(jiān)督上，以防詐騙現(xiàn)象和保證善款依法依規(guī)使用。社會組織必須每年向稅務(wù)局遞交“990表”以供審查，一旦出現(xiàn)違規(guī)現(xiàn)象就會被取消免稅資格。如果社會組織3年內(nèi)都不給稅務(wù)部門報送“990表”，則同樣取消免稅資格。二是公眾監(jiān)督。美國法律規(guī)定無論是誰都有權(quán)查閱獲得免稅資格的社會組織的原始申請文件及“990表”等資料，以了解其財務(wù)情況和內(nèi)部組織結(jié)構(gòu)。因此，社會組織的“990表”等資料必須在美國的Guidestar（www.guidestar.org）和基金會中心（www.foundationcenter.org）網(wǎng)站上公示，以供公眾查閱和監(jiān)督。三是司法監(jiān)督。美國每個州都設(shè)有專門負(fù)責(zé)社會組織監(jiān)督的機(jī)構(gòu)和人員，對相關(guān)違法行為進(jìn)行調(diào)查、起訴。四是行業(yè)內(nèi)監(jiān)督。行業(yè)內(nèi)任何社會組織都有權(quán)利監(jiān)督其他同行，通過行業(yè)內(nèi)監(jiān)督能夠促進(jìn)行業(yè)自律。

二、對我國社會組織培育的啟示

第一，完善法制，提供法律保障。沒有規(guī)矩，不成方圓。在社會組織培育的諸多環(huán)節(jié)之中，首要的是立規(guī)矩，即制定和完善相關(guān)法制。這樣才能夠讓社會組織從一開始就在法制軌道上去發(fā)展，為減少將來違規(guī)現(xiàn)象奠定法律基礎(chǔ)。立法需要強(qiáng)調(diào)立法的科學(xué)性和實效性，必須制定出良法，而不僅僅是為了有法可依。另外，法律在實施的過程中，也要進(jìn)行適時調(diào)適，以及對其他相關(guān)的法制進(jìn)行修訂或者廢除，而非一勞永逸。例如，《中國慈善法》已經(jīng)實施一年了，應(yīng)該根據(jù)實踐中反饋出來的各種問題進(jìn)行反思與總結(jié)，制定一些配套的法制，以便更好地服務(wù)于慈善組織的培育與發(fā)展。同時，應(yīng)該對《中國慈善法》實施之前的《社會團(tuán)體登記管理條例》、《基金會管理條例》和《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》進(jìn)行修訂，避免不同法律之間的矛盾。只有這樣才能夠為社會組織培育提供有效的法律保障。

第二，加大政府對社會組織培育的支持力度。政府對社會組織培育的支持不僅僅是政策資源方面，更重要的是經(jīng)濟(jì)資源方面。政策資源主要解決社會組織合法性問題，而經(jīng)濟(jì)資源則是解決社會組織成長問題，當(dāng)前中國社會組織培育的短板主要是后者。因此，政府需要在如下兩個方面加大支持力度。一是加大對社會組織的孵化力度。孵化社會組織不僅僅是增加經(jīng)濟(jì)資源，更重要的是增強(qiáng)社會組織的內(nèi)生能力，形成自我造血功能，并最終實現(xiàn)自立。二是加大政府對社會組織服務(wù)的購買力度。政府購買社會組織服務(wù)理應(yīng)遵循市場規(guī)律，實行公平競爭，但是考慮到正在接受培育的社會組織各方面發(fā)展尚未成熟，競爭能力有限，政府可以考慮在一定程度和范圍內(nèi)向他們傾斜，或者優(yōu)先與他們簽訂購買協(xié)議。

第三，強(qiáng)化過程監(jiān)管和提升服務(wù)能力。近年來，我國對社會組織登記管理條例進(jìn)行了深刻的改革，實行直接登記制度，即行業(yè)協(xié)會商會類、科技類、公益慈善類和城鄉(xiāng)社區(qū)服務(wù)類四類社會組織，可以依法直接向民政部門申請登記，不再經(jīng)由業(yè)務(wù)主管單位審查和管理?？梢?，社會組織登記的門檻降低了，程序便捷了，“入口監(jiān)控”放松了。必須強(qiáng)調(diào)的是，我國對社會組織的“寬進(jìn)”不等于對社會組織放任自流，恰恰相反，需要加強(qiáng)對社會組織的過程監(jiān)管和服務(wù)。但是，政府對社會組織的“過程監(jiān)管”和服務(wù)還是相當(dāng)欠缺的，需要強(qiáng)化。對社會組織的“過程監(jiān)管”應(yīng)該是多部門協(xié)同、全方位、多層次、立體式的監(jiān)管。對于社會組織培育而言，服務(wù)比管理更為重要。我國社會組織專業(yè)人才匱乏，專業(yè)水平低是不爭的事實。在這種情況之下，只有通過專業(yè)服務(wù)才能夠較快地提升社會組織專業(yè)水平。遺憾的是，當(dāng)前我國這方面的專業(yè)服務(wù)供給極其有限。因此，政府應(yīng)該在這方面著力。民政系統(tǒng)都設(shè)置了社會組織服務(wù)中心，要充分發(fā)揮這個機(jī)構(gòu)的服務(wù)功能。加大培養(yǎng)專業(yè)人才的力度，定期舉辦社會組織負(fù)責(zé)人培訓(xùn)班，通過傳幫帶方式逐漸提高社會組織專業(yè)化水平。

參考文獻(xiàn)：

[1]中共中央辦公廳，國務(wù)院辦公廳.關(guān)于改革社會組織管理制度促進(jìn)社會組織健康有序發(fā)展的意見[EB/OL].[2017-08-01].http：//www.gov.cn/xinwen/2016-08/21/content_5101125.htm.

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