推進(jìn)政府向第三方購(gòu)買服務(wù)研究

鄒慶國(guó)

摘 要：通過建立健全政府向第三方社會(huì)組織購(gòu)買服務(wù)機(jī)制，將越來越多的社會(huì)事務(wù)交由社會(huì)組織承擔(dān)，讓社會(huì)組織成為社會(huì)管理和公共服務(wù)的主要載體，這是政府管理體制創(chuàng)新的發(fā)展方向。哈爾濱市應(yīng)加強(qiáng)統(tǒng)籌引導(dǎo)，建立政府購(gòu)買服務(wù)的協(xié)調(diào)機(jī)制；完善對(duì)接機(jī)制，暢通購(gòu)買服務(wù)渠道；實(shí)施績(jī)效目標(biāo)管理，建立健全政府購(gòu)買服務(wù)監(jiān)管體系。

關(guān)鍵詞：第三方；社會(huì)組織；政府管理；公共服務(wù)

中圖分類號(hào)：C916 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1002-2589（2018）01-0098-02

近年來，哈爾濱市因地制宜、積極穩(wěn)妥地推進(jìn)政府向社會(huì)力量購(gòu)買服務(wù)工作，不斷創(chuàng)新和完善公共服務(wù)供給模式，加快建設(shè)服務(wù)型政府，取得了良好效果，在政策指導(dǎo)、經(jīng)費(fèi)保障、工作機(jī)制等方面積累了不少好的做法和經(jīng)驗(yàn)。實(shí)踐證明，推行政府向社會(huì)力量購(gòu)買服務(wù)是創(chuàng)新公共服務(wù)提供方式、加快服務(wù)業(yè)發(fā)展、引導(dǎo)有效需求的重要途徑，對(duì)于深化社會(huì)領(lǐng)域改革、推動(dòng)政府職能轉(zhuǎn)變、整合利用社會(huì)資源、增強(qiáng)公眾參與意識(shí)、激發(fā)經(jīng)濟(jì)社會(huì)活力、增加公共服務(wù)供給、提高公共服務(wù)水平和效率，都具有重要意義。哈爾濱市在開展政府向社會(huì)組織購(gòu)買服務(wù)方面雖然取得一定進(jìn)展，但目前還處于探索和起步階段，在思想認(rèn)識(shí)、制度設(shè)計(jì)及實(shí)際操作層面上都存在薄弱環(huán)節(jié)。

一、哈爾濱市推進(jìn)政府向第三方購(gòu)買服務(wù)中存在的主要問題

（一）轉(zhuǎn)移放權(quán)不夠主動(dòng)

對(duì)推進(jìn)政府向社會(huì)組織購(gòu)買服務(wù)的重要性普遍認(rèn)識(shí)不足，不能主動(dòng)向社會(huì)組織購(gòu)買服務(wù)。在行業(yè)調(diào)查、就業(yè)培訓(xùn)、評(píng)估審計(jì)等方面購(gòu)買服務(wù)較為寬松，但對(duì)一些可轉(zhuǎn)移的審批事項(xiàng)仍未充分放權(quán)，轉(zhuǎn)移力度不夠。

（二）工作機(jī)制不夠健全

向社會(huì)組織購(gòu)買服務(wù)的工作機(jī)制不夠健全，可操作性還不夠強(qiáng)。一方面表現(xiàn)為信息不對(duì)稱，購(gòu)買項(xiàng)目對(duì)接不流暢，購(gòu)買服務(wù)的具體措施和操作流程不夠清晰，目前尚未統(tǒng)一資訊平臺(tái)公布相關(guān)信息。另一方面表現(xiàn)是評(píng)估監(jiān)督機(jī)制欠缺。政府購(gòu)買服務(wù)缺少評(píng)估細(xì)則，考核標(biāo)準(zhǔn)呈“三少”局面：量化指標(biāo)少、獨(dú)立公正的第三方評(píng)估監(jiān)督少、項(xiàng)目完結(jié)后約束措施少，直接導(dǎo)致政府購(gòu)買服務(wù)在操作上難以達(dá)成預(yù)期效果。

（三）政策配套不夠完善

政府向社會(huì)組織購(gòu)買服務(wù)缺乏整體規(guī)劃指導(dǎo)和政策支持，政府購(gòu)買服務(wù)財(cái)政預(yù)算的剛性約束不強(qiáng)，難以實(shí)現(xiàn)“費(fèi)隨事轉(zhuǎn)”；購(gòu)買方式在實(shí)際操作上過于單一，強(qiáng)調(diào)逐年競(jìng)標(biāo)采購(gòu)，造成資源浪費(fèi)。對(duì)社會(huì)組織特別是民辦非企業(yè)營(yíng)業(yè)稅、所得稅、跨年度使用經(jīng)費(fèi)等方面無優(yōu)惠扶持。社會(huì)組織辦公場(chǎng)所租金、水電費(fèi)以及其他各項(xiàng)費(fèi)用按一般商業(yè)企業(yè)收取，增加了運(yùn)行成本。

二、其他城市開展政府向社會(huì)組織購(gòu)買服務(wù)的有益探索與經(jīng)驗(yàn)

上海、深圳、廣州等城市大力創(chuàng)新社會(huì)管理，從加快政府職能轉(zhuǎn)變、滿足社會(huì)公共服務(wù)需求出發(fā)，積極培育發(fā)展社會(huì)組織，推進(jìn)政府向社會(huì)組織轉(zhuǎn)移職能和購(gòu)買服務(wù)，取得較好的經(jīng)濟(jì)社會(huì)效果。一是出臺(tái)文件為政府購(gòu)買服務(wù)提供政策依據(jù)。把基本公共服務(wù)、社會(huì)事務(wù)服務(wù)、行業(yè)管理等政府履職所需輔助性和技術(shù)性事務(wù)等方面服務(wù)列為購(gòu)買服務(wù)事項(xiàng)。向社會(huì)組織公布政府購(gòu)買服務(wù)指導(dǎo)目錄，確定符合資質(zhì)購(gòu)買服務(wù)的社會(huì)組織目錄。二是培育社會(huì)組織為政府購(gòu)買服務(wù)提供承接載體。在下放登記管理權(quán)限、降低登記準(zhǔn)入門檻、推進(jìn)社會(huì)組織培育基地建設(shè)、財(cái)政扶持等政策支持下，社會(huì)組織迅速發(fā)展，形成了門類豐富、層次不同、覆蓋面廣的社會(huì)組織體系。這些社會(huì)組織在當(dāng)?shù)厣鐣?huì)民生事物中承擔(dān)越來越多的服務(wù)，發(fā)揮越來越重要的作用。三是形成完善的政府購(gòu)買服務(wù)發(fā)展模式。上海市浦東新區(qū)、廣州市越秀區(qū)、深圳市龍華新區(qū)都成立了民間組織管理局，具體負(fù)責(zé)政府職能轉(zhuǎn)移和購(gòu)買服務(wù)工作。上海浦東新區(qū)建立社會(huì)組織公益服務(wù)園，出臺(tái)社會(huì)組織信用體系建設(shè)政策法規(guī)以及社會(huì)組織失信行為記錄標(biāo)準(zhǔn)，開展社會(huì)組織自律與誠(chéng)信建設(shè)。深圳市龍華新區(qū)大浪辦事處社會(huì)組織孵化服務(wù)中心2014年成立以來，已成功孵化及協(xié)助34家各類社會(huì)組織完成登記成立或備案手續(xù)，專門為新登記成立的街道級(jí)社會(huì)組織提供5 000元/家的初創(chuàng)支持扶持經(jīng)費(fèi)。廣州市越秀區(qū)大力扶持社會(huì)組織參與社區(qū)助殘養(yǎng)老工作，確立了政府主導(dǎo)、社會(huì)參與、公建民營(yíng)、民辦公助及政府購(gòu)買服務(wù)的助殘養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展模式，逐步形成了區(qū)、街、社區(qū)三級(jí)居家助殘養(yǎng)老服務(wù)網(wǎng)絡(luò)。各類社會(huì)組織積極承接政府職能轉(zhuǎn)移和政府購(gòu)買服務(wù)，涌現(xiàn)了一批有影響力的社會(huì)組織和項(xiàng)目。引導(dǎo)社會(huì)組織設(shè)計(jì)策劃關(guān)愛服務(wù)項(xiàng)目，引導(dǎo)居民參與社區(qū)公益事業(yè)，通過分享、設(shè)計(jì)、創(chuàng)造公益的模式，實(shí)現(xiàn)公益最大化，使越來越多的居民享受到多樣化的社會(huì)服務(wù)。通過推進(jìn)政府向社會(huì)組織購(gòu)買服務(wù)，促進(jìn)了社會(huì)管理體制改革，初步建立起社會(huì)服務(wù)多元供給的機(jī)制，豐富了公共服務(wù)內(nèi)容，逐步提升了政府部門工作效能。

三、推進(jìn)政府向第三方購(gòu)買服務(wù)的實(shí)施路徑

推進(jìn)政府向社會(huì)組織購(gòu)買服務(wù)是社會(huì)管理發(fā)展的必由之路，是哈爾濱市深化行政體制改革、建設(shè)服務(wù)型政府的迫切要求，是降低政府行政成本的重要舉措，是滿足社會(huì)服務(wù)多樣化需求的現(xiàn)實(shí)需要。針對(duì)哈爾濱市當(dāng)前政府購(gòu)買服務(wù)中存在的困難和問題，提出如下對(duì)策建議。

（一）加強(qiáng)統(tǒng)籌引導(dǎo)，建立政府購(gòu)買服務(wù)的協(xié)調(diào)機(jī)制

政府購(gòu)買服務(wù)是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，涉及多個(gè)黨政部門和社會(huì)各層面，明確牽頭部門和各有關(guān)職能部門的職責(zé)，必須建立統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機(jī)制，確保工作協(xié)調(diào)有序高效地整體推進(jìn)。從目前哈市情況看，建議成立由市政府分管領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任組長(zhǎng)，由編辦、發(fā)改委、民政、財(cái)政、審計(jì)等有關(guān)職能部門組成的政府向社會(huì)組織購(gòu)買服務(wù)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)小組，統(tǒng)籌推進(jìn)政府購(gòu)買服務(wù)工作，從財(cái)政預(yù)算和行政編制上嚴(yán)格把關(guān)，確保有效滿足社會(huì)服務(wù)，提高政府行政效能。

1.加強(qiáng)規(guī)劃指導(dǎo)。建議盡快編制《哈爾濱市推進(jìn)政府向社會(huì)組織購(gòu)買服務(wù)專項(xiàng)規(guī)劃》，明確哈爾濱市推進(jìn)政府購(gòu)買服務(wù)的中長(zhǎng)期和階段性目標(biāo)，加強(qiáng)分類指導(dǎo)，確保政府向社會(huì)組織購(gòu)買服務(wù)持續(xù)健康有序發(fā)展。同時(shí)，編制社會(huì)組織發(fā)展專項(xiàng)規(guī)劃，科學(xué)引導(dǎo)社會(huì)組織發(fā)展，為政府購(gòu)買服務(wù)提供良好的承接載體。

2.保障資金投入。要求相關(guān)職能部門根據(jù)實(shí)際需要，設(shè)立向社會(huì)組織購(gòu)買服務(wù)專項(xiàng)財(cái)政預(yù)算，明確各項(xiàng)購(gòu)買服務(wù)投入的資金，剛性約束“費(fèi)隨事轉(zhuǎn)”，引導(dǎo)政府購(gòu)買服務(wù)向規(guī)范化、制度化方向發(fā)展。積極探索多元化資源汲取途徑，加大社會(huì)公共服務(wù)投入，保障政府購(gòu)買服務(wù)的長(zhǎng)期可持續(xù)發(fā)展。針對(duì)部分社會(huì)組織經(jīng)費(fèi)緊張的情況，財(cái)政資金支付在保障資金安全的前提下，應(yīng)采取靈活的支付方式，允許分階段支付購(gòu)買服務(wù)經(jīng)費(fèi)，確保社會(huì)組織能順利完成服務(wù)項(xiàng)目。

3.大力扶持發(fā)展社會(huì)組織。通過引導(dǎo)、扶持、規(guī)范、監(jiān)管等辦法發(fā)展社會(huì)組織，主動(dòng)向社會(huì)組織轉(zhuǎn)移職能，購(gòu)買服務(wù)，幫助他們成長(zhǎng)。一是加強(qiáng)社會(huì)組織自身建設(shè)，加大對(duì)社會(huì)組織從業(yè)人員的培訓(xùn)力度，積極引導(dǎo)扶持社會(huì)組織健全治理結(jié)構(gòu)，提升公信力，提高專業(yè)水平。二是借鑒外地成功做法，組建哈市社會(huì)組織第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)，加快開展社會(huì)組織等級(jí)評(píng)估工作，在此基礎(chǔ)上，建立有效的社會(huì)組織信用評(píng)估制度和可公開核查的信用檔案，以評(píng)估促進(jìn)社會(huì)組織自我管理和自我發(fā)展，更多地參與政府購(gòu)買服務(wù)。三是以項(xiàng)目為抓手，加大對(duì)慈善類、公共服務(wù)類社會(huì)組織的扶持力度。積極落實(shí)國(guó)家對(duì)社會(huì)組織的扶持政策，幫助更多符合條件的社會(huì)組織取得免稅資格，減輕負(fù)擔(dān)。同時(shí)，要根據(jù)哈市政府購(gòu)買服務(wù)的需要，依托各級(jí)工會(huì)、共青團(tuán)、婦聯(lián)、工商聯(lián)、殘聯(lián)等樞紐型群團(tuán)組織和社會(huì)組織孵化基地等資源，有針對(duì)性、有重點(diǎn)地培育和發(fā)展各類社會(huì)組織。

（二）完善對(duì)接機(jī)制，暢通購(gòu)買服務(wù)渠道

盡快出臺(tái)政府向社會(huì)組織分類購(gòu)買服務(wù)的實(shí)施細(xì)則。明確對(duì)接責(zé)任部門、對(duì)接內(nèi)容和方式等，規(guī)范和完善操作流程，從項(xiàng)目設(shè)立、預(yù)算申請(qǐng)、立項(xiàng)審查、匯編目錄、公布信息、項(xiàng)目申報(bào)、資質(zhì)認(rèn)定、競(jìng)標(biāo)評(píng)審、中標(biāo)公告、簽訂合同、項(xiàng)目管理、評(píng)估驗(yàn)收、資金撥付等各個(gè)程序進(jìn)行詳細(xì)設(shè)定，明確指引政府部門和社會(huì)組織便捷操作。

1.建立多方參與的目錄制定機(jī)制。建立政府部門、第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)、社會(huì)組織、服務(wù)對(duì)象代表共同參與的目錄制訂機(jī)制，由第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)梳理政府應(yīng)該轉(zhuǎn)移給社會(huì)組織的職能和可購(gòu)買的服務(wù)事項(xiàng)，建立雙向互動(dòng)的服務(wù)項(xiàng)目確定方式，社會(huì)組織主動(dòng)設(shè)計(jì)項(xiàng)目，通過評(píng)審后納入政府購(gòu)買服務(wù)的內(nèi)容，同時(shí)建立政府購(gòu)買目錄動(dòng)態(tài)管理機(jī)制。每年根據(jù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展情況，結(jié)合行政改革的推進(jìn)和社會(huì)組織發(fā)展情況進(jìn)行目錄調(diào)整，不斷擴(kuò)大政府購(gòu)買服務(wù)的比例，滿足公共服務(wù)需求。

2.建立完善信息資源服務(wù)平臺(tái)。通過市民大廈這一公共資源交易服務(wù)平臺(tái)，建立網(wǎng)上購(gòu)買服務(wù)信息資源交易服務(wù)平臺(tái)、監(jiān)控平臺(tái)，定期舉辦政府部門和社會(huì)組織的供需見面會(huì)促成對(duì)接。供應(yīng)商必須采取邀請(qǐng)招標(biāo)、單一來源采購(gòu)、競(jìng)爭(zhēng)性談判、定向購(gòu)買、詢價(jià)等多元化的政府購(gòu)買公共服務(wù)方式，低成本合理確定承接的社會(huì)組織。單獨(dú)設(shè)定社會(huì)組織類別的招標(biāo)條件，避免與其他市場(chǎng)化的單位設(shè)置同等招標(biāo)條件。對(duì)于部分需要長(zhǎng)期開展、有延續(xù)性的特殊服務(wù)項(xiàng)目，適當(dāng)延長(zhǎng)服務(wù)年限，不必浪費(fèi)人力和財(cái)力每年進(jìn)行專項(xiàng)招標(biāo)。

3.逐步擴(kuò)大政府購(gòu)買服務(wù)范圍。從市場(chǎng)化程度較高、條件較成熟的領(lǐng)域開始，先易后難逐步推廣。如殘疾人就業(yè)培訓(xùn)、康復(fù)救助、養(yǎng)老、婦女兒童支持等領(lǐng)域應(yīng)全覆蓋，在實(shí)踐的基礎(chǔ)上逐步規(guī)范。政府購(gòu)買服務(wù)應(yīng)優(yōu)先考慮弱勢(shì)群體的需要，優(yōu)先購(gòu)買他們最迫切需要的服務(wù)。如貧困家庭、殘疾人員、異地務(wù)工人員等弱勢(shì)群體，以及公益服務(wù)、養(yǎng)老服務(wù)、就業(yè)與培訓(xùn)服務(wù)等當(dāng)前社會(huì)普遍需要的民生服務(wù)。在推進(jìn)政府購(gòu)買服務(wù)的過程中，對(duì)這些急需人群、急需服務(wù)要在項(xiàng)目、資金上給予優(yōu)先和傾斜。

（三）實(shí)施績(jī)效目標(biāo)管理，建立健全政府購(gòu)買服務(wù)監(jiān)管體系

采取業(yè)務(wù)主管部門、財(cái)政、審計(jì)、民政、監(jiān)察等相關(guān)部門與第三方專業(yè)評(píng)估機(jī)構(gòu)、專家、服務(wù)對(duì)象代表、媒體等多方共同參與的評(píng)估監(jiān)管方式，健全信息公開和社會(huì)監(jiān)督投訴制度。讓監(jiān)管貫穿于購(gòu)買服務(wù)的全過程，做到事前有資質(zhì)與項(xiàng)目評(píng)估、事中有監(jiān)督管理、事后有績(jī)效評(píng)估。將購(gòu)買服務(wù)的績(jī)效作為評(píng)估監(jiān)督的核心內(nèi)容，圍繞公共服務(wù)績(jī)效目標(biāo)的制定、服務(wù)提供、日常監(jiān)管和績(jī)效考評(píng)等環(huán)節(jié)實(shí)施績(jī)效目標(biāo)管理。建立完善獎(jiǎng)懲和退出機(jī)制，對(duì)服務(wù)效果好、運(yùn)作良好的社會(huì)組織進(jìn)行激勵(lì)；對(duì)績(jī)效評(píng)估不合格甚至違規(guī)的社會(huì)組織，做出相應(yīng)處理。實(shí)行費(fèi)隨事轉(zhuǎn)、人隨事走。對(duì)已經(jīng)實(shí)行政府購(gòu)買服務(wù)并落實(shí)了購(gòu)買資金的項(xiàng)目，政府年度預(yù)算中不再向政府部門另行安排用于直接提供該項(xiàng)公共服務(wù)的專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)，嚴(yán)格實(shí)行“費(fèi)隨事轉(zhuǎn)”。購(gòu)買轉(zhuǎn)出的事項(xiàng)如原設(shè)有專人專崗負(fù)責(zé)，應(yīng)督促其逐步削減編制，嚴(yán)格控制不再招聘新人，逐步實(shí)現(xiàn)“人隨事走”。