關于基層環(huán)境管理工作面臨的難題及對策分析

楚春秋

摘要：近些年，隨著社會經濟建設的快速發(fā)展，我國現已經形成了較為健全、完善的環(huán)境保護法律體系，基本可以實現有法可依。但是令人遺憾的是，基層環(huán)境管理工作仍然面臨著眾多亟待解決的難題。就此，本文根據筆者工作實際經驗，針對基層環(huán)境管理工作面臨的難題進行詳細的分析，并提出相應的解決措施。

關鍵詞：基層；環(huán)境管理；對策

1基層環(huán)境管理工作面臨的難題

1.1環(huán)保法制體系不健全管理難

現我國已經在《中華人民共和國環(huán)境保護法》的基礎上形成了一系列的法律法規(guī)，建立起一套較為完善的法律體系，但在一些領域還存在著差距。有的立法缺乏整體的協調性和前瞻性，有的立法相互沖突，缺乏公眾參與，有的法律法規(guī)理論性強，操作性差，基層環(huán)保部門在執(zhí)法過程中理解不一致，為執(zhí)法工作帶來一定困惑。

1.2職權與事權不對稱監(jiān)管難

“環(huán)境資源與保護”作為一種法定權力，已在環(huán)境保護專門法律、法規(guī)中賦予“縣級以上地方人民政府環(huán)境保護行政機關”?！暗胤礁骷壢嗣翊泶髸M織法”和“地方各級人民政府組織法”也賦予縣級以上人民政府“環(huán)境資源和保護”的職權。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為我國公共事務管理的最基本單位，是轄區(qū)內最直接面臨的環(huán)境問題，是社會事務與政府管理之間最基本的紐帶，但沒有管理環(huán)境的權力。也沒有相應的環(huán)境保護行政機關的明確法律規(guī)定。隨著經濟的快速發(fā)展，生態(tài)文明建設的全面推進，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府管理的公共事務，尤其是環(huán)境管理事務變得非常復雜，但由于行政層次的限制，權利和權力的不平等，鄉(xiāng)鎮(zhèn)并沒有專門的環(huán)保管理機構，也沒有專業(yè)人員來管理，經費無法保障，這是基礎環(huán)境管理最根本的困境。

1.3基層環(huán)保部門監(jiān)管力量薄弱

基層環(huán)境執(zhí)法隊伍中人員混崗、隊伍人手不足的問題仍然普遍存在。根據環(huán)保部2014年的統(tǒng)計，全國8萬名環(huán)境監(jiān)察人員負責150萬家工業(yè)企業(yè)的現場檢查工作、100余萬件信訪投訴案件的現場調查工作、50萬家企業(yè)排污費申報和收費工作、14萬件環(huán)境行政處罰案件的調查取證工作、1萬家國控企業(yè)在線監(jiān)控數據的現場核查工作，以及大量的自然保護區(qū)檢查、環(huán)境污染和生態(tài)破壞糾紛的調解處理工作。特別是近幾年，隨著新《環(huán)境保護法》實施后，環(huán)境執(zhí)法力度不斷加大，以及依法行政要求越來越高，基層環(huán)保部門監(jiān)管執(zhí)法能力不足的問題越來越凸顯，主要表現在執(zhí)法取證裝備差；部分基層執(zhí)法人員執(zhí)法水平低，能力素質有待提高，一定程度上影響了環(huán)境執(zhí)法。

1.4社會公眾參與程度不夠

每一位居民都有義務、有責任參與到環(huán)境保護工作。但令人遺憾的是，很多社會公眾都沒有主動參與環(huán)境保護的意識，平時參加環(huán)?；顒拥姆e極性、主動性也較差。若沒有正確的引導，良好的參與機制，往往造成社會公眾對自然保護區(qū)建設、環(huán)境可持續(xù)發(fā)展等正面環(huán)境問題不太重視，但對一些負面環(huán)境問題卻極為敏感，加上對信息掌握缺乏和個人知識結構的欠缺，容易使其成為助推謠言廣泛傳播的主力軍，引發(fā)社會的恐慌。

2加強基層環(huán)境管理工作的相應措施

2.1完善環(huán)境管理法律法規(guī)

隨著我國生態(tài)文明建設的全面推進，環(huán)境管理體制的不斷完善，不符合新形勢要求的法律法規(guī)正逐步取消。特別是新《環(huán)境保護法》實施，《大氣污染防治法》《水污染防治法》《環(huán)境影響評價法》《建設項目環(huán)境保護管理條例》等法律法規(guī)相繼修訂后，為環(huán)境保護提供了強有力的法律支持，但在執(zhí)行過程中，依然存在界定模糊，應盡快制定相應的解釋和行政法規(guī)，確保基層環(huán)保部門在執(zhí)法過程中具有明確性、可操作性，避免出現執(zhí)法以執(zhí)法人員的主觀意志為轉移，隨意“自由裁量”。

2.2建立健全環(huán)境保護機制

通過完善建設項目環(huán)評審批、環(huán)境保護“一票否決”制度，杜絕重污染項目的審批建設。通過調整產業(yè)結構，使經濟增長由粗放型向集約型轉變，工業(yè)企業(yè)由資源開發(fā)、高能耗、重污染向技術、低能耗、輕污染發(fā)展。通過全面規(guī)劃，合理產業(yè)布局，充分利用自然生態(tài)系統(tǒng)的自凈和稀釋功能，最大限度地減少環(huán)境污染對環(huán)境的影響。但基層環(huán)保機構由于缺乏高素質人才，在“統(tǒng)籌規(guī)劃、合理布局”方面存在一定的困難，有必要建立一支專業(yè)化、高層次的環(huán)境管理隊伍來統(tǒng)籌、指導各基層環(huán)保機構工作的開展。

各級領導干部既要對所在崗位承擔的業(yè)務工作負責，又要對崗位職責范圍內的環(huán)境保護工作負責，全面落實“管行業(yè)必須管環(huán)保、管業(yè)務必須管環(huán)保、管生產經營必須管環(huán)?！敝贫龋砬迓氊?、理順關系，建立長效機制，健全部門聯動機制，構建全社會齊抓共管的環(huán)保大格局。

探索建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)環(huán)保機構。為解決在環(huán)保執(zhí)法監(jiān)管任務日益繁重，但環(huán)保部門執(zhí)法力量越向下越薄弱，鄉(xiāng)鎮(zhèn)環(huán)保部門缺乏執(zhí)法力量，難以滿足執(zhí)法監(jiān)管工作實際需要的問題，應謀劃建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)環(huán)保機構，下沉環(huán)保監(jiān)管力量，依法加強農村環(huán)境執(zhí)法能力建設，積極組織開展村組環(huán)保監(jiān)管員的培訓工作，形成嚴密的網格執(zhí)法監(jiān)管網絡，發(fā)揮環(huán)保網格監(jiān)管人員的積極作用，因地制宜，精準施策，搞好農村環(huán)保監(jiān)管、環(huán)保宣傳，解決農村面源污染問題，切實改善農村環(huán)境質量，實現執(zhí)法監(jiān)管全覆蓋。

2.3加強基層環(huán)保部門的執(zhí)法監(jiān)管力度

第一，強化基層環(huán)保部門環(huán)保業(yè)務知識的培訓，定期組織對基層環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法人員進行考核，根據考核結果對考核綜合素質、業(yè)務能力等不合格的人員實行“淘汰制”或崗位調整，激活合理的進出機制，不斷提升基層環(huán)境執(zhí)法隊伍整體素質，提高監(jiān)察執(zhí)法工作效率。

第二，基層環(huán)境管理工作涉及面廣、情況復雜，各執(zhí)法部門相互間應加強配合，整合各部門執(zhí)法資源，提高行政執(zhí)法整體效能，解決突出環(huán)境問題。建立健全環(huán)保行政執(zhí)法與刑事司法聯動機制，完善重大案件會商督辦等制度，嚴厲打擊環(huán)境領域違法犯罪行為，依法追究環(huán)境損害責任人相關責任。按照責任分工將各項監(jiān)管任務和責任分解落實到縣區(qū)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村，細化到具體崗位和人員，形成縱到底、橫到邊、全覆蓋的環(huán)境執(zhí)法監(jiān)管新格局。

第三，由于受地方經濟影響，各區(qū)縣環(huán)境執(zhí)法的財政投入參差不齊，但總體水平不高。建議省市級環(huán)保部門加大對地方財政實力較弱區(qū)縣的財力傾斜，補齊設區(qū)市、縣兩級環(huán)境監(jiān)察機構應配置的專項執(zhí)法、現場執(zhí)法交通工具和取證、通訊、辦公、信息化設備，重點加強重污染工礦企業(yè)集中的縣區(qū)環(huán)境監(jiān)察機構標準化建設，統(tǒng)一建立移動執(zhí)法數據平臺，配置移動執(zhí)法終端，提升環(huán)境執(zhí)法現代化、信息化、規(guī)范化水平。研究制定相關政策，探索提出一定比例的環(huán)境行政處罰的罰沒款作為執(zhí)法工作經費，重點用于開展高科技手段的執(zhí)法工作經費。

2.4提高社會公眾的參與程度

社會公眾一直以來都是基層環(huán)境管理工作的主力軍，政府有關部門務必要重視社會公眾的環(huán)境保護意識，要采取多種措施來提高社會公眾的參與程度，讓更多的社會公眾能夠積極、主動參與到環(huán)境保護中來。與此同時，基層環(huán)境保護部門務必要通過多種方式來宣傳環(huán)境保護工作，通過組織開展環(huán)保宣傳教育進學校、進機關、進社區(qū)、進企業(yè)、進農村“環(huán)保五進活動”，積極構建“學?！獑挝弧鐓^(qū)—企業(yè)—社會”五位一體的環(huán)境教育體系。此外，以生態(tài)鄉(xiāng)鎮(zhèn)（村）、美麗鄉(xiāng)村創(chuàng)建為載體，做好農村環(huán)保宣傳。通過進村入戶面對面宣傳、環(huán)保知識下鄉(xiāng)、文藝宣傳、發(fā)放書籍資料、組織各類培訓等形式，大力宣傳飲用水源保護、土壤污染治理、畜禽污染防治、農作物秸桿禁燒、農膜白色污染防治、農村面源污染防治等農村環(huán)保知識，引導和鼓勵農民發(fā)展低碳農業(yè)，大力實施循環(huán)農業(yè)、生態(tài)農業(yè)和生態(tài)養(yǎng)殖等，樹立綠色生產消費觀念，養(yǎng)成節(jié)約環(huán)保的生活習慣，為農村環(huán)境保護營造良好的輿論氛圍。