自然資源統(tǒng)一確權登記工作存在的問題及對策

周昌剛 李晴 黎誠

摘 要：隨著《自然資源統(tǒng)一確權登記辦法（試行）》（以下簡稱《辦法》）的實施，我國全面開展了自然資源統(tǒng)一確權登記工作。自然資源部下發(fā)了《自然資源統(tǒng)一確權登記試點方案》，開展自然資源統(tǒng)一確權登記試點，為建立完善的自然資源資產產權制度探索經(jīng)驗。文章首先分析了自然資源統(tǒng)一確權登記工作中存在的問題，并針對這些問題提出了相應的解決對策，以供參考。

關鍵詞：自然資源；統(tǒng)一確權登記；確權；問題；對策

自然資源統(tǒng)一確權登記是2013年黨的十八屆三中全會審議通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》中明確規(guī)定的一項改革任務。2016年12月20日，中央七部委聯(lián)合印發(fā)《自然資源統(tǒng)一確權登記辦法（試行）》及附件《自然資源登記簿》、《自然資源統(tǒng)一確權登記試點辦法》，辦法提出：“自然資源確權登記以不動產登記為基礎，明確對水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂以及探明儲量的礦產資源等自然資源的所有權統(tǒng)一進行確權登記?！蔽覈匀毁Y源統(tǒng)一確權登記工作正式開展。由于此項工作剛剛開展，很多問題還需要進一步在工作中完善。

1 自然資源分類現(xiàn)狀

從廣義的自然資源角度看，自然資源是指“在一定的時間和技術條件下，能夠產生經(jīng)濟價值，以提高人類當前和未來福利的自然環(huán)境因素的總稱”，如土地資源、礦產資源、水資源、生物資源等。很多自然資源既有物權的排他性，又具有重要的生態(tài)環(huán)境要素，我國在土地法、礦產資源法、草原法等法律法規(guī)中明確了自然資源的權利內容，又提出了自然資源利用的環(huán)境和生態(tài)保護要求。因此，自然資源統(tǒng)一確權登記中自然資源分類也要兼顧權利和生態(tài)環(huán)境需要。現(xiàn)有自然資源分類體系中，首先，相關專家學者從自然、經(jīng)濟、環(huán)境等角度對自然資源的分類，比如《中國自然資源學叢書》將自然資源劃分為土地資源、水資源、礦產資源、氣候資源、森林資源、草地資源、水產資源、野生植物資源、野生動物資源以及旅游資源等10種。其次，從行政行業(yè)管理角度，各行業(yè)管理部門又對自然資源按相應的管理范圍進行細化分類，如土地管理部門的《土地利用現(xiàn)狀分類》，劃分為耕地、林地、草地等12個一級類，水田、天然牧草地、喬木林地等73個二級類。林業(yè)、海洋、草原等管理部門也分別依據(jù)本部門的法律法規(guī)對所管理的自然資源進行分類。以上兩種主要自然資源分類中，前者側重自然資源的經(jīng)濟和環(huán)境屬性，后者則是側重于資源的管理角度進行分類。

2 自然資源統(tǒng)一確權登記工作存在的問題

首先，自然資源確權登記中調查工作粗放。自然資源范圍包含多種類型，在確權登記工作中，只是簡單粗放的進行整體登記，未進行細化登記，不利于自然資源統(tǒng)一確權登記工作開展和合理的資源利用管理。其次，權屬來源資料缺失。由于歷史原因，大量自然資源不具備充分的權屬來源資料，并且與周邊集體土地存在權屬爭議情況較多，權籍調查工作開展困難，進而無法開展確權登記工作。二是，缺少經(jīng)費支持。自然資源確權登記工作量較大，由于歷史資料較少，需要開展大量調查工作，但地方政府一般經(jīng)濟狀況很難滿足經(jīng)費需求，造成部分確權登記工作進展緩慢。

3 自然資源統(tǒng)一確權登記工作相關對策

3.1合理進行自然資源分類，奠定統(tǒng)一確權登記工作基礎

首先，建立科學的多級分類制度。要做好自然資源統(tǒng)一確權登記工作，達到建立歸屬清晰、權責明確、監(jiān)管有效的自然資源資產產權制度的工作目的，必須建立科學合理、明晰準確的分類體系。以水流、森林、草原、荒地、灘涂以及探明儲量的礦產資源等6大類為基礎，綜合各行業(yè)管理部門的現(xiàn)有分類管理規(guī)定，兼顧自然環(huán)境保護和可持續(xù)發(fā)展需要，建立以6大類為一級類，細化擴展二級分類，必要可以多級分類的自然資源分類體系，實現(xiàn)自然資源的深入管理。其次，以土地利用分類為基礎。在自然資源統(tǒng)一確權登記中，自然資源或者以土地資源的形態(tài)存在，如荒地、灘涂等，或者依附于土地存在，如水流、森林、草原和礦產資源等。因此，在自然資源分類中，建議以土地利用分類為基礎，綜合《森林法》、《草原法》等部門法律法規(guī)對特定自然資源的分類規(guī)定，進行自然資源的細化分類，建立所有自然資源有機統(tǒng)一、行業(yè)管理有效銜接的分類體系。最后，為自然資源統(tǒng)一確權登記的拓展預留空間。我國自然資源統(tǒng)一確權登記工作處于初級階段，現(xiàn)有規(guī)定登記的自然資源主要基于現(xiàn)有管理范圍內的資源。在自然資源登記的深入階段，勢必納入更多屬性的自然資源，比如大氣資源、野生的動植物資源等資源類型。所以，在自然資源類型劃分工作中，要充分考慮未來自然資源登記類型的增加，科學劃分分類體系，為新的自然資源類型歸類留下空間。

3.2完善自然資源統(tǒng)一確權登記政策，加大權屬爭議調處力度

自然資源統(tǒng)一確權登記是推進自然資源資產管理制度改革和生態(tài)文明建設的一項基礎性工作，也是推動國有自然資源保護和合理利用的重要措施，建議進一步完善自然資源確權登記相關政策和標準規(guī)范。在各個試點的基礎上，探索自然資源統(tǒng)一確權登記的制度體系，制定自然資源統(tǒng)一確權登記的法規(guī)和規(guī)范，加強自然資源分類體系研究，明確自然資源分類原則和標準，建立與土地利用分類相融合的自然資源分類體系，創(chuàng)新自然資源全民所有權和集體所有權的實現(xiàn)形式。同時，完善自然資源管理體制，按照不同資源種類和在生態(tài)、經(jīng)濟、國防等方面的重要程度，對全民所有的自然資源研究實行中央與地方政府分級代理行使所有權職責的體制；加強自然資源保護，實行自然資源損害補償和責任追究機制。

此外，還要明確自然資源確權登記依據(jù)，加大權屬爭議調處力度。對于無權屬來源依據(jù)的自然資源的確權登記工作，建議各地政府根據(jù)本地實際情況，出臺相應政策，明確自然資源確權登記流程，采取開展權籍調查等方式確定權屬界線，進行確權登記。對存在權屬爭議的，建議成立專門的爭議調處組織，集中進行爭議調處，保障確權登記工作順利完成。

3.3規(guī)范確權登記方法和標準，為成果資料利用提供保障

首先，確權登記數(shù)據(jù)庫格式要統(tǒng)一。要想做好自然資源統(tǒng)一確權登記工作，必須有專業(yè)的數(shù)據(jù)庫作為支撐，這個數(shù)據(jù)庫應該同時能夠完成地圖與數(shù)據(jù)的工作，而且兩者的連接要保證無縫連接，同時，要保證以后能夠對這些圖與數(shù)據(jù)進行編輯修改，在這方面，一些國外的軟件功能比較強大，性能也比較穩(wěn)定，可以作為自然資源統(tǒng)一確權登記的工具軟件。其次，單元內資源狀況合理登記。《自然資源統(tǒng)一確權登記辦法（試行）》（以下簡稱“辦法”）中明確在資源調查的基礎上對登記單元內資源的類型、類別、數(shù)量、質量和公共管制要求等內容進行登記。以林地資源為例，林地的四至是一塊林地的基本，而且一般林權糾紛都發(fā)生在四至，因此，四至在林權確權時就要確認好，如果小班與別的小班相鄰，要讓其簽字認可邊界，防止將來發(fā)生糾紛；并且杜絕找人代簽。同時，四至應該以“分水、梁頭、溝邊、山根”等標志物明顯的詞為準，如果四至核實不清，此林地小班劃定工作不能算作完成。

結束語

當前，自然資源確權登記就是將相對完整的生態(tài)功能區(qū)域作為一個自然資源登記單元，自然資源統(tǒng)一確權登記將各類自然資源的質量、數(shù)量和保護要求全面摸清，并通過登記的法律手段予以公示明確，落實到每一個產權人或者使用權人，有助于充分掌握自然資源家底，并根據(jù)自然資源容量和承載力進行分類開發(fā)和保護，做到自然資源分類施策。

參考文獻

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作者簡介：

周昌剛，1985-，男，廣東廣州人，工程師，理學學士，研究方向：自然資源調查與監(jiān)測。