解讀鄉(xiāng)村振興建設(shè)大美農(nóng)村

專家簡介：

陳承新，政治學博士，中國社會科學院政治學研究所副研究員、世界社會主義研究中心研究員、2014-2015芝加哥大學Neubauer Collegium學者，主要研究領(lǐng)域包括城鄉(xiāng)治理、民主政治和公共政策。在《政治學研究》《國外社會科學》等核心期刊發(fā)表論文30余篇，主持和參與中央交辦課題以及院重大課題、地方合作課題等20余項，完成專著《政治意識的話語建構(gòu)——基于當代中國背景的分析》《跨越城市化治理藩籬——基于中國東中西部的案例調(diào)研》以及《草根經(jīng)濟與民主政治》《Power Shifts and Global Governance Challenges》等國內(nèi)外著作撰寫100余萬字。

鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略在十九大報告中被首次提出，并列為全面建成小康社會決勝期的七大戰(zhàn)略之一。一方面，足見鄉(xiāng)村振興這一問題的重要性，足見中央決策層對于這一問題的重視和關(guān)注；另一方面，也意味著鄉(xiāng)村振興這一問題的緊迫性，意味著這一問題在當前正面臨著很多挑戰(zhàn)和困難，是真正的急難險重。

那么，我們到底應(yīng)該怎樣解讀鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，應(yīng)該用怎樣的認知和理解去助推大美農(nóng)村建設(shè)？我們建議至少可以從下述兩個方面入手。

一、從“三農(nóng)”政策發(fā)展歷程看鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略

從歷史的視角把握政策脈絡(luò)，有助于看清鄉(xiāng)村治理發(fā)生的問題變化和相關(guān)的決策認識。近看這一戰(zhàn)略的相關(guān)政策推進，從十九大報告中首次被提出，到2017年10月24日被寫進黨章，從2017年12月29日中央農(nóng)村工作會議詳細闡述目標和道路等，到2018年2月中央一號文件中提出具體目標和任務(wù)，鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略一步步成為近期政策的重點。

再跳出來，把目光放遠一些考量，鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略是我國“三農(nóng)”政策和農(nóng)村實踐緊密結(jié)合之下發(fā)展演變的一個必然結(jié)果。2002年，十六大報告提出“城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展”；2005年，十六屆五中全會首次提出“社會主義新農(nóng)村建設(shè)”，并進一步列舉了著名的二十字方針“生產(chǎn)發(fā)展、生活富裕、鄉(xiāng)風文明、村容整潔、管理民主”；2007年，十七大報告再次提出“推進社會主義新農(nóng)村建設(shè)”，“形成城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會發(fā)展一體化新格局”；2012年，十八大報告提出推進“城鄉(xiāng)一體化”，加大城鄉(xiāng)統(tǒng)籌力度，“工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)，城市支持農(nóng)村”，并且提出了生態(tài)文明建設(shè)；2013年，農(nóng)業(yè)部提出全國“美麗鄉(xiāng)村”創(chuàng)建活動；2015年，中央一號文件首次提出“農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展”；2017年，中央一號文件提出供給側(cè)結(jié)構(gòu)改革，十九大首次提出“鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略”，明確“產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風文明、治理有效、生活富裕的總要求”；2018年，中央一號文件出臺關(guān)于實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見，既反映了中央政策的一脈相承，又符合新時代的階段特征和具體要求。

不難發(fā)現(xiàn)，從“社會主義新農(nóng)村”到“鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略”，決策層的認識在隨著農(nóng)村實踐的變化和發(fā)展而不斷推進。從政策語言的演進到農(nóng)村建設(shè)實踐的變化，我們未來的鄉(xiāng)村振興，要把握幾個方面：

（一）關(guān)于農(nóng)村和城市的關(guān)系，放到了一個更加平等互動的層面

不是大而化之的統(tǒng)籌發(fā)展，或者城鄉(xiāng)一體化發(fā)展，也不再僅僅是工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)，城市支持農(nóng)村，或者單向度的農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展，而是城市、鄉(xiāng)村互相支持、共同發(fā)展。這意味著在官方表述中“城鄉(xiāng)融合”將取代“城鄉(xiāng)統(tǒng)籌”概念，成為城鄉(xiāng)關(guān)系發(fā)展的新概括。

在城鄉(xiāng)融合發(fā)展與城鄉(xiāng)一體化、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌等概念的關(guān)系上，城鄉(xiāng)一體化應(yīng)當成為城鄉(xiāng)關(guān)系演變的最終目標，而城鄉(xiāng)統(tǒng)籌是實現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化的具體路徑。此次城鄉(xiāng)融合發(fā)展的提出是對城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的替代和升華，即城鄉(xiāng)一體化的發(fā)展目標沒有變，但在手段和路徑上則更加強調(diào)融合。

（二）關(guān)于農(nóng)村建設(shè)的要求，定位更高，內(nèi)容更務(wù)實

農(nóng)村不僅僅是簡單的發(fā)展生產(chǎn)，而是定位農(nóng)村產(chǎn)業(yè)的興旺；不是政府為主、干部為主的單向度村務(wù)管理，而是黨組織、村委會、村民、社會組織、政府等多元主體合作共商，治理有效；不僅僅是追求表面的村容整潔，而是進一步提高要求，定位于生態(tài)宜居，相比村容整潔，生態(tài)宜居對于呼應(yīng)農(nóng)民需求、切實提高農(nóng)民生活質(zhì)量更加具有現(xiàn)實意義。

二、從實施意見和要求看鄉(xiāng)村振興要點

在2018年出臺的《中共中央國務(wù)院關(guān)于實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見》中，提出需要強化鄉(xiāng)村振興制度性供給。這是制度性供給這類概念首次出現(xiàn)在中央一號文件中。這應(yīng)該如何理解？十九大報告提出鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略總要求，這又該如何應(yīng)用到實際的鄉(xiāng)村治理當中？

（一）明確制度瓶頸和改革方向

過去由于存在一系列的制度障礙和制度壁壘，阻礙了城鄉(xiāng)之間的要素流動，進而影響到農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化目標的實現(xiàn)。而制度性供給，就是針對制約農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化的若干瓶頸因素，推動制度創(chuàng)新，破除制度藩籬、降低制度成本。

從文件表述來看，強化制度性供給，首要的就是以完善產(chǎn)權(quán)制度和要素市場化配置為重點，激活主體、激活要素、激活市場。改革開放四十年的一個基本經(jīng)驗是，把束縛生產(chǎn)力發(fā)展的體制機制障礙掃除掉，市場主體自己能夠找尋到發(fā)展的有效路徑。黨的十八屆三中全會以來，中央圍繞農(nóng)村土地制度改革、集體產(chǎn)權(quán)制度改革、城鄉(xiāng)社區(qū)治理改革等方面作出了多項重大部署，取得了顯著成效。當然，在改革推進中存在的一個顯著問題是市場化機制的不足，一些低效率、內(nèi)耗式的制度壁壘沒有能夠徹底破除，使得部分地方的改革陷入了困境。

文件正本清源，明確定調(diào)了農(nóng)村改革市場化改革的方向，建立符合市場經(jīng)濟要求的集體經(jīng)濟運行機制，既是對過去五年改革落實中存在問題的一個回應(yīng)，同時也對黨的十九大提出的“市場機制有效、微觀主體有活力、宏觀調(diào)控有度”這一經(jīng)濟體制改革要求的具體落實。下一步農(nóng)村改革推進中，關(guān)鍵是改變一些地方政府全程包辦的做法，構(gòu)建合理的市場化機制，逐步形成城鄉(xiāng)統(tǒng)一的市場體系，政府主要發(fā)揮引導、監(jiān)管和保障作用。

（二）厘清認識誤區(qū)，明確振興要求

十九大報告中提到了“要堅持農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展，按照產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風文明、治理有效、生活富裕的總要求”，這需要我們厘清認識誤區(qū)，從而理解各個分要求的實際內(nèi)涵和實施可能。

1. 產(chǎn)業(yè)興旺，關(guān)鍵是結(jié)合鄉(xiāng)村實際，提高農(nóng)業(yè)競爭力

我國近些年與歐美的貿(mào)易格局，使我國農(nóng)業(yè)的尷尬局面被顯著放大。我國制造業(yè)出口已經(jīng)保持多年強勢地位，服務(wù)業(yè)正在迎頭趕上，而農(nóng)業(yè)相對優(yōu)勢下降。我國農(nóng)業(yè)的絕對水平在提高，但國際競爭力相對于制造業(yè)顯得弱小。通過推動以農(nóng)村土地制度改革為核心的農(nóng)村綜合改革，包括鼓勵開設(shè)家庭農(nóng)場、加入社會化服務(wù)等等，糧食的要素成本可以大大降低，即便按照國際市場水平計算農(nóng)戶財務(wù)狀況，也有相當?shù)挠?/p>

當然，提升農(nóng)業(yè)競爭力首要在于穩(wěn)定地權(quán)。廣大農(nóng)民特別是經(jīng)營大戶經(jīng)常問詢“長久不變”到底多長？這次土地確權(quán)究竟管幾年？“二輪”承包結(jié)束后什么政策？回應(yīng)這些問題在“二輪”承包開始早的地方已經(jīng)十分緊迫。黨的十七屆三中全會就提出“現(xiàn)有土地承包關(guān)系要保持穩(wěn)定并長久不變”，黨的十八屆三中全會再次重申了這一要求。十九大報告明確表示“鞏固和完善農(nóng)村基本經(jīng)營制度，深化農(nóng)村土地制度改革，完善承包地“三權(quán)”分置制度。保持土地承包關(guān)系穩(wěn)定并長久不變，第二輪土地承包到期后再延長三十年?！?這就通過完善土地承包權(quán)，使土地承包經(jīng)營權(quán)的用益物權(quán)性質(zhì)更加充分、更加完善，為農(nóng)業(yè)發(fā)展、農(nóng)村繁榮、農(nóng)民增收奠定了制度性基礎(chǔ)。

我們建議允許在本次確權(quán)之前進行一次承包地調(diào)整，確保土地取得的“初始公平”。這樣一來，二輪承包到期時就沒有再調(diào)地的必要了。如果最近一兩年在這一基礎(chǔ)上完成土地確權(quán)工作，那么從現(xiàn)在到二輪承包期滿有十年左右時間，再加上此后的又一個“三十年”，未來中國的農(nóng)地產(chǎn)權(quán)至少能有四十年時間處于穩(wěn)定、明晰狀態(tài)。這將為中國農(nóng)業(yè)發(fā)展和國家總體戰(zhàn)略的實現(xiàn)創(chuàng)造寶貴的條件。

此外，產(chǎn)業(yè)興旺是大尺度概念，是從中國農(nóng)業(yè)的質(zhì)量、效益、競爭力上來談的。村村點火、戶戶冒煙早已不適應(yīng)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化要求。一村一品、一鄉(xiāng)一業(yè)恐怕也不適應(yīng)新時代要求，需要結(jié)合每個村、每個鄉(xiāng)的實際情況，通過一村一品，或者幾村聯(lián)動，或者社會購買等等多元化、多樣態(tài)的途徑，既打開思路，又不亦步亦趨、人云亦云，用最適合當?shù)氐拇迤放d旺農(nóng)村產(chǎn)業(yè)。

2. 重新審視城鄉(xiāng)關(guān)系

城市化，本質(zhì)上是人口和經(jīng)濟要素同向集聚的過程。要實現(xiàn)社會發(fā)展現(xiàn)代化，必須通過城市化過程，推動城鄉(xiāng)再度融合。

按照十九大報告和《實施意見》的要求，城鄉(xiāng)融合發(fā)展至少包括這樣幾個特點：一是更加強調(diào)城鄉(xiāng)地位的平等，既非城市偏向的，也非鄉(xiāng)村偏向的，城鄉(xiāng)之間要形成一種互惠共生關(guān)系；二是更加強調(diào)城鄉(xiāng)要素的互動，既非資源從鄉(xiāng)村流向城市，也非城市去支持鄉(xiāng)村，城鄉(xiāng)要素要實現(xiàn)市場化條件下的自由流動；三是更加強調(diào)城鄉(xiāng)空間的共融，既非鄉(xiāng)村的城市化，也非城市的鄉(xiāng)村化，城鄉(xiāng)空間上要形成并無明顯界線的連續(xù)譜系。

從世界經(jīng)驗看，城鄉(xiāng)融合發(fā)展通常要具備以下條件：第一，工業(yè)化和城鎮(zhèn)化達到較高水平，農(nóng)村人口持續(xù)減少，專業(yè)農(nóng)戶的收入達到城市中等收入；第二，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力高度發(fā)達，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)總值在國內(nèi)生產(chǎn)總值中的比重大幅度降低；第三，城鄉(xiāng)統(tǒng)一市場，特別是要素市場基本形成，農(nóng)村土地可以做到與城市土地平等參與市場交易；第四，城鄉(xiāng)社會治理一體化，實現(xiàn)城鄉(xiāng)公共服務(wù)的財政全覆蓋。

現(xiàn)實中，城市和鄉(xiāng)村也不是對立的，城市的發(fā)展不能建立在鄉(xiāng)村凋敝或者“空心化”的基礎(chǔ)之上，鄉(xiāng)村振興也無法離開城市的支持和帶動。但是，我們留意到不少城市在城市化推進過程中，未曾注意保留鄉(xiāng)土人文，讓城市化引發(fā)的全新生活方式在逐漸改變?nèi)藗兊纳钴壽E的同時，也讓鄉(xiāng)愁成為了奢侈品。這里的鄉(xiāng)愁，就是帶有本地特征的歷史文化傳統(tǒng)，就是帶有本地特征的人文日常生活習慣和狀態(tài)。《桃花源記》中描繪了中國人對完美村莊的印象，今天城鎮(zhèn)化過程中的新農(nóng)村建設(shè)和鄉(xiāng)愁是不矛盾的。新農(nóng)村建設(shè)的目標不是把農(nóng)村變成城鎮(zhèn)。

習近平總書記講，要留住鄉(xiāng)愁。留住鄉(xiāng)愁，就是要保護和傳承歷史文化傳統(tǒng)。2013年12月的中央城鎮(zhèn)化工作會議也明確提出，中國城鎮(zhèn)化要成為“讓居民望得見山、看得見水、記得住鄉(xiāng)愁的城鎮(zhèn)化”。在城市的角角落落建立博物館，保留下一部分當?shù)氐臍v史傳統(tǒng)痕跡，確實是傳承傳統(tǒng)文化的一種方式。但是需要關(guān)注的是，鄉(xiāng)村也是傳統(tǒng)文化的重要載體。中國城鎮(zhèn)化不能走西方式城市替代農(nóng)村的單極化發(fā)展之路，國家治理體制也不能成為單純?yōu)槌鞘蟹?wù)的單一城市的國家治理體制。城市化推進中的城鄉(xiāng)融合發(fā)展，注意保留鄉(xiāng)土人文應(yīng)當引起必要的重視。

總之，解讀鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略是一個大工程，不僅需要提高站位和視野，在政策理論方面不斷加強理解，而且需要在鄉(xiāng)村治理過程當中持續(xù)保持開闊的歷史視野，結(jié)合當?shù)匕l(fā)展實際，才能既不落入片面或者極端的認知陷阱，又能在實踐中繼續(xù)加深理解，提振大美鄉(xiāng)村。