廣西水污染防治項目PPP模式探索及研究

梁靜

摘 要：水環(huán)境質(zhì)量，水生生態(tài)安全直接影響著人民群眾健康和經(jīng)濟(jì)社會的持續(xù)發(fā)展，隨著PPP模式的推廣，水污染防治項目采用PPP模式日益增多，政府參與的新建污水、垃圾處理項目將會全面實施PPP模式，通過分析目前廣西水污染防治項目PPP模式存在的問題，對開展廣西水污染防治項目PPP模式探索及研究，并提出相關(guān)建議。

關(guān)鍵詞：水污染防治；PPP；環(huán)境管理

中圖分類號：X52 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A 文章編號：1004-7344（2018）21-0369-02

引 言

水環(huán)境質(zhì)量，水生生態(tài)安全直接影響著人民群眾健康和經(jīng)濟(jì)社會的持續(xù)發(fā)展，加大水污染防治力度，保障國家水安全，將是一項長期而艱巨的任務(wù)。PPP（Public-Private Partnership），又稱PPP模式，即政府和社會資本合作，是公共基礎(chǔ)設(shè)施中的一種項目運作模式，PPP優(yōu)勢在于使合作各方達(dá)到比單獨行動預(yù)期更為有利的結(jié)果，即政府的財政支出更少，企業(yè)的投資風(fēng)險更輕。隨著PPP模式的推廣，水污染防治項目采用PPP模式日益增多，由于《關(guān)于政府參與的污水、垃圾處理項目全面實施PPP模式的通知》（財建[2017]455號）的頒布，政府參與的新建污水、垃圾處理項目將會全面實施PPP模式，而且現(xiàn)有污水、垃圾處理的項目也將逐步推進(jìn)轉(zhuǎn)型為PPP模式，廣西水污染防治項目將更多的采用PPP模式。因此，對開展廣西水污染防治項目PPP模式探索及研究對完善水污染防治的支撐體系，帶動水污染防治行業(yè)發(fā)展，對實現(xiàn)廣西水污染防治可持續(xù)發(fā)展具有重大的戰(zhàn)略意義。

1 廣西水污染防治項目PPP模式發(fā)展現(xiàn)狀

根據(jù)財政部全國PPP綜合信息平臺項目的結(jié)果顯示，2018年P(guān)PP管理庫項目7224個，投資額142981.91億元，其中廣西項目123個，投資額1901.61億元，其中生態(tài)建設(shè)和環(huán)境保護(hù)類項目數(shù)為20個，涉及水污染防治類項目17個，投資額263.87元；市政工程類項目54個，水污染防治類項目18個，投資額22.98億元，詳見表1。

廣西水污染防治PPP項目推進(jìn)領(lǐng)域主要包括：飲用水水源地環(huán)境綜合整治，湖泊水體保育、河道環(huán)境修復(fù)與綜合整治、城市黑水治理、城鎮(zhèn)污水處理及管網(wǎng)建設(shè)等領(lǐng)域，大多數(shù)項目都是以綜合治理打包的方式或污水處理廠及管網(wǎng)建設(shè)的方式來推進(jìn)的，運作大多數(shù)采用BOT的形式。

從地域分布來看，廣西水污染防治PPP項目主要分布在南寧市和欽州市，地域分布非常不均，詳見2。

2 廣西水污染防治項目PPP模式推進(jìn)過程存在問題分析

PPP模式作為一種減少政府財政壓力，減輕企業(yè)的投資風(fēng)險的新時期與時俱進(jìn)的融資模式，是提高項目運營效率和服務(wù)質(zhì)量的戰(zhàn)略選擇。為此政府也出臺的相應(yīng)的政策大力推行PPP模式，但是水污染防治項目PPP項目除了一般建設(shè)項目所具有的風(fēng)險之外，還存在很多困難，使得項目難以落地。

2.1 觀念沒有轉(zhuǎn)變

國家已明確規(guī)定前期準(zhǔn)備工作不到位、未建立按效付費機(jī)制的項目是不能納入財政部PPP項目庫，申請不到國家的PPP項目資金支持的。廣西各地市因地方經(jīng)費不足，大部分水污染防治項目因配套資金未落實無法實施，很多城鎮(zhèn)生活污水處理設(shè)施建設(shè)雖早已納入規(guī)劃，但也因資金不足導(dǎo)致前期工作無法開展，一些部門和單位仍存在“等、靠、要”思想，水污染防治中央專項資金不下達(dá)就難以開展項目前期工作，沒有積極的多渠道去籌措項目前期經(jīng)費，簡單將PPP模式看作一種融資手段，且PPP項目申報的程序復(fù)雜，資金使用的管理要求高，思想守舊的部門和單位更希望能夠得到財政直接投入或銀行貸款等傳統(tǒng)融資方式對項目進(jìn)行資金支持，采用PPP模式的主動性不強(qiáng)。

2.2 運營經(jīng)驗不足

PPP模式作為新興的運作模式，存在各方面運作經(jīng)驗不足的情況。首先，政策法規(guī)不夠完善，由于PPP項目涉及面廣，很多相關(guān)的配套政策還未頒布，PPP項目各個環(huán)節(jié)如何適用現(xiàn)行的法律不夠清晰，水污染防治項目PPP項目運營的相關(guān)參照案例也較少，出現(xiàn)糾紛時，各相關(guān)方利益難以順利通過法律途徑得到明確保障，使得社會資本參與項目投資時對水污染防治項目PPP項目收益率、PPP政策的穩(wěn)定性和項目的長期運營心存顧慮。部分地市的工作人員因相關(guān)知識儲備的不足、實際操作時間、短經(jīng)驗不夠等原因，導(dǎo)致業(yè)務(wù)能力不強(qiáng)，對水污染防治項目采取PPP模式的指導(dǎo)和管理能力不強(qiáng)，使得部分PPP項目的前期準(zhǔn)備工作不充分，制定的實施方案質(zhì)量不高、深度不夠，實操性差，而且往往忽略了運營服務(wù)和績效考核，一定程度上導(dǎo)致PPP項目進(jìn)展緩慢。

2.3 行業(yè)發(fā)展不平衡

從廣西目前正在實施的水污染防治PPP項目來看，主要是以交通運輸、生態(tài)建設(shè)和環(huán)境保護(hù)市政基礎(chǔ)設(shè)施為主，廣西水污染防治PPP項目大多數(shù)項目都是以綜合治理打包的方式或污水處理廠及管網(wǎng)建設(shè)的方式來推進(jìn)的。對于綜合治理類的水污染防治項目，往往沒有經(jīng)營收入，難以明確收益率，PPP模式推行困難；對于有經(jīng)營收入的水污染防治項目，大多采用自行運作模式，采用PPP模式的主動性不強(qiáng)。個別行業(yè)，如水利、林業(yè)、體育等在廣西推廣運用PPP模式的積極性不高，目前仍沒有相關(guān)PPP項目。從水污染防治PPP項目地域分布情況來看，主要分布在南寧市和欽州市，地域分布非常不均，地方上積極性不高，水污染防治PPP項目難以獲取社會資本的投資。

2.4 民營資本參與率低

從目前水污染防治PPP項目推進(jìn)情況來看，參與水污染防治PPP項目的社會資本以大型國企為主，民營資本的參與程度率不高，與國家政策鼓勵的民營經(jīng)濟(jì)參與公共服務(wù)的期望還有一定的差距。主要是水污染防治PPP項目往往屬于公益性質(zhì)，存在前期手續(xù)復(fù)雜，投資規(guī)模大，回報周期長，收益率偏低的特點，民營資本對收益率的追求和受自身資金限制，參與的積極性不高。

3 廣西水污染防治項目PPP模式對策建議

3.1 樹立科學(xué)的發(fā)展理念

通過加強(qiáng)宣傳、教育，進(jìn)一步深化對水污染防治項目PPP模式的認(rèn)識，樹立科學(xué)的發(fā)展理念，指導(dǎo)實際工作，使社會資本進(jìn)入水污染防治領(lǐng)域，不僅能夠有效緩解地方財政困局，同時在水污染防治產(chǎn)業(yè)對外開放的過程中，將優(yōu)質(zhì)民營企業(yè)的資本、技術(shù)、經(jīng)營等方面的管理經(jīng)驗吸引進(jìn)來。通過舉辦相關(guān)培訓(xùn)，加強(qiáng)對相關(guān)政策的學(xué)習(xí)，提高相關(guān)工作人員理論政策水平和實際操作能力。

3.2 健全投資規(guī)劃機(jī)制

從使用者付費、可行性缺口補(bǔ)助、政府付費、模式創(chuàng)新四個方面來完善健全投資規(guī)劃機(jī)制，來保障各相關(guān)方利益。各地市按照國務(wù)院總體部署和國家相關(guān)部委關(guān)于推進(jìn)水污染防治項目PPP模式工作的具體要求，結(jié)合實際情況，在水污染防治項目PPP模式收益率保障等方面制定切實可行、具體可操作的措施意見，強(qiáng)化績效考核，探索制定明確細(xì)化的分行業(yè)項目驗收績效指標(biāo)體系，覆蓋水污染防治PPP項目全生命周期，確保全程有監(jiān)督、有考核、有驗收，為水污染防治PPP項目落地提供制度保障。

3.3 加強(qiáng)項目謀劃

統(tǒng)籌考慮經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展和可用財力情況，認(rèn)真謀劃一批社會需求大、行業(yè)前景好的水污染防治項目實施PPP模式，促進(jìn)PPP項目在水污染防治行業(yè)領(lǐng)域多元化，擴(kuò)大PPP模式覆蓋范圍。切實做好項目前期工作。抓緊項目的規(guī)劃、可研、立項、環(huán)評等前期準(zhǔn)備工作，政府參與的污水、垃圾處理項目全面實施PPP模式的同時，充分發(fā)揮現(xiàn)有的水污染防治PPP示范項目的引領(lǐng)和帶動作用，推動PPP模式在水污染防治領(lǐng)域的推廣。

3.4 鼓勵模式創(chuàng)新

鼓勵捆綁經(jīng)營與組合開發(fā)模式創(chuàng)新，大力推進(jìn)資源組合開發(fā)等盈利模式創(chuàng)新，保障社會資本的收益率，調(diào)動社會資本投入的積極性、主動性。進(jìn)一步加強(qiáng)與金融機(jī)構(gòu)的合作，探索和建立水污染防治PPP項目融資保障機(jī)制，拓寬融資渠道，增強(qiáng)社會資本投資信心。推動金融機(jī)構(gòu)開發(fā)與水污染防治PPP項目相關(guān)的金融產(chǎn)品，引導(dǎo)資金對水污染防治PPP項目的投入，激發(fā)社會資本投資熱情。

4 結(jié) 語

水環(huán)境質(zhì)量，水生生態(tài)安全直接影響著人民群眾健康和經(jīng)濟(jì)社會的持續(xù)發(fā)展，PPP模式作為一種減少政府財政壓力，減輕企業(yè)的投資風(fēng)險的新時期與時俱進(jìn)的融資模式，是提高項目運營效率和服務(wù)質(zhì)量的戰(zhàn)略選擇，水污染防治項目采用PPP模式日益增多，通過分析目前廣西水污染防治項目PPP模式存在的問題，對開展廣西水污染防治項目PPP模式探索及研究，并提出相關(guān)建議，對推進(jìn)廣西水污染防治PPP項目起到推進(jìn)的作用。

參考文獻(xiàn)

[1]孫萍萍.生態(tài)建設(shè)項目實施PPP模式研究.中國科學(xué)技術(shù)大學(xué).

[2]張 玉.PPP模式在環(huán)保產(chǎn)業(yè)中的應(yīng)用研究.財政部財政科學(xué)研究所.

[3]趙寶慶.水污染防治項目PPP模式研究.山東財經(jīng)大學(xué).

收稿日期：2018-6-20

作者簡介：梁 靜（1980-），女，中級工程師，本科，主要從事環(huán)境保護(hù)方面的工作。