地方政府治理制度創(chuàng)新的理論基礎(chǔ)和現(xiàn)實(shí)意義

梁春光

摘 要：黨的十八屆三中全會(huì)《決定》，提出到2020年，形成系統(tǒng)完備、科學(xué)規(guī)范、運(yùn)行有效的制度體系，使各方面的制度更加成熟更加定型。當(dāng)前，面對(duì)所存在的困境，地方政府要實(shí)現(xiàn)良好治理，關(guān)鍵在于如何通過(guò)制度創(chuàng)新來(lái)解決治理體制自身的沖突。本文主要研究了地方政府治理制度創(chuàng)新的理論基礎(chǔ)和研究原則，并重點(diǎn)介紹了地方政府治理制度創(chuàng)新的現(xiàn)實(shí)意義。

關(guān)鍵詞：地方政府治理；制度創(chuàng)新；基本原則；現(xiàn)實(shí)意義

中圖分類(lèi)號(hào)：D630 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1002-2589（2018）04-0054-02

政府治理是離不開(kāi)制度建設(shè)的。當(dāng)前制約政府治理的一個(gè)主要原因就是制度資源的短缺和制度缺乏創(chuàng)新。正如地方政府在各個(gè)領(lǐng)域都存在制度缺位和制度低效等問(wèn)題一樣，地方政府在治理方面也存在著體制創(chuàng)新和制度創(chuàng)新的艱巨任務(wù)。當(dāng)前，在提升政府治理能力和實(shí)現(xiàn)治理能力現(xiàn)代化過(guò)程中，盡管有些政府和部門(mén)提出了一些具體措施，但這些措施僅局限于操作層面和技術(shù)層面，大多數(shù)并沒(méi)有上升到制度層面。理論和操作層面都是比較重要的，但起決定作用的仍然是制度，因此，我們必須要加強(qiáng)政府治理的制度化建設(shè)。

一、地方政府治理制度創(chuàng)新研究的相關(guān)概念闡釋

1.治理

治理是國(guó)家、市場(chǎng)、社會(huì)組織對(duì)公共事務(wù)合作管理的方式和制度（包括正式的和非正式的）安排，是人類(lèi)集體行動(dòng)方式的轉(zhuǎn)變。治理的目標(biāo)是“善治”，治理和“善治”的成功，需要社會(huì)組織的充分發(fā)育和成熟。治理的特征體現(xiàn)為：第一，治理的主體是多元的，包括政府、社會(huì)組織、公民等。第二，治理結(jié)構(gòu)由金字塔式的等級(jí)制走向相互交錯(cuò)的網(wǎng)絡(luò)。正如俞可平所言，治理是政府與非政府的合作、公共機(jī)構(gòu)與私人機(jī)構(gòu)的合作、強(qiáng)制與自愿的合作。第三，治理過(guò)程體現(xiàn)為協(xié)商、談判、上下互動(dòng)的權(quán)力運(yùn)作模式。第四，治理理論要求政府角色重新定位，政府職能、結(jié)構(gòu)、權(quán)力運(yùn)作方式都要進(jìn)行調(diào)整。第五，在治理過(guò)程中，社會(huì)組織承擔(dān)越來(lái)越多的責(zé)任，社會(huì)組織是治理的社會(huì)基礎(chǔ)和物質(zhì)基礎(chǔ)。

2.地方政府

“地方政府”有廣義與狹義之分，廣義上的地方政府是指在特定地方區(qū)域空間內(nèi)，為管轄該地區(qū)空間內(nèi)的地方公共事務(wù)而設(shè)置的各類(lèi)地方政府機(jī)關(guān)的總和，包括立法機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)；狹義上的地方政府是指特定地方行政轄區(qū)內(nèi)負(fù)責(zé)行政職責(zé)、行使行政職權(quán)的各類(lèi)行政機(jī)關(guān)的總和。廣義上的地方政府是指省級(jí)及省級(jí)以下的所有地方政府。本文后文談到的地方政府就是廣義上的地方政府。

3.制度創(chuàng)新

“制度”一詞，在中國(guó)思想史上早已有之。關(guān)于制度的定義，社會(huì)學(xué)家、經(jīng)濟(jì)學(xué)家、政治學(xué)家都給予了不同的詮釋?zhuān)麄兤毡檎J(rèn)為制度是人類(lèi)行為的規(guī)范或約束規(guī)則的總稱(chēng)。塞繆爾·亨廷頓在《變革社會(huì)中的政治秩序》一書(shū)中提出：制度是指穩(wěn)定的、受到尊重的和不斷重現(xiàn)的模式。制度創(chuàng)新原本是公共管理學(xué)中的概念，意指通過(guò)新舊的制度替代過(guò)程來(lái)實(shí)現(xiàn)社會(huì)變遷的活動(dòng)過(guò)程，除了包括政府制度創(chuàng)新外，還可以涵蓋社會(huì)自發(fā)的制度創(chuàng)新和市場(chǎng)自發(fā)的制度創(chuàng)新。制度創(chuàng)建、維持和革新是政府的職責(zé)所在。

4.地方政府治理制度創(chuàng)新

推進(jìn)治理體系和治理能力現(xiàn)代化，是政府的一場(chǎng)自我革命，必然要涉及一系列體制機(jī)制變革。就一個(gè)地區(qū)而言，能夠擔(dān)當(dāng)此任務(wù)最有效的組織是地方政府。因?yàn)榈胤秸囊?guī)模相對(duì)較小，容易在轄區(qū)內(nèi)實(shí)現(xiàn)集體行動(dòng)；又由于它距離民眾最近，能夠優(yōu)先、真實(shí)地感受到民眾的需求，從而在治理創(chuàng)新的大背景下，形成一個(gè)互動(dòng)的制度創(chuàng)新鏈條：社會(huì)需要——政府回應(yīng)——政府設(shè)計(jì)新規(guī)劃——政府動(dòng)員民眾——民眾與政府合作推動(dòng)制度變遷。

二、地方政府治理制度創(chuàng)新研究的相關(guān)基礎(chǔ)理論

1.善治理論

所謂治理就是政府部門(mén)、私營(yíng)部門(mén)、公民個(gè)人等主體間相互合作、共同管理公共事務(wù)的過(guò)程。善治，從字面上看，意思就是良好的治理。善治是指民間和政府組織、公共部門(mén)和私人部門(mén)之間的管理和伙伴關(guān)系，以促進(jìn)社會(huì)公共利益的最大化。衡量善治的標(biāo)準(zhǔn)可以概括為合法性、透明性、責(zé)任性、回應(yīng)性、參與、有效性等六個(gè)方面。俞可平教授認(rèn)為善治政府就是保障社會(huì)利益最優(yōu)化，善治就是一個(gè)還政于民的過(guò)程，強(qiáng)調(diào)了公民的重要性，善治離不開(kāi)公民。善治理論要求政府在進(jìn)行公共事務(wù)時(shí)，要合理定位自身角色，建立健全各種治理機(jī)制，實(shí)現(xiàn)政府、市場(chǎng)以及社會(huì)多元主體協(xié)作治理，突出公民參與性。

2.新公共管理理論

新公共管理理論是基于公共選擇理論、交易成本理論、制度經(jīng)濟(jì)學(xué)理論以及私營(yíng)管理理論等與企業(yè)管理和經(jīng)濟(jì)學(xué)相關(guān)的理論而創(chuàng)立的。新公共管理理論的基本思想：一是政府的管理職能是“掌舵”而不是“劃槳”；二是政府服務(wù)以顧客或市場(chǎng)為導(dǎo)向；三是廣泛采用授權(quán)或分權(quán)的方式進(jìn)行管理；四是廣泛采用私營(yíng)部門(mén)成功的管理手段和經(jīng)驗(yàn)；五是在公共管理中引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制；六是重視提供公共服務(wù)的效率、效果和質(zhì)量；七是放松嚴(yán)格管制，實(shí)施明確的績(jī)效目標(biāo)控制；八是公務(wù)員不必保持中立。

3.新公共服務(wù)理論

新公共服務(wù)理論強(qiáng)調(diào)服務(wù)，以及向民主、公正和公共服務(wù)理念的理性回歸；政府要轉(zhuǎn)變職能，發(fā)揮公共服務(wù)的職能，服務(wù)于社會(huì)，真正做到為百姓謀福利，為人民服務(wù)，努力打造服務(wù)型政府。新公共服務(wù)理論的內(nèi)涵：一是政府是進(jìn)行服務(wù)而非掌舵。政府活動(dòng)要聚焦于公眾的所需、所求、所好，為民眾爭(zhēng)取價(jià)值。二是政府追求公共利益，要?jiǎng)?chuàng)造共享利益和共同責(zé)任。三是政府服務(wù)公民。四是政府要戰(zhàn)略地思考、民主地行動(dòng)。五是政府既然擔(dān)任重要角色，自然能力各方面都要跟上。六是超越企業(yè)家身份，重視公民身份。

三、地方政府治理制度創(chuàng)新應(yīng)遵循的基本原則

1.實(shí)踐原則

“實(shí)踐”是馬克思主義理論的重要范疇和根本原則。實(shí)踐原則是關(guān)于實(shí)踐活動(dòng)的規(guī)范和指導(dǎo)體系，是成功實(shí)踐的保證。實(shí)踐原則要求我們?cè)趯?shí)踐中去認(rèn)識(shí)世界和改造世界。地方政府在治理創(chuàng)新的過(guò)程中，尤其要堅(jiān)持實(shí)踐原則，堅(jiān)持一切從實(shí)際出發(fā)，深入實(shí)踐進(jìn)行調(diào)查研究，把馬克思主義基本理論知識(shí)轉(zhuǎn)化為自身掌握的科學(xué)思維方法，轉(zhuǎn)化為指導(dǎo)工作的思路和對(duì)策，轉(zhuǎn)化為抓落實(shí)的實(shí)踐過(guò)程。

2.尊重客觀(guān)規(guī)律原則

具有科學(xué)精神、尊重客觀(guān)規(guī)律、嚴(yán)格按照客觀(guān)規(guī)律辦事，是地方政府治理創(chuàng)新的根本原則。地方政府在進(jìn)行治理創(chuàng)新的時(shí)候，要遵循客觀(guān)規(guī)律，不僅要深入了解本地區(qū)本部門(mén)的情況，還要深入認(rèn)識(shí)我國(guó)國(guó)情和國(guó)內(nèi)形勢(shì)；不僅關(guān)注當(dāng)前發(fā)展的需要，還要關(guān)注今后發(fā)展的趨勢(shì)；不僅要充分考慮干部和群眾要求加快發(fā)展的強(qiáng)烈愿望，還要考慮實(shí)際的可能和各方面的承受能力。要透過(guò)現(xiàn)象抓住本質(zhì)，求真務(wù)實(shí)、真抓實(shí)干，不斷完善各項(xiàng)制度和機(jī)制等。

3.循序漸進(jìn)原則

制度慣性使制度創(chuàng)新的路向表現(xiàn)出對(duì)現(xiàn)存制度安排存在一定的依賴(lài)關(guān)系，即現(xiàn)在的制度通過(guò)路徑依賴(lài)受制于過(guò)去的制度。過(guò)去的制度要素構(gòu)成通向新制度的過(guò)程的初始條件的一部分?，F(xiàn)存制度影響新制度的學(xué)習(xí)和試驗(yàn)過(guò)程，影響引入新要素的成本和收益，使新制度傾向于與現(xiàn)存制度相互關(guān)聯(lián)，而不是嚴(yán)重偏離現(xiàn)存制度。這充分表明制度變遷是一個(gè)漸進(jìn)的過(guò)程。因此，地方政府在制度創(chuàng)新過(guò)程中應(yīng)當(dāng)遵循循序漸進(jìn)的原則，把握制度演進(jìn)的規(guī)律，科學(xué)有效地推進(jìn)制度供給和制度創(chuàng)新。

4.開(kāi)放原則

地方政府在治理創(chuàng)新過(guò)程中，也要堅(jiān)持“走出去、引進(jìn)來(lái)”的原則，不能“閉門(mén)造車(chē)”，要多積極吸收借鑒各地市的有益經(jīng)驗(yàn)，并積極進(jìn)行創(chuàng)新。例如，當(dāng)前杭州、溫州、廣州等城市在推進(jìn)政府治理過(guò)程中試行和制定了很多新的治理方式和制度，地方政府及其相關(guān)部門(mén)等要多研究思考，多實(shí)地調(diào)研，積極吸收借鑒有益的理念和制度等，并結(jié)合本地實(shí)際予以創(chuàng)新，制定出更有益于本地發(fā)展的具體方法和制度。

四、地方政府治理制度創(chuàng)新的現(xiàn)實(shí)意義

地方政府治理制度創(chuàng)新是提高行政效率、改善服務(wù)質(zhì)量、增進(jìn)公共利益的重要手段。是轉(zhuǎn)變政府職能、深化政府改革和推進(jìn)社會(huì)發(fā)展的關(guān)鍵，是推進(jìn)治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要保障。

1.增加制度的有效供給

當(dāng)前，地方政府創(chuàng)新已經(jīng)發(fā)展到了攻堅(jiān)階段。但是，從實(shí)際情況看，一些地方政府治理能力低、水平差，沒(méi)有完全擺脫政府管理的范式，政府治理沒(méi)有發(fā)揮出實(shí)際作用。而這些問(wèn)題存在的根源就在于制度創(chuàng)新滯后所引起的制度空置與制度缺失。地方政府治理方面，相應(yīng)的制度供給還很不夠、很不完善，制度供給與制度需求之間有眾多不相符之處，這是阻礙地方政府治理發(fā)展的瓶頸。因此，地方政府要通過(guò)制度創(chuàng)新的路徑，不斷增加科學(xué)有效的制度供給和制度創(chuàng)新，對(duì)當(dāng)前的制度供給缺陷進(jìn)行及時(shí)的彌補(bǔ)和有效補(bǔ)充，才能為政府治理建立起較為完善的制度支撐體系和保障體系，才能更好地推進(jìn)治理能力現(xiàn)代化進(jìn)程。

2.實(shí)現(xiàn)制度資源的優(yōu)化配置

制度創(chuàng)新的過(guò)程，就是對(duì)現(xiàn)行制度進(jìn)行調(diào)整、優(yōu)化和更替的過(guò)程，是不斷對(duì)現(xiàn)有社會(huì)規(guī)范體系進(jìn)行選擇和完善的過(guò)程。制度的改革與創(chuàng)新對(duì)于政治制度的調(diào)整起著非常關(guān)鍵的作用。當(dāng)前政府治理遭遇困境，一個(gè)重要的原因在于有關(guān)的制度資源沒(méi)有實(shí)現(xiàn)優(yōu)化配置、制度之間相互掣肘。政府治理過(guò)程中，不斷進(jìn)行制度創(chuàng)新，就可以不斷地為政府提供系統(tǒng)配合的制度結(jié)構(gòu)體系，同時(shí)這個(gè)不斷完善的制度結(jié)構(gòu)體系又良性循環(huán)地推動(dòng)制度資源的優(yōu)化配置和協(xié)調(diào)更新。

3.促進(jìn)治理能力的提升與現(xiàn)代化

當(dāng)前一些地方政府仍處于由全能型政府向有限政府轉(zhuǎn)變過(guò)程中，政府仍過(guò)多地承擔(dān)社會(huì)管理的生產(chǎn)者角色，習(xí)慣于包攬一切社會(huì)事務(wù)，沒(méi)有定位好“掌舵”和“劃槳”的職能，無(wú)法為社會(huì)提供最優(yōu)質(zhì)和最有效的公共產(chǎn)品和服務(wù)。因此要推進(jìn)治理體系和治理能力現(xiàn)代化，地方政府必須積極進(jìn)行職能轉(zhuǎn)變、制度創(chuàng)新。地方政府制度創(chuàng)新和治理轉(zhuǎn)型是國(guó)家制度創(chuàng)新和制度建設(shè)工程的重要組成部分。因?yàn)榈胤秸苯咏佑|當(dāng)?shù)氐闹贫荣Y源和微觀(guān)主體，更能全面清楚地了解制度創(chuàng)新的需求和預(yù)期收益，對(duì)特定制度環(huán)境的認(rèn)識(shí)更全面、更敏銳，能更直接、更及時(shí)地了解到制度資源的狀況和來(lái)自微觀(guān)主體的創(chuàng)新需求，及時(shí)把握新制度的預(yù)期收益。健全完善的政府治理制度是進(jìn)行有效治理的基礎(chǔ)。不斷完善并創(chuàng)新治理制度，增強(qiáng)政府行為規(guī)范性，促進(jìn)政府治理的發(fā)展與完善，就有利于提升政府治理能力，提高治理績(jī)效。