河南省水利建設(shè)融資機(jī)制研究

摘要：水利是國(guó)民經(jīng)濟(jì)的基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)，水利建設(shè)支撐工業(yè)化、城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展。水利投入缺口大，是制約河南省水利建設(shè)的主要突出問(wèn)題。因此，本文就河南省水利建設(shè)融資問(wèn)題及原因進(jìn)行進(jìn)一步分析，進(jìn)而提出應(yīng)從完善水利投融資平臺(tái)，加大政府公共財(cái)政投入力度，，完善多元化、多渠道、多層次水利融資機(jī)制的政策性建議。

關(guān)鍵詞：河南省;融資機(jī)制;水利建設(shè)

引言

水利是國(guó)民經(jīng)濟(jì)的基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)，對(duì)社會(huì)、經(jīng)濟(jì)與生態(tài)安全以及產(chǎn)業(yè)延伸和帶動(dòng)就業(yè)發(fā)揮著巨大的作用。河南省屬于中原經(jīng)濟(jì)的重要省份，既是經(jīng)濟(jì)大省，又是農(nóng)業(yè)大省、水利大省，未來(lái)水資源綜合開(kāi)發(fā)利用產(chǎn)業(yè)的發(fā)展空間很大，通過(guò)水利建設(shè)支撐工業(yè)化、城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展是地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的長(zhǎng)效路徑。然而，由于河南省水利投入缺口大，面臨水資源分布不均、人均水資源量遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于全國(guó)人均水平、水資源日益短缺、水生態(tài)環(huán)境亟待改善以及水資源開(kāi)發(fā)難度越來(lái)越大與水資源開(kāi)發(fā)利用要求越來(lái)越高等深層次問(wèn)題。資金瓶頸仍是制約我省水利建設(shè)的主要突出問(wèn)題，需要穩(wěn)定長(zhǎng)效的融資機(jī)制的支撐，因此完善水利建設(shè)投融資機(jī)制具有重要的理論意義和現(xiàn)實(shí)意義。

二、河南省水利建設(shè)融資問(wèn)題及原因分析

從產(chǎn)業(yè)屬性層面看，水利建設(shè)具有投資需求大、公益性特征明顯、回報(bào)周期長(zhǎng)等屬性。世界銀行資深水資源研究顧問(wèn)John Brisce（2003）對(duì)發(fā)展中國(guó)家的調(diào)查顯示，即便水利投資機(jī)制有效運(yùn)行，水利投資所需的資金數(shù)額也很巨大。王慶利（2014）認(rèn)為河南省水利投融資體制存在水利建設(shè)基金籌資措施不完善、基礎(chǔ)設(shè)施投融資環(huán)境不理想等問(wèn)題。目前，河南省水利建設(shè)資金投入與水利發(fā)展需求失調(diào)依然嚴(yán)重，尤其是地方水利建設(shè)資金缺口大，融資渠道單一。河南省水利建設(shè)融資問(wèn)題主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面。

（一）融資渠道較為單一

目前河南省水利建設(shè)資金融資模式除了政府專項(xiàng)撥款，主要采取依托各級(jí)地方政府融資平臺(tái)向金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行融資，主要融資機(jī)構(gòu)有銀行、擔(dān)保機(jī)構(gòu)及非正規(guī)金融機(jī)構(gòu)，其中向銀行機(jī)構(gòu)進(jìn)行融資的當(dāng)量占總?cè)谫Y額的85%。水利項(xiàng)目具有公益性強(qiáng)、回報(bào)率低，民間資本參與水利建設(shè)的意愿不強(qiáng)、參與度不高，融資結(jié)構(gòu)比較單一。盡管存在少量的政府資本與民間資本合作的模式，但是規(guī)模較小，且存在多種問(wèn)題限制這種模式的發(fā)展。

（二）信貸融資交易成本過(guò)高

貸款過(guò)程中的交易成本主要包括貸款前的信息收集和分析成本、貸款審査的成本、抵押品價(jià)值評(píng)估的成本、貸款后抵押品的管理和維護(hù)成本。上述交易成本中的許多成本都是不會(huì)因?yàn)橘J款規(guī)模較大而顯著提高，也不會(huì)因?yàn)橘J款規(guī)模較小而有所減少，它們屬于固定成本。盡管，而當(dāng)企業(yè)貸款規(guī)模較小時(shí)，與貸款數(shù)額較大相比而言，企業(yè)信貸就存在規(guī)模不經(jīng)濟(jì)和交易成本問(wèn)題。信貸市場(chǎng)資金供不應(yīng)求是一種普遍存在的現(xiàn)象，且往往不能簡(jiǎn)單地通過(guò)調(diào)整利率水平來(lái)緩解。盡管水利建設(shè)信貸資金通常以政府本身的信譽(yù)保證，其信貸平臺(tái)具有很大的優(yōu)勢(shì)，但是，由于近期其信貸規(guī)模的擴(kuò)大，地方政府的信貸風(fēng)險(xiǎn)也在不斷加大，加上水利建設(shè)項(xiàng)目一般情況下資金需求大、期限長(zhǎng)，且往往存在產(chǎn)權(quán)關(guān)系不清晰、風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償、貸款擔(dān)保及保險(xiǎn)機(jī)制不健全等問(wèn)題，導(dǎo)致銀行對(duì)水利信貸投放風(fēng)險(xiǎn)擔(dān)心較多，一方面貸款規(guī)模緊縮，另一方面貸款成本加大。尤其是地方水利建設(shè)，信貸融資規(guī)模更低，貸款規(guī)模不經(jīng)濟(jì)和交易成本高問(wèn)題更為突出。

（三）財(cái)政投入不足

從國(guó)外水利建設(shè)經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，水利建設(shè)投資所占 GDP 的比例一般需要穩(wěn)定在2%以上。王浩、馬靜（2008）認(rèn)為水利基本建設(shè)的最佳投資應(yīng)該占GDP的0.79%～0.84%。隨著“十一五”期間鼓勵(lì)水利行業(yè)的發(fā)展到“十二五”的水利投資快速增長(zhǎng)，全國(guó)水利行業(yè)呈現(xiàn)出快速發(fā)展的局面。該時(shí)期，河南省的水利建設(shè)投資速度尤為突出，截止到2013年，河南省的投資規(guī)模是2009年的四倍。然而，就目前形勢(shì)而言，河南省水利基礎(chǔ)設(shè)施的投資缺口大，財(cái)政投入不足也是主要原因，尤其是地方財(cái)政配套資金不足，水利資金投入積極性不高，過(guò)度依賴于中央、省級(jí)財(cái)政補(bǔ)貼，許多項(xiàng)目配套資金落實(shí)不到位，導(dǎo)致水利項(xiàng)目難以按期竣工。

（四）信用擔(dān)保體系不健全

我國(guó)的信用擔(dān)保開(kāi)始于1992年，發(fā)展時(shí)間較短，尚處于起步發(fā)展階段，其基本體系并不完備，與之相匹配的人才儲(chǔ)備，并不全面。信用擔(dān)保的發(fā)展規(guī)模一直處于似大非大，且呈現(xiàn)似全面而又存在許多漏洞的局面。我省信用擔(dān)保機(jī)構(gòu)的體制建設(shè)尚處于探索階段，其內(nèi)部控制制度并不健全，沒(méi)有與之匹配的法律法規(guī)相約束。因此造成擔(dān)保機(jī)構(gòu)有一定的規(guī)模，但是卻又比較混亂的局面，導(dǎo)致水利建設(shè)融資擔(dān)保機(jī)制缺乏。

（五）水利融資平臺(tái)仍然沒(méi)有擺脫銀行信貸的依賴

水利融資平臺(tái)成立之初也是地方政府、部門、機(jī)構(gòu)多方力量的協(xié)助，通過(guò)拆正撥款、徒弟、股權(quán)資產(chǎn)等資本形式注資，通過(guò)政府為其征信獲取銀行信貸資金，盡管從2010年以來(lái)，河南省投融資平臺(tái)開(kāi)始?jí)研?，逐步完善了?dú)立的法人制度，但是長(zhǎng)期以來(lái)以來(lái)政府的慣性，導(dǎo)致其缺乏主動(dòng)尋求經(jīng)營(yíng)性資源與經(jīng)營(yíng)資金的動(dòng)力和積極性，沒(méi)有與市場(chǎng)真正接軌。

（六）非正規(guī)金融缺乏正確引導(dǎo)

河南省地方小規(guī)模的水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，如水井、水渠、小型攔水壩等的建設(shè)大多都會(huì)借助非正規(guī)金融機(jī)構(gòu)的資金支持，非正規(guī)金融起到了一定的作用，然而非正規(guī)金融存在一個(gè)顯著的缺點(diǎn)便是利率高。非正規(guī)金融的利率是普通金融機(jī)構(gòu)利率的數(shù)倍，企業(yè)一旦采用，將對(duì)于企業(yè)的經(jīng)營(yíng)運(yùn)轉(zhuǎn)埋下重大的危機(jī)，對(duì)于經(jīng)營(yíng)效率不好的企業(yè)，這種融資方式無(wú)異于“飲鴆止渴”。非正規(guī)金融游離于政策法規(guī)的灰色地帶，由于缺乏法律法規(guī)的保護(hù)，會(huì)帶來(lái)一系列不良后果，影響水利建設(shè)的正常進(jìn)行。因此政府應(yīng)該規(guī)范非正規(guī)金融，以達(dá)到“為民所用，服務(wù)于民”的作用。

三、政策性建議

（一）完善水利投融資平臺(tái)

水利投融資平臺(tái)對(duì)于大規(guī)模水利建設(shè)具有重大推動(dòng)作用，構(gòu)建水利投融資平臺(tái)需要注意以下幾點(diǎn)：

（1）為公益性水利項(xiàng)目建立明晰的還款來(lái)源和渠道

隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，地方政府融資平臺(tái)的發(fā)展方向必定是去政府職能化的趨勢(shì)，公益化水利設(shè)施的構(gòu)建主要來(lái)源于政府資金的投入，而對(duì)于平臺(tái)債務(wù)中的公益性債務(wù)，則應(yīng)細(xì)致化，明確其還款來(lái)源和還款渠道。其主要渠道有：土地出讓金中有關(guān)水利的稅金等，城市防洪設(shè)施可以使用城市維護(hù)建設(shè)費(fèi)。將來(lái)，利用地方政府發(fā)放的債券進(jìn)行債務(wù)替代也是一個(gè)較好的還款方式。

（2）地方政府增強(qiáng)財(cái)政透明度，編制資產(chǎn)負(fù)債表

由于大部分的水利項(xiàng)目具有公益性，因此，水利投融資平臺(tái)的收入主要來(lái)源于政府回購(gòu)和財(cái)政補(bǔ)貼等，平臺(tái)的收入與政府的財(cái)政收入有著很強(qiáng)的關(guān)聯(lián)性，投融資平臺(tái)的償債能力對(duì)于政府的財(cái)政狀況具有很大依賴性。市場(chǎng)的資金流向在考慮收益的同時(shí)，也會(huì)考慮項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)，即償債主體的還款能力，其直接手段便是了解相關(guān)主體的財(cái)務(wù)狀況和經(jīng)營(yíng)情況。因此，地方性政府應(yīng)該主動(dòng)披露相關(guān)的資產(chǎn)負(fù)債情況和收入情況，增強(qiáng)財(cái)政透明度，以便市場(chǎng)可以清晰的了解相關(guān)信息，進(jìn)行信用評(píng)價(jià)，同時(shí)中央政府也應(yīng)當(dāng)進(jìn)行立法監(jiān)督和約束。

（3）建立平臺(tái)債的評(píng)級(jí)機(jī)制

為市場(chǎng)可以更加全面的了解投融資平臺(tái)，各地方政府應(yīng)該建立平臺(tái)債的評(píng)級(jí)機(jī)制?？紤]到平臺(tái)和地方政府之間的關(guān)聯(lián)性，在對(duì)平臺(tái)進(jìn)行評(píng)級(jí)時(shí)，應(yīng)充分考慮地方政府的財(cái)力狀況、債務(wù)狀況及信用等，建立科學(xué)的評(píng)級(jí)系統(tǒng)。中央有關(guān)部門應(yīng)該規(guī)定有關(guān)平臺(tái)的評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，出具相關(guān)的辦法條例，系統(tǒng)規(guī)定相關(guān)評(píng)價(jià)內(nèi)容、評(píng)價(jià)指標(biāo)、評(píng)價(jià)流程等內(nèi)容，并定時(shí)向社會(huì)進(jìn)行披露，確保社會(huì)人員可以快速準(zhǔn)確的或缺相關(guān)信息，保證評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性。

首先，構(gòu)建水利投融資平臺(tái)可以充分披露水利項(xiàng)目信息，可使市場(chǎng)充分了解所投資的水利項(xiàng)目，降低因?yàn)樾畔⒉粚?duì)稱而導(dǎo)致的交易成本過(guò)高問(wèn)題。其次，水利投融資平臺(tái)評(píng)級(jí)機(jī)制的構(gòu)建可以使市場(chǎng)充分了解該平臺(tái)的可信度，此外，由于平臺(tái)與地方政府存在關(guān)聯(lián)度，因此，水利投融資平臺(tái)的信譽(yù)及可靠度也會(huì)隨著提升。再者，水利投融資平臺(tái)的構(gòu)建對(duì)于籌建水利建設(shè)所需要的資金具有巨大的幫助，提高了籌集資金的效率，同時(shí)水利投融資平臺(tái)具有“化零為整”的作用，充分利用居民手中的閑散資金，有助于提高人民的收入水平。

（二）優(yōu)化水利建設(shè)融資環(huán)境

加大完善促進(jìn)水利投融資的各項(xiàng)制度、政策和措施的速度和力度，加快建設(shè)信用信息共享機(jī)制，開(kāi)展信用評(píng)分定級(jí)，加強(qiáng)信用擔(dān)保公司治理，建立政府性風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償機(jī)制，引導(dǎo)保險(xiǎn)公司擴(kuò)大水利保險(xiǎn)范圍，為水利發(fā)展提供有效的信貸融資信用擔(dān)保，進(jìn)一步改善水利融資的政策法治環(huán)境，建立有效率的水利融資政策體系，進(jìn)一步規(guī)范貨幣市場(chǎng)以及多層次的資本市場(chǎng)，進(jìn)一步優(yōu)化促進(jìn)多層次的渠道和方式持續(xù)長(zhǎng)效的支持水利建設(shè)。

（三）加大政府公共財(cái)政投入力度

水利投資主要來(lái)源于政府投入，各級(jí)政府應(yīng)深刻認(rèn)識(shí)水利的重要戰(zhàn)略地位，把水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)作為財(cái)政投入的重點(diǎn)。要從如下幾個(gè)方面加大政府公共財(cái)政投入力度：發(fā)揮各級(jí)政府的主導(dǎo)作用和公共財(cái)政投入的主渠道作用;用好用足 10%土地出讓收益建設(shè)農(nóng)田水利的政策;完善水利建設(shè)基金政策，拓寬水利基金來(lái)源渠道;完善水資源有償使用制度，加大水資源費(fèi)、河道采砂管理費(fèi)、水土保持補(bǔ)償費(fèi)等水利行政事業(yè)性收費(fèi)的征收力度。

（三）完善多元化、多渠道、多層次水利融資機(jī)制

（1）發(fā)揮金融機(jī)構(gòu)的重要支撐作用

金融是現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)的核心，在進(jìn)一步拓展和完善公共財(cái)政主渠道的同時(shí)，要充分發(fā)揮金融機(jī)構(gòu)的重要支撐作用，落實(shí)水利建設(shè)金融支持政策，綜合運(yùn)用財(cái)政和貨幣政策，引導(dǎo)金融機(jī)構(gòu)增加水利信貸資金。主要包括引導(dǎo)金融機(jī)構(gòu)增加水利信貸資金規(guī)模;實(shí)施好財(cái)政貼息政策;支持水利企業(yè)上市，發(fā)行股票、債券和基金;創(chuàng)新水利項(xiàng)目收益權(quán)質(zhì)押貸款等多種融資模式。

（2）吸引社會(huì)資本參與水利建設(shè)

水利的準(zhǔn)公共產(chǎn)品特性為吸引社會(huì)資本提供了前提條件，要積極探索政府與社會(huì)資本合作（PPP）模式，廣泛吸引社會(huì)資本參與水利建設(shè)，依靠全社會(huì)力量發(fā)展水利。一是搭建水利建設(shè)資金的投融資平臺(tái);二是引導(dǎo)社會(huì)資金和外資參與水利建設(shè);三是調(diào)動(dòng)群眾參與水利建設(shè)的熱情;

（3）規(guī)范水利建設(shè)資金監(jiān)管

水利建設(shè)與人民群眾的生命財(cái)產(chǎn)安全息息相關(guān)，要在增加投入的同時(shí)，規(guī)范資金管理和項(xiàng)目管理，保證資金和工程運(yùn)行安全，不斷提高資金使用效益。要從嚴(yán)把立項(xiàng)審批關(guān)、規(guī)范和加強(qiáng)水利資金使用管理、落實(shí)跟蹤問(wèn)效制度、加強(qiáng)財(cái)政財(cái)務(wù)監(jiān)管等方面加強(qiáng)水利資金監(jiān)管，定期“曬賬本”，進(jìn)一步發(fā)揮審計(jì)預(yù)防、查錯(cuò)、糾弊的免疫系統(tǒng)功能，保證水利建設(shè)資金真正用在刀刃上。

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作者簡(jiǎn)介：秦可：女，河南開(kāi)封杞縣人，1978年3月出生，畢業(yè)于河南大學(xué)管理學(xué)院，現(xiàn)任河南水投水土資源開(kāi)發(fā)有限公司財(cái)務(wù)總監(jiān)。

（本文系河南省社科聯(lián)調(diào)研課題基金項(xiàng)目【編號(hào)：SKL-2016-3155 】部分研究成果）