困惑與突破:地方高校轉(zhuǎn)型實(shí)踐中章程建設(shè)若干問題

王海瑩

理想的狀態(tài)是政府宏觀上的問責(zé)與地方高校微觀上的自治相協(xié)調(diào)。

發(fā)展層次的定位具有穩(wěn)定性，而對(duì)學(xué)科特色方向的把握應(yīng)該相對(duì)靈活。

章程中必須體現(xiàn)學(xué)?！芭d趣驅(qū)動(dòng)”與“國(guó)家目標(biāo)驅(qū)動(dòng)”并舉。

當(dāng)前，我國(guó)地方高校正逐步推進(jìn)向應(yīng)用型轉(zhuǎn)變，但是在實(shí)踐中卻遭遇諸多誤解，糾正這些誤解的有效途徑是制度的變革。美國(guó)康乃爾大學(xué)（CornellUniversity）校長(zhǎng)帕金斯說過：“高校的本質(zhì)就是有關(guān)知識(shí)的獲取、傳授和應(yīng)用三者間的關(guān)系加以制度化。高等教育的發(fā)展史其實(shí)是新制度否定舊制度的過程。當(dāng)前，我國(guó)高等教育領(lǐng)域正逐步推行高校章程建設(shè)，地方高校的轉(zhuǎn)型應(yīng)當(dāng)順勢(shì)而為，以此為契機(jī)進(jìn)行方方面面的制度變革，通過章程建設(shè)來引導(dǎo)和規(guī)范地方高校有序科學(xué)轉(zhuǎn)型。

協(xié)調(diào)問責(zé)與自治

歐美大學(xué)是世界高校成功的典范。涂爾干在《教育思想演進(jìn)》中指出，歐美高校成功的關(guān)鍵在于擁有獨(dú)立自治權(quán)。自治權(quán)是指在管理方面沒有來自外部的干涉和控制。對(duì)于我國(guó)地方高校而言，自身的政治經(jīng)濟(jì)屬性決定其不可能擁有完全自治，需要接受來自政府的問責(zé)，問責(zé)是地方高校向社會(huì)、政府及外部團(tuán)體展示負(fù)責(zé)的行為。從理論角度來說，高度自治與問責(zé)并不是不相容，然而在實(shí)際操作中，政府在構(gòu)建問責(zé)機(jī)制的時(shí)候，往往會(huì)忽視地方高校的自治權(quán)。理想的地方高校治理狀態(tài)是政府宏觀上的問責(zé)與地方高校微觀上的自治相協(xié)調(diào)，而契約性關(guān)系的建立便是實(shí)現(xiàn)這種協(xié)調(diào)的一種方式。即政府對(duì)地方高校設(shè)立宏觀目標(biāo)、進(jìn)行財(cái)政支持和政策扶持、結(jié)合第三方組織進(jìn)行績(jī)效評(píng)估，地方高校在政策的宏觀框架內(nèi)實(shí)施自我治理。西方國(guó)家通常采用契約方式來管理高校，譬如法國(guó)對(duì)高校的合同管理、日本高校進(jìn)行的法人化改革、英國(guó)依據(jù)科研評(píng)估進(jìn)行經(jīng)費(fèi)撥款等，都是契約管理方式的例證。政府對(duì)地方高校的契約管理并不是真的和高校簽署契約，而是協(xié)調(diào)兩者之間的關(guān)系。我國(guó)目前推進(jìn)的章程建設(shè)就是實(shí)現(xiàn)協(xié)調(diào)政府問責(zé)制和地方高校自治權(quán)的一種方式。

美國(guó)學(xué)者羅伯特·伯達(dá)赫（Robert Berdahal）認(rèn)為大學(xué)自治存在著實(shí)質(zhì)性自治和程序性自治兩種類型，實(shí)質(zhì)性自治是大學(xué)具有自己確立組織方向與目標(biāo)和自身擬定規(guī)劃的權(quán)力，程序性自治指大學(xué)只具備對(duì)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)和規(guī)劃的落實(shí)的權(quán)力。隨著社會(huì)的發(fā)展，各個(gè)國(guó)家自治模式越來越多元化，實(shí)質(zhì)性的完全自治只是理想狀態(tài)，對(duì)于我國(guó)地方高校而言，辦學(xué)主體和投資主體主要是地方政府，目前來說，地方高校應(yīng)是實(shí)質(zhì)性自治和程序性自治的結(jié)合，因此，我國(guó)地方高校在探索自治權(quán)的時(shí)候，要先弄清楚政府是實(shí)質(zhì)性干預(yù)還是程序上的干預(yù)，程序上的諸如采購(gòu)、人事以及基礎(chǔ)建設(shè)的審核和監(jiān)控可能會(huì)對(duì)高校形成一定干擾，甚至?xí)?duì)效率形成影響，但這些并不妨礙高校實(shí)現(xiàn)其使命和任務(wù)。在地方高校章程建設(shè)實(shí)踐中，面對(duì)這樣比較敏感而又不能回避的問題，高校需要就自治權(quán)的實(shí)現(xiàn)程度和政府之間進(jìn)行協(xié)商，以便把監(jiān)管權(quán)力和自治權(quán)力區(qū)分清楚。阿什比認(rèn)為，自治權(quán)的真正保障在于確保社會(huì)、政府能夠清楚自治權(quán)的基本要素。地方高校在章程中應(yīng)該明確規(guī)定轉(zhuǎn)型實(shí)踐中的自治權(quán)。我們認(rèn)為，高校自治權(quán)力應(yīng)該體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：高校有選擇教職工和學(xué)生并決定他們留在大學(xué)所需條件的自由;高校應(yīng)該具有決定課程內(nèi)容和授予學(xué)位標(biāo)準(zhǔn)的自由;高校具有把經(jīng)費(fèi)分配到不同類型的公共支出的自由。政府應(yīng)遠(yuǎn)離那些威脅地方高校學(xué)術(shù)自由的事情，地方高校與政府應(yīng)該結(jié)盟為伙伴關(guān)系，但必須建立學(xué)校的自治機(jī)制和政府的問責(zé)機(jī)制。這兩種機(jī)制應(yīng)在市場(chǎng)之中平衡協(xié)調(diào)。在伯頓·克拉克所撰寫的《協(xié)調(diào)的多種方式》中認(rèn)為，在傳統(tǒng)的治理和科層之外，高校在轉(zhuǎn)型實(shí)踐中還應(yīng)增加市場(chǎng)模式。以往的分析大都忽視市場(chǎng)的力量，但高校轉(zhuǎn)型因素之一便是市場(chǎng)促使其轉(zhuǎn)型。美國(guó)高校成功的根源在于能夠在自治與國(guó)家控制之間達(dá)到很好的平衡，以半獨(dú)立的企業(yè)法人姿態(tài)，到市場(chǎng)上尋求發(fā)展。

找準(zhǔn)方向與明確定位

目前，我國(guó)高等教育毛入學(xué)率為42.7%，個(gè)別省份的錄取率達(dá)到了90%以上，這說明進(jìn)入大學(xué)學(xué)習(xí)已經(jīng)成為高中畢業(yè)生的常態(tài)，我國(guó)高等教育普及化時(shí)代即將到來。伴隨高等教育普及化時(shí)代的來臨，必然出現(xiàn)辦學(xué)類型的多樣化。高等院校是否能夠找準(zhǔn)發(fā)展方向，明確定位，對(duì)其自身發(fā)展非常關(guān)鍵。在我國(guó)目前的高等教育體系中，地方高校一直迷失在“層次”的追逐之中，出現(xiàn)目標(biāo)定位上“高低不就”的現(xiàn)象。地方高校多數(shù)存在著追求高大上的心態(tài)，不顧自己學(xué)校特色與實(shí)際，重視學(xué)術(shù)而輕視技術(shù)，在辦學(xué)理念中根深蒂固地排斥技術(shù)與實(shí)踐，把爭(zhēng)創(chuàng)“一流大學(xué)”作為自身奮斗方向。特別是一些新建本科院校，不顧自身歷史短、基礎(chǔ)弱的現(xiàn)狀，采取跨越式的大發(fā)展，導(dǎo)致定位模糊、方向不明、辦學(xué)同質(zhì)化，進(jìn)而失去了原有的辦學(xué)特色。

歐洲古典大學(xué)起源于中世紀(jì)，在與教皇的統(tǒng)治與抗衡中逐步發(fā)展成為學(xué)術(shù)機(jī)構(gòu)，在當(dāng)時(shí)更多地將自身使命定位為對(duì)理論知識(shí)的探索、對(duì)真理的追求。隨著科學(xué)的發(fā)展，德國(guó)大學(xué)將對(duì)理論的探索、真理的追求演繹為大學(xué)理念，即科學(xué)研究在大學(xué)中扮演著極其重要的角色，這種理念和模式隨后被歐美等國(guó)家仿效。但隨著社會(huì)發(fā)展、時(shí)代變遷，經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展導(dǎo)致實(shí)用技術(shù)成為社會(huì)所急需，大學(xué)的傳統(tǒng)理念遭遇前所未有的挑戰(zhàn)。1862年美國(guó)著名的《莫雷爾法案》便是應(yīng)對(duì)社會(huì)發(fā)展的變革法案，其將課程范圍進(jìn)行拓展，不再局限于古典大學(xué)的“三藝”和“四藝”，有些往日難以進(jìn)入象牙塔科學(xué)殿堂的農(nóng)業(yè)應(yīng)用技術(shù)開始進(jìn)入課程范疇，這些拓展和變革致使美國(guó)高等教育出現(xiàn)多樣化和分層結(jié)構(gòu)，一部分地方高校逐步轉(zhuǎn)變?yōu)閼?yīng)用學(xué)院。美國(guó)高校理念和模式的變革最終在全世界蔓延?？v觀大學(xué)發(fā)展歷史，德國(guó)大學(xué)科學(xué)理念的理論基礎(chǔ)是新人文主義，旨在為社會(huì)培養(yǎng)文化人，隨著整個(gè)歐美社會(huì)發(fā)展和理性化進(jìn)程，正如韋伯所言，大學(xué)培養(yǎng)文化人的使命逐步被專業(yè)人的定位所代替。

地方高校實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵在于對(duì)自身的科學(xué)合理定位和對(duì)未來特色有較為準(zhǔn)確的認(rèn)知。地方高校轉(zhuǎn)型過程中，定位一般來說分為發(fā)展層次的定位和特色學(xué)科（方向）的確定。定位的過程就是對(duì)學(xué)校發(fā)展方向的戰(zhàn)略選擇，是對(duì)高校人才培養(yǎng)方式、層次及專業(yè)方向的深思熟慮。地方高校在自身層次的定位上，要力求避免趨同，特別是要轉(zhuǎn)變以往那種“上不去也不想下”的窘迫情形，以地方經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展為己任，培養(yǎng)服務(wù)于地方發(fā)展的高級(jí)應(yīng)用型人才。應(yīng)用型大學(xué)服務(wù)于地方社會(huì)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展既是其基本職能，又是其重要使命。在轉(zhuǎn)型過程中，地方高校應(yīng)轉(zhuǎn)變其體制和制度，使其服務(wù)地方的廣度、深度和強(qiáng)度進(jìn)一步加強(qiáng)，應(yīng)緊密聯(lián)系地方需求，致力于應(yīng)用教育，其目的是解決本地實(shí)際問題，并能夠立足市場(chǎng)，贏得本地社會(huì)的支持。地方高校在轉(zhuǎn)型發(fā)展中應(yīng)該清晰認(rèn)識(shí)到，發(fā)展層次的定位應(yīng)該在一定時(shí)期內(nèi)具有穩(wěn)定性，而對(duì)學(xué)科特色方向的把握應(yīng)該相對(duì)靈活，特別是與現(xiàn)實(shí)生活、與社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展息息相關(guān)的學(xué)科，要及時(shí)依據(jù)社會(huì)的發(fā)展需求進(jìn)行適當(dāng)調(diào)整。地方高校在轉(zhuǎn)型過程中要考慮地方發(fā)展的兩個(gè)需求：一是當(dāng)下的需求，二是未來的需求。在章程中落實(shí)當(dāng)下需要時(shí)，必須體現(xiàn)學(xué)?！芭d趣驅(qū)動(dòng)”與“國(guó)家目標(biāo)驅(qū)動(dòng)”并舉，“興趣驅(qū)動(dòng)”關(guān)注的是當(dāng)下本地區(qū)所需要解決的問題，“國(guó)家目標(biāo)驅(qū)動(dòng)”則需要實(shí)施“產(chǎn)教融合”的辦學(xué)思路。這兩種需求都以技術(shù)為核心。技術(shù)是現(xiàn)代社會(huì)生產(chǎn)力得以實(shí)現(xiàn)的重要方式，日本就非常重視技術(shù)在國(guó)家建設(shè)中的重要作用，先通過技術(shù)立國(guó)，后科學(xué)與技術(shù)并舉?？茖W(xué)與技術(shù)只是職能角色不同，并無(wú)高低貴賤之分。研究型大學(xué)應(yīng)致力于發(fā)展科學(xué)體系，對(duì)理論體系進(jìn)行探索和建構(gòu)，注重于求真;地方高校在轉(zhuǎn)型過程中，應(yīng)當(dāng)把對(duì)科學(xué)的應(yīng)用作為章程使命，利用科學(xué)理論來服務(wù)自然環(huán)境的保護(hù)與地方社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，注重求用，注重培養(yǎng)學(xué)生的創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)能力，在章程中對(duì)創(chuàng)業(yè)教育的目標(biāo)定位、創(chuàng)業(yè)學(xué)科體系形成以及創(chuàng)業(yè)氛圍改善等加以明確闡述。高校章程是其制度的體現(xiàn)方式，理應(yīng)按照地方高校轉(zhuǎn)型的本質(zhì)規(guī)律，把變革的定位、方向、使命、理念明確下來，并以法理和制度予以保障?？梢赃@樣說，章程建設(shè)承載著地方高校轉(zhuǎn)型的理想，蘊(yùn)含著地方高校轉(zhuǎn)型的信念、規(guī)劃、藍(lán)圖。時(shí)代呼喚地方高校轉(zhuǎn)型，這也是高校變革的機(jī)遇，高校只有善于發(fā)現(xiàn)、把握機(jī)遇，并化機(jī)遇為理想、目標(biāo)，且以章程的形式體現(xiàn)出來，才能成為卓越的學(xué)校。

構(gòu)建內(nèi)部治理體系

任何組織機(jī)構(gòu)的變革都是由內(nèi)外部環(huán)境變化所引起的，地方高校轉(zhuǎn)型同樣如此。地方高校內(nèi)部治理體系如何變革、變革哪些內(nèi)容，都要以高校內(nèi)部存在的問題為變革的邏輯起點(diǎn)。傳統(tǒng)模式下建立的科層組織結(jié)構(gòu)已經(jīng)越來越不適應(yīng)現(xiàn)代科學(xué)技術(shù)交叉、匯聚式發(fā)展的趨勢(shì)，建立以學(xué)術(shù)和技術(shù)為中心的現(xiàn)代大學(xué)制度刻不容緩。隨著高等教育大眾化發(fā)展，地方高校規(guī)模日益龐大，傳統(tǒng)科層管理方式越來越不適應(yīng)地方院校轉(zhuǎn)型發(fā)展，不僅是因?yàn)榭茖又贫冉┗?，造成效率低下，而且地方高校本身在轉(zhuǎn)型過程中也需要管理的專業(yè)化。如何保證教授實(shí)現(xiàn)有價(jià)值的治校和真正的學(xué)術(shù)決策，是地方高校轉(zhuǎn)型過程中面臨的挑戰(zhàn)。

國(guó)際學(xué)術(shù)界“治理”概念的流行源于1989年世界銀行對(duì)非洲發(fā)展問題的討論。單純依靠政府力量干預(yù)或者單純運(yùn)用市場(chǎng)機(jī)制都不能實(shí)現(xiàn)對(duì)資源的優(yōu)化配置，在這種背景下，共同治理登上歷史舞臺(tái)。大學(xué)內(nèi)部通過向社會(huì)組織等開放權(quán)力進(jìn)行共同治理，以緩和日益龐大復(fù)雜的大學(xué)事物與相對(duì)集中的行政權(quán)力之間的矛盾，提高大學(xué)管理的韌性與彈性。國(guó)外大學(xué)內(nèi)部治理理論將協(xié)商、合作、參與、責(zé)任等價(jià)值融于其中，而且在治理過程中展現(xiàn)出其相對(duì)于大學(xué)科層組織的垂直統(tǒng)治更具靈活性，在一定程度上減少了大學(xué)管理的成本和風(fēng)險(xiǎn)。在美國(guó)，董事會(huì)為最高權(quán)力機(jī)構(gòu)，以校長(zhǎng)為行政系統(tǒng)之首和代表教師利益的教授會(huì)組成了大學(xué)與學(xué)院的基本治理結(jié)構(gòu)。歐洲國(guó)家在確保大學(xué)學(xué)術(shù)自治和自由的同時(shí)，要求大學(xué)承擔(dān)更多的責(zé)任，其治理結(jié)構(gòu)為各方利益主體參與型與混合型（董事會(huì)和評(píng)議會(huì)分別為行政權(quán)力和學(xué)術(shù)權(quán)力的核心）。

我國(guó)大學(xué)內(nèi)部治理作為國(guó)家體制改革一部分，受到國(guó)際大學(xué)內(nèi)部治理理論與實(shí)踐影響。我國(guó)高等教育法第七條規(guī)定，“國(guó)家按照社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)和發(fā)展社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的需要，根據(jù)不同類型、不同層次高等學(xué)校的實(shí)際，推進(jìn)高等教育體制改革和高等教育教學(xué)改革，優(yōu)化高等教育結(jié)構(gòu)和資源配置，提高高等教育的質(zhì)量和效益?！敝挥袕氖袌?chǎng)經(jīng)濟(jì)出發(fā)而非行政權(quán)力的角度出發(fā)來變革高校內(nèi)部治理體系，建設(shè)高校章程，才能保障變革的實(shí)質(zhì)進(jìn)行，才能夠防止學(xué)校內(nèi)部行政權(quán)力的尋租，才能根除學(xué)術(shù)腐敗滋生的土壤。高校章程是承接高等教育法與學(xué)校制度的橋梁，地方高校建設(shè)章程時(shí)，應(yīng)建立法人治理結(jié)構(gòu)，依據(jù)高等教育法落實(shí)高校職員制度。從橫向來說，地方高校在轉(zhuǎn)型實(shí)踐中應(yīng)通過章程建設(shè)，變革其科層組織的弊端，權(quán)力應(yīng)由集中、壟斷變革為權(quán)力分散和制衡，建立以理事會(huì)或者評(píng)議會(huì)為核心的法人治理結(jié)構(gòu)，決策機(jī)構(gòu)成員應(yīng)由師生代表、政府代表、社會(huì)人士、企業(yè)人士以及行政執(zhí)行人組成，通過利益相關(guān)者的參與決策，實(shí)現(xiàn)共同治理。地方高校應(yīng)建立校長(zhǎng)辦公會(huì)議，建立邀請(qǐng)一定數(shù)量的家長(zhǎng)、師生及社會(huì)代表參加的聽證會(huì)議制度，并在章程中予以明確規(guī)定，家長(zhǎng)、師生、社會(huì)人士有權(quán)利對(duì)學(xué)校變革的重大問題、對(duì)領(lǐng)導(dǎo)的決策提出“質(zhì)詢”。在辦學(xué)模式與管理模式的變革中，地方高校章程建設(shè)應(yīng)積極探索校企合作模式，甚至把校企合作的方式作為基本制度加以明確和規(guī)范。地方高校在轉(zhuǎn)型實(shí)踐中的章程建設(shè)應(yīng)依據(jù)高等教育法，探索劃分以黨委和校長(zhǎng)為首的行政系統(tǒng)和以學(xué)術(shù)委員會(huì)為主的學(xué)術(shù)系統(tǒng)之間的邊界，使權(quán)力運(yùn)行劃分更為具體。從縱向來說，要解決任意設(shè)置學(xué)院及二級(jí)學(xué)院?jiǎn)栴}，地方高校應(yīng)確立院系的組織結(jié)構(gòu)、制度及資源配置，應(yīng)將院系設(shè)置與權(quán)力劃分明確寫入學(xué)校章程中，制定院系設(shè)置流程圖，并公布于眾，以便實(shí)行民主監(jiān)督。