探索我國風(fēng)景資源分類管理的問題及解決方法

鄭湘凌

摘要：通過整理和分析我國風(fēng)景資源的情況，并借鑒美國、澳大利亞、德國、日本、香港的經(jīng)驗(yàn)，提出合并同類項(xiàng)與重整規(guī)范概念這兩種分類方法，并在合并同類項(xiàng)中對濕地類采取地方自治型管理方式，而在重整概念中進(jìn)一步發(fā)現(xiàn)了風(fēng)景資源開發(fā)與保護(hù)的矛盾，為解決這一矛盾提出轉(zhuǎn)變旅游模式的想法。

關(guān)鍵詞：風(fēng)景資源；分類；管理；保護(hù)開發(fā)；旅游模式

風(fēng)景資源包括純自然景觀、人造自然景觀、歷史遺跡景觀等，它不僅與其周圍大環(huán)境組成一個(gè)整體，自身也是一個(gè)有機(jī)的整體。人類對風(fēng)景資源的認(rèn)識決定了處置它的態(tài)度，風(fēng)景資源不單屬于人類，而是地球上所有生物的，只有將它置于地球生態(tài)系統(tǒng)的網(wǎng)絡(luò)之中，才能處理好人與風(fēng)景資源的關(guān)系造福于后代。

國際上對于風(fēng)景資源的態(tài)度主要以保護(hù)為主，在保持自然和準(zhǔn)自然狀態(tài)下，進(jìn)行科學(xué)研究、環(huán)境監(jiān)測和環(huán)境教育，提供公眾游憩機(jī)會。但目前我國的風(fēng)景資源卻存在著諸多問題，如風(fēng)景資源的保護(hù)方面、管理模式方面，嚴(yán)重影響著生態(tài)物種的保護(hù)延續(xù)以及人們與自然的接觸學(xué)習(xí)游憩，解決這些問題刻不容緩。

一、我國風(fēng)景資源分類及管理模式

風(fēng)景區(qū)的分類分區(qū)方式直接影響著它的管理部門的組成。在我國，主要風(fēng)景區(qū)類型有以下五種：風(fēng)景名勝區(qū)、自然保護(hù)區(qū)、國家森林公園、國家濕地公園、國家地質(zhì)公園，管理部門包括國家主管部門和地方主管部門，僅從管理部門的這兩種組成上看，類似于美國的中央集權(quán)管理，然而，在國家與地方主管部門這一虛設(shè)之下，是由眾多上級部門與地方各縣市的有關(guān)部門構(gòu)成，如表1。

其中從分類上來看，自然保護(hù)區(qū)與森林、濕地公園之間的概念界限模糊，地質(zhì)公園與風(fēng)景名勝區(qū)、自然保護(hù)區(qū)、森林公園之間也存在著共同點(diǎn)；從管理上來看屬于按部門管理，其中國家主管部門只是負(fù)責(zé)制定大方針政策及一些審核工作，落實(shí)到地方部門上卻是權(quán)職雜多，存在著意見難以統(tǒng)一、事后責(zé)任人不明確等弊端，如風(fēng)景名勝區(qū)資源的相關(guān)性牽涉到附近土地建筑文物植物等，也就是文物、旅游、林業(yè)、城建部門都會擁有一定的管理權(quán)，就導(dǎo)致了各部門各自為政，多頭管理，目標(biāo)模糊，各地情況不一，認(rèn)識各異，缺乏統(tǒng)一規(guī)劃和正確的指導(dǎo)。不明確的、含糊的風(fēng)景區(qū)分區(qū)，直接導(dǎo)致了后續(xù)工作混雜多樣，執(zhí)行難度加大等諸多弊端，分類分區(qū)與管理之間是相互影響相互聯(lián)系的，不能撇開管理談分類分區(qū)，也不能撇開分類分區(qū)談管理，應(yīng)該以清晰明確的分類為基礎(chǔ)劃定大的風(fēng)景區(qū)類別，接著從有效管理最大優(yōu)化的角度考慮每一類型的風(fēng)景區(qū)內(nèi)部的分區(qū)情況。

二、國外風(fēng)景資源分類及管理模式

我國對于風(fēng)景資源的研究起步較晚，無論是理論研究還是實(shí)踐案例都處于較初步的階段，而國外發(fā)達(dá)國家自十八世紀(jì)起就著手對風(fēng)景資源的分類及管理模式進(jìn)行探索，有著豐富的理論與實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，雖然我國國情與國外游區(qū)別，但依舊可以借鑒國外優(yōu)秀的經(jīng)驗(yàn)。

（一）美國自然保護(hù)地分類及中央集權(quán)型管理

美國將自然保護(hù)區(qū)分為六類：國家公園、魚類和野生動物保護(hù)區(qū)、森林和草地保護(hù)區(qū)、自然資源和土地保護(hù)區(qū)、游憩和戶外娛樂區(qū)、軍事設(shè)施保護(hù)區(qū)，其中國家公園是規(guī)模最大，保護(hù)級別最高的一類，對它的管理方式是中央集權(quán)型，實(shí)行三級管理，國家公園管理局、國家公園管理地區(qū)分局、國家公園管理處，共有七大分局，每個(gè)地方分局統(tǒng)管區(qū)域內(nèi)的各大國家公園管理處，與地方政府無關(guān)（圖1）。

（二）澳大利亞自然保護(hù)地分類及地方自治型管理

澳大利亞的自然保護(hù)區(qū)包括IUCN制定的六類——嚴(yán)格的自然保護(hù)區(qū)/野生地、國家公園、自然紀(jì)念保護(hù)區(qū)、棲息地、陸地/海洋景觀保護(hù)區(qū)、受管理的資源保護(hù)區(qū)，并且還在六類的基礎(chǔ)上延伸出亞類，不同州對同一資源有著不同的分類方式、名稱相同的資源也有著不同的管理方式。雖然澳大利亞的自然保護(hù)區(qū)分類繁多，但由于其管理上采用地方自治，即各州分別對自己內(nèi)部的保護(hù)區(qū)進(jìn)行管理——通常設(shè)一協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)自然保護(hù)政策制定與咨詢，其他相關(guān)部門根據(jù)聯(lián)邦及州法律規(guī)定范圍分別建立和管理各自的保護(hù)區(qū)，如此將綜合復(fù)雜的全國自然保護(hù)區(qū)細(xì)分為地方自治，化繁為簡。此外，澳大利亞還支持保護(hù)區(qū)社區(qū)參與共管，有利于緩解保護(hù)和發(fā)展的矛盾。

（三）德國自然保護(hù)區(qū)分類及地方自治型管理

德國自然保護(hù)區(qū)分為八類：自然保護(hù)區(qū)、國家公園、原始森林保護(hù)區(qū)、自然公園、景觀保護(hù)區(qū)、生物圈保護(hù)區(qū)、鳥類保護(hù)區(qū)和濕地保護(hù)區(qū)，其中自然保護(hù)區(qū)和國家公園作為嚴(yán)格意義上的保護(hù)區(qū)是德國進(jìn)行自然保護(hù)的主要場所，德國的國家公園管理模式是地方自治型，其中聯(lián)邦政府發(fā)布自然保護(hù)方面的宏觀政策、制定相關(guān)法規(guī)等，州政府有國家公園的最高管理權(quán)，決定自然保護(hù)工作的具體開展和執(zhí)行，比如公園的建立、管理機(jī)構(gòu)的設(shè)置、管理目標(biāo)的制定。州政府管轄的國家公園又分為三級：州立環(huán)境部、地區(qū)國家公園管理辦事處、縣市級國家公園管理辦公室。

（四）日本自然公園分類及綜合型管理

日本將自然公園分為三類：國立公園、國定公園和都道府縣立自然公園。其中國立公園是能夠代表日本自然風(fēng)景的地域，并由國家指定和管理；國定公園由國家制定，都道府縣進(jìn)行管理。而都道府縣自然公園是能夠代表都道府縣的自然風(fēng)景地域，由都道府縣制定和管理。此后隨著日本環(huán)境的不斷惡化，日本對自然公園采取中央和地方共同管理的綜合管理體系，在中央設(shè)立環(huán)境廳，并在其中設(shè)置自然保護(hù)局，進(jìn)行自然公園的統(tǒng)管，制定統(tǒng)一的法律和統(tǒng)一的管理規(guī)劃。不同等級的自然公園管理機(jī)構(gòu)不同，自然公園采取地域制的管理制度。

此外日本所有國家公園都依照《自然公園法》進(jìn)行規(guī)劃管理，由于日本的國家公園內(nèi)的土地存在多種所有制和多種經(jīng)濟(jì)活動——農(nóng)業(yè)、林業(yè)、旅游業(yè)及娛樂產(chǎn)業(yè)，因而日本有針對性地按照生態(tài)系統(tǒng)完整和風(fēng)光秀麗等級、人類對自然環(huán)境的影響程度、旅游游客使用的重要性等指標(biāo)將所有國家公園的土地劃分為幾種類型區(qū)域：特別區(qū)、海洋公園區(qū)、普通區(qū)，其中特別區(qū)又分為特殊保護(hù)區(qū)、Ⅰ級特別區(qū)、Ⅱ級特別區(qū)、Ⅲ級特別區(qū)。

通過對上述國家及地方對于自然保護(hù)區(qū)的分類和管理方式的比較，發(fā)現(xiàn)我國與它們相比，最明顯的一點(diǎn)就是對于自然保護(hù)區(qū)的分類沒有明確的劃分標(biāo)準(zhǔn)與法律保障，這一點(diǎn)也直接影響到之后的規(guī)劃、管理等的執(zhí)行。我國地大物博資源充沛，但也會給管理帶來負(fù)荷，難以協(xié)調(diào)各部門的矛盾。以我國現(xiàn)有的劃分方式及管理的響應(yīng)結(jié)果來看，應(yīng)該先確立我國自然保護(hù)地的管理方式是中央集權(quán)、地方自治或是綜合型。

三、我國風(fēng)景資源的管理初探

要確立我國風(fēng)景資源的管理方式，首先需要做的是了解我國風(fēng)景資源的資源狀況（表2）。從現(xiàn)有資源分類情況來看，存在著兩個(gè)可以改進(jìn)的方面，第一是可以合并同類項(xiàng)——將屬性相似的資源歸為同一類，第二是將一些概念易混淆的類別重新規(guī)范定義并嚴(yán)格區(qū)分彼此。

（一）濕地類

從表2中看出城市濕地公園30個(gè)、濕地公園50個(gè)，分別隸屬于住房與城鄉(xiāng)建設(shè)部和國家林業(yè)局，這兩類資源稀缺，分布零散，從占地面積上來看屬于中小型，所以這兩類公園直接由國家部門進(jìn)行管理是耗資耗力的是不太合理的。又因?yàn)檫@兩類公園有著獨(dú)特的自然風(fēng)景資源，勢必會成為其所在的城市的名片，故建議可以效仿德國的地方自治型來負(fù)責(zé)管理此類公園，由國家成立濕地管理局，發(fā)布自然保護(hù)方面的宏觀政策、制定相關(guān)法規(guī)，由地方成立濕地管理辦事處和縣市級濕地管理辦公室，決定對濕地開展和執(zhí)行保護(hù)發(fā)展工作。同時(shí)，水利風(fēng)景區(qū)的類型包括了所有和水相關(guān)的自然資源，但這些諸如濕地、城市河湖、灌溉的類型無論是在形態(tài)還是處理方式上都存在著天壤之別，故建議將水利風(fēng)景區(qū)進(jìn)行拆分，將濕地型風(fēng)景區(qū)加入到濕地的范疇中，同屬于濕地管理辦事處和縣市級濕地管理辦公室負(fù)責(zé)。對于濕地資源而言，明顯是以保護(hù)為主，開發(fā)為輔，僅允許在其間加入適當(dāng)?shù)挠雾O(shè)施供人們進(jìn)入?yún)⒂^體驗(yàn)，如北京野鴨湖國家濕地公園、杭州西溪濕地公園國家濕地公園。

（二）自然保護(hù)區(qū)

自然保護(hù)區(qū)又稱自然禁伐禁獵區(qū)，往往是一些珍貴稀有的動植物種的集中分布區(qū)，候鳥繁殖越冬或遷徙的停歇地，以及某些飼養(yǎng)動物和栽培植物野生近緣種的集中產(chǎn)地?？梢苑譃樯鷳B(tài)系統(tǒng)類型保護(hù)區(qū)、生物物種保護(hù)區(qū)和自然遺跡保護(hù)區(qū)；按照保護(hù)區(qū)的性質(zhì)來劃分，自然保護(hù)區(qū)可以分為科研保護(hù)區(qū)、國家公園、管理區(qū)和資源管理保護(hù)區(qū)。其總體要求是以保護(hù)為主，在不影響保護(hù)的前提下，把科學(xué)研究、教育、生產(chǎn)和旅游等活動有機(jī)地結(jié)合起來。目前我國有2000多個(gè)自然保護(hù)區(qū)，比如長白山自然保護(hù)區(qū)，武夷山自然保護(hù)區(qū)，對這些大家耳熟能詳?shù)牡胤酱蠹沂紫认氲降氖撬鳛橐惶幝糜尉包c(diǎn)存在，很少有人將它們定義為保護(hù)區(qū)。一方面因?yàn)檫@些地方存在著過渡開發(fā)旅游宣傳，另一方面是對其生物保護(hù)培育教育的宣傳力度不夠。就我國目前的開發(fā)來看，早已將自然保護(hù)區(qū)與風(fēng)景名勝區(qū)旅游景點(diǎn)等混淆。中華人民共和國國務(wù)院令第474號《風(fēng)景名勝區(qū)條例》規(guī)定：“新設(shè)立的風(fēng)景名勝區(qū)與自然保護(hù)區(qū)不得重合或者交叉；已設(shè)立的風(fēng)景名勝區(qū)與自然保護(hù)區(qū)重合或者交叉的，風(fēng)景名勝區(qū)規(guī)劃與自然保護(hù)區(qū)規(guī)劃應(yīng)當(dāng)相協(xié)調(diào)。因此首先要做的就是嚴(yán)格按照概念定義對已有的自然保護(hù)地、風(fēng)景名勝區(qū)、森林公園等進(jìn)行檢查，確立符合標(biāo)準(zhǔn)的自然保護(hù)地，同時(shí)對符合標(biāo)準(zhǔn)的自然保護(hù)地給予最嚴(yán)格的保護(hù)和規(guī)范要求，比如對已進(jìn)行開發(fā)的進(jìn)行物種檢查，若有影響到物種生存發(fā)展的，勒令開發(fā)商移走到自然保護(hù)地的周邊區(qū)域或是取消這一景點(diǎn)，對若未影響到物種生態(tài)，則允許保持原狀，同時(shí)限制再開發(fā)。

對自然保護(hù)地進(jìn)行嚴(yán)格規(guī)范和保護(hù)影響到了原有的活動，尤其是我國的自然保護(hù)地僅目前的劃分狀況來看國家級就有300多個(gè)，還不包括再次按照自然保護(hù)地的概念對自然資源劃分可能還會加入一些原本屬于風(fēng)景名勝區(qū)、水利風(fēng)景區(qū)中資源地，可以說是對科研教育、生產(chǎn)旅游等活動造成強(qiáng)力的沖擊。光就這一點(diǎn)就能使這一想法不具有落地性，那么，是否有一種新的方式，有別于傳統(tǒng)的生產(chǎn)發(fā)展方式，能夠協(xié)調(diào)自然保護(hù)區(qū)中保護(hù)與發(fā)展之間的矛盾呢。

四、風(fēng)景資源的保護(hù)與開發(fā)的矛盾解決

對于我國風(fēng)景資源保護(hù)和開發(fā)之間的矛盾，要想切實(shí)有效解決，必須換個(gè)角度思考——轉(zhuǎn)變旅游模式。

（一）效仿美國科教模式

科教模式在宏觀上是指國家環(huán)境教育體系中的野外教育途徑，在微觀上是指以自然保護(hù)地為活動地點(diǎn)、利用自然環(huán)境和資源條件進(jìn)行環(huán)境科普教育活動。IUCN對環(huán)境教育的定義是“人們?yōu)榱肆私夂驼J(rèn)識人類、文化于環(huán)境的相互關(guān)系而必須接受的技能和認(rèn)識方面的教育。是一個(gè)認(rèn)識環(huán)境價(jià)值和澄清人類與環(huán)境關(guān)系概念的過程，必須貫穿于人們制定環(huán)境政策和形成環(huán)境行為準(zhǔn)則的過程中。”美國是最早實(shí)施環(huán)境教育的國家之一，其國家環(huán)境教育水平也始終處于世界領(lǐng)先地位。其約塞米蒂國家公園擁有完善的管理體系，并且利用自身優(yōu)美的自然環(huán)境條件，根據(jù)不同年齡階段游客的特點(diǎn)有針對性地推出形式多樣內(nèi)容豐富的環(huán)境科教活動，如表3，并配合活動制作相應(yīng)的環(huán)境科教活動材料和周邊紀(jì)念品，加深環(huán)境科教活動在游客心中的印象，擴(kuò)大環(huán)境保護(hù)的影響力。在環(huán)境科教活動中，科教工作由教育學(xué)、生物學(xué)、地理學(xué)、環(huán)境科學(xué)、營銷策劃等相關(guān)學(xué)科專家組成，負(fù)責(zé)活動的設(shè)計(jì)組織宣傳和實(shí)施，公園環(huán)境監(jiān)測、導(dǎo)游服務(wù)和信息管理等部門配合科教工作組完成可交貨的的相關(guān)事宜。

目前我國的旅游方式是人們成群結(jié)隊(duì)的穿行在風(fēng)景區(qū)中，度假村、車輛、盤山公路等都對原有自然造成影響，而這種消費(fèi)享受型的旅游方式既不能讓國人理解人與自然的正確關(guān)系，還會刺激再開發(fā)帶來經(jīng)濟(jì)效益。故可以借鑒美國的科教旅游模式，將消費(fèi)享受型轉(zhuǎn)化為環(huán)境教育型，除了可以解決上述兩個(gè)問題，更可以大大的減少前往風(fēng)景區(qū)中的游人數(shù)量。

從可行性角度來看這一模式適用于現(xiàn)階段，與國國家公園的科教模式相比，我國若想實(shí)施該模式，需要完善立法，明確和細(xì)化各項(xiàng)相關(guān)制度；在管理上成立特定的統(tǒng)一的管理部門，走中央集權(quán)型管理——國家公園管理局、國家公園管理地區(qū)分局、國家公園管理處，其中管理局（分局、處）中的人員由相關(guān)專業(yè)組成，原本負(fù)責(zé)管理這些部門轉(zhuǎn)變?yōu)閾碛斜O(jiān)督及建議權(quán)——提供必要的專業(yè)指導(dǎo)，論證并負(fù)責(zé)相關(guān)基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目。

（二）前瞻式旅游模式

時(shí)代在發(fā)展，科技日新月異的進(jìn)步，為未來帶來了多種可能，譬如谷歌研發(fā)出的VR眼鏡（虛擬現(xiàn)實(shí)眼鏡）——通過電腦技術(shù)，將虛擬的信息應(yīng)用到真實(shí)世界，真實(shí)的環(huán)境和虛擬的物體實(shí)時(shí)地疊加到了同一個(gè)畫面或空間同時(shí)存在；以及正在試行的VR電影；將來的AR（增強(qiáng)現(xiàn)實(shí)，看到的場景和人物一部分是真一部分是假，是把虛擬的信息帶入到現(xiàn)實(shí)世界中），這些技術(shù)也許可以應(yīng)用于將來的旅游中。比如人們攜帶AR眼鏡走入自然保護(hù)區(qū)劃定的路線，通過AR眼鏡看到更多自然保護(hù)區(qū)內(nèi)的生物和景色，用這種現(xiàn)實(shí)與虛擬結(jié)合的方式展示更多信息來替代將路徑延伸到保護(hù)區(qū)內(nèi)部。還可以讓風(fēng)景區(qū)管理處開發(fā)網(wǎng)上游覽項(xiàng)目，將保護(hù)區(qū)、風(fēng)景名勝區(qū)中的資源信息采集完畢制作成虛擬影像，人們通過攜帶VR眼鏡，在電腦上身臨其境的游覽景區(qū)。從可行性角度來看近十年來VR技術(shù)尚不能普及，近二十年來AR技術(shù)不能普及，但對于風(fēng)景名勝區(qū)、自然保護(hù)區(qū)等的規(guī)劃都是涵蓋著未來五年或十年的信息內(nèi)容，所以這一旅游模式是可以考慮納入其中的，目前沒有技術(shù)支撐，可將構(gòu)想擬建出，由未來執(zhí)行。

（作者單位：湖北大學(xué)知行學(xué)院藝術(shù)與設(shè)計(jì)系）

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