助推鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略 促進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)
——杭州市積極探索和實(shí)踐全域土地綜合整治新路徑

□ 杭州市國土資源局 謝建華

近年來，杭州市在浙江省國土資源廳的關(guān)心指導(dǎo)下，按照“八八戰(zhàn)略”再深化、改革開放再出發(fā)要求，圍繞鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略和生態(tài)文明建設(shè)落子布局，積極探索和實(shí)踐全域土地綜合整治新路徑，取得了顯著的成效，現(xiàn)已進(jìn)入以點(diǎn)及面、全市推廣的實(shí)施階段，主要有以下幾點(diǎn)做法和體會。

一、全力推動試點(diǎn)升級，率先探明全域整治工作路徑

杭州市在全省乃至全國率先提出全域土地綜合整治的概念，這是全市土地整治工作升級迭代、厚積薄發(fā)的結(jié)晶：杭州于1999年開始實(shí)施土地整理工作，主要著眼于增加耕地數(shù)量，實(shí)現(xiàn)耕地占補(bǔ)平衡。2003年，杭州市實(shí)施“百村示范、千村整治”工程，將土地整治作為其中重要環(huán)節(jié)，在推進(jìn)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和環(huán)境整治發(fā)揮了重要作用。2010年，市委市政府作出加快推進(jìn)城鄉(xiāng)區(qū)域統(tǒng)籌發(fā)展的戰(zhàn)略部署，將土地整治作為重要切入點(diǎn)并嘗試平臺化運(yùn)作。2013年，杭州市國土資源局在建德市大洋鎮(zhèn)開展了農(nóng)村土地整治整鎮(zhèn)推進(jìn)試點(diǎn)，結(jié)合小城鎮(zhèn)改造，對土地開發(fā)、整理、復(fù)墾三項(xiàng)工作進(jìn)行統(tǒng)籌整合，土地整治目標(biāo)的多元化、實(shí)施模式的多樣化、內(nèi)容和效益的綜合性等特點(diǎn)已經(jīng)顯現(xiàn)，形成了杭州土地綜合整治1.0版本。2016年起，針對當(dāng)前農(nóng)村普遍存在的“耕地保護(hù)碎片化、空間布局無序化、資源利用低效化”等發(fā)展不充分、城鄉(xiāng)不平衡問題，杭州市國土資源局在西湖區(qū)雙浦鎮(zhèn)啟動試點(diǎn)，推行了“山水林田湖路村”全要素、全區(qū)域的綜合整治和生態(tài)修復(fù)，第一次在全省乃至全國提出了“全域土地綜合整治”的概念。業(yè)內(nèi)專家普遍認(rèn)為，雙浦整治模式的目標(biāo)更多元、手段更多樣、內(nèi)容更豐富，并引入了國土空間優(yōu)化、生態(tài)修復(fù)、文化保護(hù)等要素，探索出了一條國土綜合整治新路徑，成功打造了杭州土地綜合整治2.0版本。

杭州全域土地綜合整治從提出概念，到開展試點(diǎn)，再到面上推開，標(biāo)志著全市的土地整治工作在整治范疇上已由分散的土地開發(fā)整理向集中連片的綜合整治轉(zhuǎn)變，在整治目標(biāo)上已由單純的補(bǔ)充耕地向建設(shè)性保護(hù)耕地、推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)和統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展相結(jié)合轉(zhuǎn)變，在整治內(nèi)涵上已由增加耕地數(shù)量為主向“數(shù)量管控、質(zhì)量管護(hù)、生態(tài)修復(fù)、綜合整治”四位一體轉(zhuǎn)變，逐漸實(shí)現(xiàn)了“補(bǔ)充耕地-以建促保-以節(jié)促用-回歸自然-文化品味-區(qū)域發(fā)展”的多階段蛻變，標(biāo)志著杭州市工作路徑已經(jīng)基本形成，全域土地綜合整治與生態(tài)修復(fù)工作由試點(diǎn)向面上全力推進(jìn)。2018年，杭州市將實(shí)施43個整治項(xiàng)目，預(yù)期可復(fù)墾建設(shè)用地5367畝，墾造耕地14623畝。

二、大力創(chuàng)新工作方法，著力推動整治工作到底到邊

在杭州土地綜合整治迭代升級的過程中，全市各地根據(jù)各自資源稟賦和不同發(fā)展階段，理性對待條件的差異性，因地制宜開展整治，涌現(xiàn)出了一批農(nóng)村土地綜合整治典型，有政府牽頭試點(diǎn)打造的，有基層自發(fā)探索成功的。歸納起來是工作方法上的創(chuàng)新，整治模式上的創(chuàng)新，主要有全域整治、整鎮(zhèn)整治、整村整治三種模式，分別對應(yīng)城市周邊、小城鎮(zhèn)和純農(nóng)村三種不同發(fā)展地區(qū)。

（一）以優(yōu)化國土空間為核心的全域整治模式

該模式重點(diǎn)在城郊結(jié)合部開展實(shí)施，打破鎮(zhèn)、村行政界線，主要以區(qū)片為單位，對城郊地區(qū)的空間布局進(jìn)行騰挪轉(zhuǎn)換，對各類土地資源進(jìn)行統(tǒng)籌利用，挖掘區(qū)域未來發(fā)展的新空間和新資源。如西湖區(qū)雙浦鎮(zhèn)位于杭州城郊，距離主城區(qū)僅15公里，于2016年開展全域土地綜合整治。為破解該地區(qū)耕地保護(hù)碎片化、空間布局散亂化、土地利用低效化問題，一是強(qiáng)化規(guī)劃引領(lǐng)，按照多規(guī)融合的思路，打破村界更大尺度優(yōu)化空間布局。二是推進(jìn)增減掛鉤，騰挪集聚、增減掛鉤，合理安排各類各業(yè)用地需求。三是嚴(yán)格保護(hù)耕地，統(tǒng)籌高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田、糧食功能區(qū)和基本農(nóng)田整備區(qū)建設(shè)，新增耕地1267畝、耕地等級提升627畝。四是打造現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，流轉(zhuǎn)土地2.65萬畝，引入農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)，著力發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、都市農(nóng)業(yè)、精品農(nóng)業(yè)。五是治理礦山隱患，全面實(shí)施中和治理和生態(tài)復(fù)綠。初步形成了“農(nóng)田集中連片、建設(shè)用地集中集聚、空間形態(tài)高效節(jié)約”的土地利用格局。

（二）以小城鎮(zhèn)建設(shè)為核心的整鎮(zhèn)整治模式

重點(diǎn)在遠(yuǎn)郊小城鎮(zhèn)開展實(shí)施，主要以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為單位，結(jié)合小城鎮(zhèn)建設(shè)，對符合條件的農(nóng)用地進(jìn)行全面整理，通過宅基地復(fù)墾支持農(nóng)民下山脫貧，通過整治獲取耕地占補(bǔ)平衡等各類指標(biāo)和調(diào)劑資金，支持經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展和小城鎮(zhèn)綜合整治。如建德市大洋鎮(zhèn)位于建德市東南部，與蘭溪市交界，于2013年開展土地綜合整治“整鎮(zhèn)推進(jìn)”試點(diǎn)。通過找準(zhǔn)“市縣協(xié)作、資源互補(bǔ)”一個切入點(diǎn)，抓好“組織領(lǐng)導(dǎo)和規(guī)劃引領(lǐng)”兩項(xiàng)關(guān)鍵工作，算好“耕地、建設(shè)用地、整治資金”三本賬。五年來，全鎮(zhèn)共完成墾造水田1800畝、墾造旱地800畝，建設(shè)用地復(fù)墾500畝，土地指標(biāo)收益10.08億元，全鎮(zhèn)19個行政村共償還各類短期借款約1400萬元，基本實(shí)現(xiàn)“零負(fù)債”；打造千畝彩色水稻基地、萬畝果蔬樂園等田園綜合體，增加就業(yè)崗位3000余個，有力推動農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級。

（三）以美麗鄉(xiāng)村建設(shè)為核心的整村整治模式

重點(diǎn)在純農(nóng)業(yè)鄉(xiāng)村地區(qū)開展，主要以行政村為單位，結(jié)合美麗鄉(xiāng)村建設(shè)，以盤活農(nóng)村存量建設(shè)用地為主，因地制宜開展農(nóng)用地整理，對村莊環(huán)境面貌進(jìn)行全面整治，促進(jìn)農(nóng)村一二三產(chǎn)融合發(fā)展。如建德市葛塘村位于建德市欽堂鄉(xiāng)西南部。近年來，該村兩委班子發(fā)揮“領(lǐng)頭雁”作用，帶領(lǐng)群眾自發(fā)探索開展“全景式規(guī)劃、全方位打造、全民化參與”土地整治，通過建設(shè)用地復(fù)墾和墾造水田新增耕地61.8畝，收獲第一桶金725萬元，并以此撬動村莊環(huán)境提升、特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展，極大地增強(qiáng)了村民的獲得感。探索形成了純農(nóng)村地區(qū)以村為單位的全域土地綜合整治新模式，充分展現(xiàn)了基層改革創(chuàng)新的活力，十分具有可復(fù)制性和可推廣性。

三、聚力完善政策機(jī)制，努力保障整治工作有序推進(jìn)

從杭州實(shí)際探索經(jīng)驗(yàn)來看，開展全域土地綜合整治，要全面厘清“五本賬”、科學(xué)把握“五個關(guān)”、統(tǒng)籌推進(jìn)“五個+”，堅持從大處著眼、小處著手、深處著力，統(tǒng)籌整治力度、建設(shè)深度、推進(jìn)速度、財力承受度以及農(nóng)民接受度，做到既量力而行又盡力而為。

（一）注重頂層設(shè)計，全面厘清“五本賬”

一是厘清思想認(rèn)識賬。從深化“八八戰(zhàn)略”和改革開發(fā)的高度，充分認(rèn)識全域土地綜合整治的重大意義，進(jìn)一步維護(hù)農(nóng)民土地權(quán)益、激活農(nóng)村沉睡的土地資產(chǎn)、增強(qiáng)人民獲得感。二是厘清土地平衡賬。按照“耕地數(shù)量不減少、建設(shè)用地不增加”原則，來空間騰挪、優(yōu)化格局，并反復(fù)測算、心中有數(shù)、對應(yīng)到點(diǎn)。三是厘清資金收益賬。從全域的角度測算準(zhǔn)資金的收支狀況，既有當(dāng)前的經(jīng)濟(jì)投入賬，又有長遠(yuǎn)的綜合效益賬。四是厘清社會治理賬。全域土地綜合整治是對原有利益格局的調(diào)整，爭議糾紛如何協(xié)調(diào)，社會矛盾如何化解等等，努力做到心中有數(shù)、準(zhǔn)備充分。五是厘清民生權(quán)益賬。讓農(nóng)民群眾成為最大獲益者，是推進(jìn)工作的根本落腳點(diǎn)，在實(shí)施過程中，不折不扣落實(shí)好、保障好涉及人民群眾的知情權(quán)、決策權(quán)、參與權(quán)，決不能“富了老板、丟了老鄉(xiāng)、冷了農(nóng)民的心”。

（二）強(qiáng)化過程監(jiān)管，科學(xué)把握“五個關(guān)”

一是把好目標(biāo)關(guān)。杭州市堅持從實(shí)際出發(fā)，統(tǒng)籌考慮資源狀況、群眾期盼、問題短板、基層組織戰(zhàn)斗力以及整治潛力、資金保障等多方面因素，科學(xué)確定相應(yīng)的整治模式和整治目標(biāo)，確保整治項(xiàng)目申報一個、實(shí)施一個、成功一個。二是把好選址關(guān)。項(xiàng)目選址堅持以問題為導(dǎo)向，從耕地連片程度低、建設(shè)布局散亂、土地利用低效、公共設(shè)施缺乏、鄉(xiāng)村風(fēng)貌退化等諸多痛點(diǎn)和難點(diǎn)中，找出最突出的問題癥結(jié)，作為開展整治的主攻方向。三是把好規(guī)劃關(guān)。每一個整治項(xiàng)目實(shí)施前，按照“多規(guī)融合”的思路，針對發(fā)現(xiàn)的突出問題和主要短板，編制村土地規(guī)劃和整治實(shí)施方案，科學(xué)安排整治項(xiàng)目和時序。四是把好質(zhì)量關(guān)。全域土地綜合整治不是簡單的改田造地，把整治工作與美麗鄉(xiāng)村建設(shè)、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展、規(guī)模經(jīng)營、全民創(chuàng)業(yè)緊密結(jié)合起來，并強(qiáng)化景觀環(huán)境設(shè)計，保護(hù)鄉(xiāng)土文化、彰顯地域特色，使該區(qū)域舊貌換新顏、“顏值”變價值。五是把好政策關(guān)。按照中央對深化農(nóng)村土地制度改革的要求，嚴(yán)守堅守農(nóng)村土地集體所有性質(zhì)不改變、耕地紅線不突破、建設(shè)用地不增加、農(nóng)民權(quán)利不受損四條底線。

（三）著力整合資源，統(tǒng)籌推進(jìn)“五個+”

一是做好“土地整治+優(yōu)化空間”的文章。堅持“鎖定總量、放活流量”原則，科學(xué)編制村土地規(guī)劃，通過騰挪出發(fā)展空間、墾造出高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田、整治出美麗環(huán)境，實(shí)現(xiàn)生態(tài)空間重塑、生活空間重建、生產(chǎn)空間重構(gòu)。二是做好“土地整治+土地流轉(zhuǎn)”的文章。通盤謀劃全域整治后土地的規(guī)模經(jīng)營，做到規(guī)劃一張圖、資金一本帳、土地一統(tǒng)用、政策一盤棋，確保整治后土地高質(zhì)量流轉(zhuǎn)，使之成為土地流轉(zhuǎn)的先行區(qū)、產(chǎn)業(yè)振興的示范區(qū)、農(nóng)民長效增收的實(shí)驗(yàn)區(qū)。三是做好“土地整治+村莊整治”的文章。結(jié)合無違建創(chuàng)建、美麗鄉(xiāng)村建設(shè)、小城鎮(zhèn)環(huán)境綜合整治等工作，大力推進(jìn)拆違控違、消除“臟亂差”，完善公共配套設(shè)施，有序推進(jìn)農(nóng)村居民點(diǎn)解決，提升人居環(huán)境。四是做好“土地整治+生態(tài)修復(fù)”的文章。按照打造“山水林田湖草”生命共同體的理念，將清潔田園、礦山復(fù)綠、治水剿劣等生態(tài)修復(fù)工作納入全域整治范圍，使整治的過程稱為修復(fù)生態(tài)空間、還原自然屬性、建設(shè)美麗鄉(xiāng)村、倡導(dǎo)綠色生活的過程。五是做好“土地整治+產(chǎn)業(yè)興旺”的文章。通過全域土地綜合整治，將“農(nóng)地流轉(zhuǎn)、農(nóng)居集聚、耕地保護(hù)”三項(xiàng)措施有機(jī)結(jié)合，鼓勵農(nóng)村“三產(chǎn)”融合發(fā)展，打造現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)園區(qū)，促進(jìn)農(nóng)村產(chǎn)業(yè)興旺。