“軟硬兼施”的權(quán)力運(yùn)作——村干部的策略選擇

馬藝菊

摘 要：以太原市王村為案例研究地點(diǎn)，運(yùn)用田野調(diào)查法和個(gè)案拓展法，針對(duì)在政府主導(dǎo)下的城中村拆遷改造的過程，分析了在城中村拆遷改造中，村干部為了順利完成征地任務(wù)，采取不同的策略性行為。展現(xiàn)了村干部與被拆遷村民的互動(dòng)，雙方各自具有的策略空間，最終村干部以“軟硬兼施”的辦法完成拆遷任務(wù)，即以正式權(quán)力運(yùn)用為主，非正式權(quán)力以及正式權(quán)力的非正式運(yùn)用為輔，在適當(dāng)?shù)臅r(shí)候做出調(diào)整、妥協(xié)和讓步。

關(guān)鍵詞：城中村拆遷；村干部；權(quán)力運(yùn)作；軟硬兼施

中圖分類號(hào)：C91 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1002-2589（2018）04-0082-03

中國(guó)正處于快速城市化工業(yè)化的進(jìn)程中，城市在快速的發(fā)展，城市周邊大量的村莊被吞入城市，形成了中國(guó)獨(dú)有的“城中村”。城中村是我國(guó)城市化進(jìn)程中的一種特殊的地域現(xiàn)象，是在特定的歷史、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化、政策背景下形成的非完全城市化的產(chǎn)物[1]。城中村的發(fā)展讓城市中的土地形成了國(guó)有土地與集體土地并存的局面，同時(shí)由于國(guó)家長(zhǎng)期的二元社會(huì)制度結(jié)構(gòu)帶來了城鄉(xiāng)征地成本存在巨大差異，與城市土地相比，農(nóng)村土地特別是靠近城市地區(qū)的農(nóng)村土地“價(jià)格低，地段好，收益高”，所以當(dāng)面對(duì)解決土地供求壓力、落實(shí)城市發(fā)展用地問題時(shí)，政府的目光自然而然落到了城中村。于是以“推進(jìn)城市化進(jìn)程、盤活城中村存量土地資產(chǎn)和促進(jìn)城中村村民的全面發(fā)展”為目的的拆遷改造工程轟轟烈烈地在城市展開。

而將過去的城郊農(nóng)村并入城市版圖，這必然涉及征地拆遷。由于土地和房屋的不可移動(dòng)性，加之征地拆遷涉及的事情繁雜、利益巨大，使得征地拆遷成了“天下第一難事”[2]。在農(nóng)村地區(qū)進(jìn)行征地拆遷過程中，村干部的行為能夠?qū)@一過程產(chǎn)生重要的影響，他們作為鄉(xiāng)村治理的直接實(shí)施者，貫徹落實(shí)政策的關(guān)鍵點(diǎn)，連接村民和政府的紐帶，如何順利完成城中村拆遷改造，維持村莊秩序，進(jìn)行利益整合，對(duì)村干部群體來說是一個(gè)巨大的挑戰(zhàn)。

在我國(guó)“鄉(xiāng)村政治”的研究中，費(fèi)孝通在研究傳統(tǒng)鄉(xiāng)土中國(guó)的權(quán)力結(jié)構(gòu)時(shí)，就區(qū)分了村莊中同意權(quán)力、橫暴權(quán)力和教化權(quán)力等三種基本的權(quán)力類型[3]。黃宗智以長(zhǎng)江三角洲和華北農(nóng)村為分析對(duì)象，提出了不同的土地占有形態(tài)、不同的家族力量和結(jié)構(gòu)對(duì)于鄉(xiāng)村權(quán)力結(jié)構(gòu)類型的影響[4]。新中國(guó)成立初期，村莊權(quán)力體現(xiàn)出較為鮮明的國(guó)家權(quán)力的邏輯。申端峰認(rèn)為國(guó)家權(quán)力以前所未有的強(qiáng)度深入村莊，構(gòu)建起了村莊的“制度型權(quán)力”，對(duì)村民具有強(qiáng)大的支配能力[5]。20世紀(jì)80年代以后，農(nóng)村社會(huì)進(jìn)入了一個(gè)新的轉(zhuǎn)型時(shí)期，隨著國(guó)家權(quán)力從農(nóng)村社會(huì)的部分撤退，村落社區(qū)自治權(quán)的迅速成長(zhǎng)，造成了村莊層面上空前復(fù)雜的權(quán)力互動(dòng)，造成了一系列權(quán)力關(guān)系的重新型塑。國(guó)家在農(nóng)村的權(quán)力弱化，村組權(quán)力運(yùn)轉(zhuǎn)的邏輯除了遵循國(guó)家的邏輯之外，還有各種地方性的邏輯，接近于杜贊奇所說的“權(quán)力的文化網(wǎng)絡(luò)”[6]。孫立平等人認(rèn)為，在國(guó)家權(quán)力衰退的背景下，基層官員對(duì)正式權(quán)力之外的本土性資源的借用，強(qiáng)化了國(guó)家在農(nóng)村的權(quán)力。正式權(quán)力的非正式運(yùn)作并不以權(quán)力的正式規(guī)則為基礎(chǔ)，而是借用民間社會(huì)中的本土性資源，比如，人情、面子、常理等[7]。

本文選擇山西省太原市王村作為案例研究地點(diǎn)，通過對(duì)王村城中村拆遷改造過程中村干部與政府、村民之間互動(dòng)的分析，試圖探討的問題是：在以政府為主導(dǎo)的大力推進(jìn)城中村征地拆遷改造的背景下，村莊權(quán)力的運(yùn)行機(jī)制，村干部在日常工作中是如何通過正式權(quán)力、非正式權(quán)力的運(yùn)作，平衡安撫多方利益主體，維系發(fā)生劇烈變動(dòng)的村莊秩序，在具體的互動(dòng)中如何運(yùn)用策略以達(dá)到拆遷改造的目標(biāo)。

一、案例研究

本文案例研究地點(diǎn)是太原市王村，王村位于太原市區(qū)中西部，距離市區(qū)12.5公里。王村占地面積1 500畝，絕大部分土地為生態(tài)園山地、林地，全村總戶數(shù)126戶，人口507人，60歲以上老人48人。村中有王、張、郝三大姓。近年來，市政府推進(jìn)城市化，在城鄉(xiāng)統(tǒng)籌過程中，以修建外環(huán)高速公路為契機(jī)，對(duì)高速公路規(guī)劃道區(qū)的城中村進(jìn)行整村拆除改造。經(jīng)區(qū)政府申請(qǐng)，市政府批準(zhǔn)，王村被列入2013年城中村整體改造名錄。2013年5月，王村正式啟動(dòng)城中村拆遷改造，歷時(shí)兩個(gè)月，完成整村拆除。之后進(jìn)行招商引資，引進(jìn)開發(fā)商入村建設(shè)，但由于多方因素影響，截至2016年底，王村尚未完成全部的村民回遷安置工作，安置樓建設(shè)正在進(jìn)行中，計(jì)劃于2019年全部完成回遷。

在2016年間，筆者于王村城中村進(jìn)行田野調(diào)查，對(duì)城中村拆遷改造工作進(jìn)行了調(diào)研，收集了與王村有關(guān)的歷史人文資料，城中村改造相關(guān)文件等等一手資料，并與村干部以及村民進(jìn)行了多次訪談，尤其對(duì)城中村拆遷過程進(jìn)行了深度訪談，試圖理解城中村征地拆遷背后的邏輯。

二、“軟硬兼施”：正式權(quán)力與非正式權(quán)力的運(yùn)行

村莊權(quán)力可以劃分為正式權(quán)力和非正式權(quán)力。正式權(quán)力是指存在于正式的政治組織當(dāng)中、由法定的制度規(guī)范賦予并以法定方式實(shí)施和表現(xiàn)的政治權(quán)力；而非正式權(quán)力則主要是指非正式組織中，由非正式組織成員在法定的權(quán)力體制外賦予其領(lǐng)導(dǎo)人并在具體的行為過程中予以接受和服從的政治權(quán)力[8]。正式權(quán)力對(duì)應(yīng)著各種正規(guī)政策、制度的施行，非正式權(quán)力則往往指正式權(quán)力和非正式權(quán)力主體運(yùn)用本土社會(huì)的關(guān)系資源所實(shí)行的非制度化的行為策略與方式。本文中非正式權(quán)力是針對(duì)正式權(quán)力而言的，與正式權(quán)力的文本性、科層化、強(qiáng)制性不同，非正式權(quán)力更具策略性、靈活性、多元性。

在政府宣布列入城中村計(jì)劃后，宣傳動(dòng)員拆遷工作正式開始，王村的村干部們開始了進(jìn)行說服村民們的工作，就是通常所說的“做工作”，通過版面、標(biāo)語(yǔ)、宣傳單、入戶宣講等形式向村民開展宣傳動(dòng)員工作——即通過權(quán)力的正式行使宣講政策。一般村干部會(huì)在村民會(huì)議上給村民講拆遷改造的勢(shì)在必行，讓村民認(rèn)識(shí)到城中村改造將會(huì)給村子帶來的機(jī)遇和發(fā)展，以及對(duì)拆遷補(bǔ)償改造方案進(jìn)行講說和解釋，在村民們了解了基本的拆遷補(bǔ)償政策之后，村民對(duì)拆遷的態(tài)度開始分化，本文將城中村拆遷改造中村干部的策略分為了三個(gè)階段進(jìn)行分析，分別是前期：團(tuán)結(jié)響應(yīng)者，中期：安撫觀望者，后期：解決“釘子戶”。本文試圖論述村干部是怎么樣通過權(quán)力的正式以及運(yùn)用權(quán)力的非正式途徑完成任務(wù)，由“軟”及“硬”，軟硬兼施。

（一）前期，團(tuán)結(jié)響應(yīng)者：關(guān)系、人情、面子

村主任WZ以及村委改造組深知在拆遷開始村民們的“輿論”以及“風(fēng)向”的重要性。如何通過團(tuán)結(jié)響應(yīng)支持者來“造勢(shì)”，讓村民們看到城中村拆遷改造是“大勢(shì)所趨”，不可抗拒的，從心理上瓦解他們?cè)噲D抵抗的防線，是村干部的一項(xiàng)重要“工作”。在報(bào)名拆遷的初期，村民們大多人心惶惶，觀望者跟風(fēng)者眾多。所以村干部要做到的便是極力溝通各方，團(tuán)結(jié)“自己人”，了解和控制村內(nèi)的輿論導(dǎo)向，穩(wěn)定人心，保證在初期報(bào)名拆遷和簽訂協(xié)議的順利進(jìn)行。

黨員和村民代表是村干部的首要團(tuán)結(jié)對(duì)象，黨員和村民代表由于經(jīng)常參加村里的相關(guān)會(huì)議，他們的身份比較重要，具有一定的表決權(quán)，而且和村委的關(guān)系較為熟悉，比較容易溝通，好說話，尤其是黨員身份的特殊性，村干部多會(huì)給他“曉以大義”，“你（身為）個(gè)黨員，怎么覺悟還不高了”，以帶頭表率、圍繞大局等話語(yǔ)來進(jìn)行勸說，給他們施以一定的輿論壓力，會(huì)起到一定的效果。

其次能夠團(tuán)結(jié)的人群，是村干部自身所在的家族，中國(guó)農(nóng)村一直存在“熟人社會(huì)”這種特有的人際關(guān)系網(wǎng)絡(luò)，在王村，W姓為大姓，也就是村主任WZ身處的家族，具有一個(gè)關(guān)系緊密的網(wǎng)絡(luò)圈，WZ作為這個(gè)“家族”具有相當(dāng)影響力的人物，具有一定的影響力和號(hào)召力，村干部適時(shí)地運(yùn)用“人情”“關(guān)系”，推動(dòng)拆遷工作的完成。

最后要團(tuán)結(jié)的人群，是在本次拆遷中能夠獲益的，或者利益沖突小的，如擁有大面積住宅的村民，通過拆遷能夠得到置換的房屋或者是一筆豐厚的賠償款，是響應(yīng)拆遷的頭號(hào)人群。他們本身心思活絡(luò)，再加上村委適當(dāng)?shù)亟o予他們一些“做通工作”的金錢獎(jiǎng)勵(lì)等，激勵(lì)他們幫助改造組做工作，對(duì)不愿意拆遷的村民進(jìn)行軟化和勸說。對(duì)于這部分人群，除了納入城中村改造小組，有一定的“面子”之外，還有一些額外的待遇，是村委的得力幫手。

（二）中期，安撫觀望者：獎(jiǎng)勵(lì)、幫忙、特殊照顧

城中村拆遷改造的觀望者，他們的心態(tài)矛盾又猶豫，他們的心結(jié)在于怕輕易拆了之后留下無(wú)窮的后遺癥，政府、村干部許諾的高樓大廈何時(shí)能夠建起呢？拆遷補(bǔ)償款的多少，能賠多少？能拿到多少？是大多數(shù)人關(guān)心的問題，還有部分村民在拆遷中有門面房的，利益受損，不愿拆遷，于是觀望者村民的策略是：別人不拆咱就不拆，誰(shuí)知道早拆了是好是壞。

相對(duì)的，村干部采取的策略是“各個(gè)擊破”，采取多種“做工作”的方式。身處“熟人社會(huì)”，村干部對(duì)于村子里各家的情況十分清楚，也十分明白怎么樣“做工作”能夠“做通”。

首先是設(shè)置鼓勵(lì)政策，如在王村的拆遷政策中，對(duì)××日以前簽訂放棄協(xié)議的住戶，每戶可在享受原方案補(bǔ)償以外另獎(jiǎng)勵(lì)十萬(wàn)元。其中，十萬(wàn)元的獎(jiǎng)勵(lì)是面對(duì)所有的拆遷戶，但是面對(duì)一些“難說”的家庭，這條獎(jiǎng)勵(lì)政策也有適當(dāng)?shù)姆潘?，即便拆遷超過了所定的日期，但是只要最終拆了，這個(gè)獎(jiǎng)勵(lì)也并不會(huì)取消。村民說到“在規(guī)定時(shí)間拆了給獎(jiǎng)勵(lì)，拆不了就扣你，（筆者提問：扣多少？）就是那么一說，一般情況你超個(gè)十天八天也沒事，拆了的人都有。”

其次是幫忙解決實(shí)際困難，村主任WZ講述他去村民家里做工作，“有困難解決困難，看他怎么回事，該解決的解決，該打壓的打壓，該支持的支持，找個(gè)工作啊，活兒啊，能安排都安排了”。通常一些合乎情理的要求都能得以解決，如幫忙找一些難度不大的工作，解決不能及時(shí)安置等問題，王村的村委幫忙尋找臨時(shí)的安置過渡房，幫忙解決村民用于存放搬遷物品的庫(kù)房，對(duì)于一些家庭有行動(dòng)不便的老人，也盡量?jī)?yōu)先安置。

還有一些村民，由于拆遷中利益受損，情緒較大，拆遷難以推進(jìn)，村干部在做工作中盡量好話好說，也會(huì)適當(dāng)?shù)亟o予一些“特殊照顧”，如在說服過程中，答應(yīng)拆遷戶若簽訂協(xié)議，便能給拆遷戶一年7000元額外的“生活補(bǔ)助費(fèi)”?；蛘咴趧e的方面做出一些妥協(xié)和讓步，以換取他的同意，如在測(cè)量房屋面積的時(shí)候，適當(dāng)寬限一點(diǎn)，這樣的行為被干部稱為：懂得變通。當(dāng)然這種“協(xié)商”僅限于當(dāng)事人和村干部知情。

村干部或承諾或許愿或妥協(xié)，總之，拆了再說。通過多次的“做工作”：輪流上門，軟磨硬泡，反復(fù)承諾，打消顧慮，施以恩惠，隨著進(jìn)行拆遷的村民越來越多，觀望的群眾態(tài)度也多有軟化，同意拆遷。

這樣，在拆遷工作的前期和中期，村干部通過先來“軟”的，利用本土性資源——“講好話”“拉關(guān)系”“給人情”，也就是面子、人情來說服和影響其他村民，采用收買、分享部分利益的策略來拉攏“盟友”，以此緩和自己與村民間的關(guān)系，通過非正式的途徑完成任務(wù)。正式權(quán)力的運(yùn)作具有剛性的特征，村干部用強(qiáng)制手段容易激化干群之間的矛盾，現(xiàn)時(shí)的工作不好做，日后也難以相處，所以能夠運(yùn)用這種非正式權(quán)力，村干部樂見其成。用孫立平的話說，“本土性資源并不總是抗衡國(guó)家的一種力量，它有時(shí)也可以被國(guó)家利用，作為強(qiáng)化國(guó)家權(quán)力的一種手段”。

（三）后期，弱者的反抗與解決“釘子戶”

“釘子戶”是我國(guó)拆遷過程中獨(dú)特的社會(huì)現(xiàn)象，是權(quán)利失衡的結(jié)果，屬于農(nóng)民為爭(zhēng)取拆遷補(bǔ)償?shù)纳鐣?huì)抗拒事件，是廣泛存在于日常生活及鄉(xiāng)村治理中的問題[8]。

釘子戶與政府在力量上是不對(duì)等的，拆遷農(nóng)民維護(hù)自身利益的“弱武器”也是有限的。

王村干部在經(jīng)過與村民漫長(zhǎng)的說服、談判、協(xié)商、“拉鋸戰(zhàn)”之后，仍有個(gè)別村民拒絕拆遷，一戶村民拒絕拆遷的理由是他的宅基地面積小，只有兩分地，但是他有兩個(gè)兒子，且都尚未結(jié)婚，在王村的風(fēng)俗中，給未婚的兒子準(zhǔn)備婚房是傳統(tǒng)，也是為人父母的責(zé)任，而賠償款顯然遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠解決兩個(gè)兒子的婚房問題，于是他提出了要以更高的價(jià)格進(jìn)行賠償才同意拆遷，村干部拒絕了他的要求，雙方僵持不下。還有村民因?yàn)閾碛械囟屋^好的門面房，一年租金收入能有十來萬(wàn)，這次拆遷損失不小，心理也充滿了不滿和抗拒。

這部分村民他們或許表面上“同意”拆遷，但實(shí)際上不配合拆遷的工作，如故意逃避，拒絕丈量，不配合工作，甚至采取過激行為，6月的一天早上，城中村改造小組的工作人員發(fā)現(xiàn)往常在告示欄張貼的王村城中村的拆遷補(bǔ)償方案、規(guī)定通知、樓座戶型效果圖等宣傳文件被撕毀。斯科特認(rèn)為，當(dāng)自己的利益受到侵犯，村民們會(huì)進(jìn)行反抗，農(nóng)民秉持著追求“生存第一”的生存?zhèn)惱?，一旦他們的生存?zhèn)惱砘蛏鐣?huì)公正感遭遇威脅，他們將會(huì)采取行動(dòng)進(jìn)行反抗，并稱為“弱者的武器”[9]，如偷懶，裝糊涂，開小差，假裝順從，暗中破壞，拖延搬遷等日常抗?fàn)幮问?。日?？範(fàn)幨潜徊疬w農(nóng)民在政治結(jié)構(gòu)限制下的有限抗?fàn)帯?/p>