關(guān)于我國新農(nóng)村土地利用規(guī)劃的探析

姜志強

摘 要：自2017年我國召開了“十九大”以來，新農(nóng)村建設(shè)被放到了更為重要更為顯眼的位置。習近平總書記在十九大報告中指出，實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，要堅持農(nóng)業(yè)、農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展，加快推進農(nóng)業(yè)、農(nóng)村現(xiàn)代化。而有關(guān)新農(nóng)村建設(shè)，新農(nóng)村土地利用規(guī)劃問題的提案在很長一段時間內(nèi)層出不窮。新農(nóng)村建設(shè)面對的主要問題就是土地利用規(guī)劃的問題，如何提高現(xiàn)下我國農(nóng)村土地利用規(guī)劃相對較低的現(xiàn)狀，如何使新農(nóng)村的土地利用規(guī)劃變得更為合理和高效，成了當下亟需解決的問題。本文將就我國新農(nóng)村土地利用規(guī)劃這一問題展開探析。當下我國新農(nóng)村土地利用規(guī)劃主要存在以下幾個方面的問題，首先是土地利用規(guī)劃的內(nèi)容還不夠統(tǒng)一；其次，規(guī)劃理論仍然沒有有力的研究理論作為支撐；最后，有關(guān)土地利用規(guī)劃的基礎(chǔ)資料不夠完善，無法提供足夠的參考依據(jù)。未來新農(nóng)村的土地利用規(guī)劃要想做到更進一步的空間上的布局優(yōu)化，以及新農(nóng)村土地利用規(guī)劃的相關(guān)實踐與理論研究相結(jié)合，還需要規(guī)劃編制更多的試點村。

關(guān)鍵詞：新農(nóng)村建設(shè)；土地利用規(guī)劃；空間布局調(diào)整；理論實踐結(jié)合

1 當前我國新農(nóng)村的土地利用現(xiàn)狀

我國有著廣闊的土地資源，但是人均土地的占有量卻并不是很高。這一問題，在新農(nóng)村顯得尤為明顯。能夠進行開發(fā)利用的土地數(shù)量并不是很多。新農(nóng)村的土地利用的現(xiàn)狀，仍然是處在不斷探索，不斷完善的階段。

1.1 越發(fā)明顯的土地矛盾

我國擁有960萬平方公里的陸地面積，也就是說我們的土地面積約有144億畝。但是這144億土地當中，僅有20億畝用于耕地，在我國國土總面積中的占比是13.9%。在除此之外的土地當中，還有大約19.3億畝的荒地是宜農(nóng)宜林的，這部分荒地約占國土總面積的13.4%。也就是說，可種植可利用的土地當中，我們幾乎有一半的土地是被閑置的。隨著我國新農(nóng)村的建設(shè)，農(nóng)村經(jīng)濟在以很快的速度發(fā)展，人口也明顯增多。很多村莊村戶對耕地的需求越來越大，占有量不斷增多。而閑置的荒地由于缺乏相比于耕地更為肥沃的土壤肥力，少有村戶愿意去開墾荒地。相關(guān)數(shù)據(jù)顯示，1公頃耕地在發(fā)達國家只要負擔1.8人，在發(fā)展中國家則是4人，而在中國，1公頃土地要負擔8人。耕地需求量不斷增大，而耕地的人均占比日益減少，引發(fā)了越來越明顯的土地矛盾。

1.2 “空心村”現(xiàn)象仍然普遍

空心村，是指在農(nóng)村建設(shè)時，農(nóng)民進行新建住宅的過程當中，由于過分嚴重滯后的村莊規(guī)劃，使得農(nóng)民在進行建設(shè)居民點，選取占用地時，不能夠?qū)ν恋剡M行有效地、合理地規(guī)劃和利用。這種不合理無規(guī)劃的土地利用和建設(shè)，導(dǎo)致了農(nóng)民的新建住宅往往分布在村莊外圍，但是村莊內(nèi)仍然存在著閑置的土地以及大量的空閑的宅基地。也正因此導(dǎo)致了村子內(nèi)部空置卻仍在往外延建的情況，出現(xiàn)了被稱之為“空心村”的現(xiàn)象。長期以來，農(nóng)村的“空心村”現(xiàn)象一直普遍存在，居民點長期處于缺乏規(guī)劃指導(dǎo)，自然發(fā)展的狀態(tài)當中。這一現(xiàn)狀也與我國的城市化以及工業(yè)化的進程推進有不可分割的關(guān)系。在城市化與工業(yè)化不斷發(fā)展壯大的同時，大量的農(nóng)村青年與壯年進入城市打工，這些民眾雖然在農(nóng)村有住房，但是一年當中能夠住在農(nóng)村當中的時間卻少之又少。因而長期住在農(nóng)村的多是年老體邁著以及學齡兒童，這就導(dǎo)致農(nóng)村長期居住的人口就像大樹的空心一樣，也從某種程度上造成了土地資源的浪費。這種建設(shè)實際上是由于只對土地增量的發(fā)展重視而不能考慮到所有土地的潛力挖掘的一種建設(shè)。

1.3缺乏相應(yīng)的土地規(guī)劃管理

1.3.1村莊規(guī)劃不細

大部分農(nóng)村的村莊規(guī)劃，對村民住宅的規(guī)劃規(guī)定十分粗略，相對簡單。很多村莊規(guī)劃都只是對住宅的建筑朝向進行了大致的規(guī)定，但是其他方面如建筑選址、建筑整體規(guī)劃等并沒有明確的規(guī)定。因而多數(shù)村民的住宅在建造的時候會“沿路而建”，住址建造的時候受地貌，交通的影響較大。同時住宅與住宅之間相隔較遠，空置的閑地相對較多。因為往往會出現(xiàn)建筑排列不夠規(guī)則、居住點相對分散的情況，這也使得土地利用率大大降低，農(nóng)村土地的嚴重浪費。同時也會使得在基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)當中，工程量變大、成本更高、利用率卻不足。

1.3.2道路交通無序

由于村莊的布局大部分都相對散亂，因而多數(shù)農(nóng)村村內(nèi)的道路分布也相對散亂，沒有規(guī)則。村內(nèi)的道路分為兩部分，一是主干道，一是支路。這樣的交通網(wǎng)絡(luò)還遠沒有達到完善的程度，不合理的規(guī)劃仍然存在，也對村民進行正常生產(chǎn)和日常的生活需要產(chǎn)生了負面影響。

2 當前規(guī)劃體系中存在的問題

在我國現(xiàn)下的農(nóng)村土地利用規(guī)劃當中，很多規(guī)劃仍然需要進一步的探究以及完善。我國的土地規(guī)劃體系目前已經(jīng)形成了國家、省、市、縣、鄉(xiāng)五級，而且在鄉(xiāng)鎮(zhèn)這一級的規(guī)劃當中，也在逐步的將其規(guī)劃在實施層面的重要部分。但是有關(guān)于農(nóng)村土地如何進行恰當組織以及有效利用的規(guī)劃的理論仍然不夠成熟，相關(guān)技術(shù)仍然處于摸索的階段。一些相應(yīng)的土地利用的規(guī)劃編制仍然處于實行的階段，大多數(shù)都是對一些試點村進行實施的，這樣的個案研究顯然存在特殊性。就目前來看，我國的土地利用規(guī)劃的體系當中，對涉及到村一級的規(guī)劃仍然不夠明確，在新農(nóng)村的土地利用規(guī)劃時，仍然存在以下問題。

2.1理論研究不足

在新農(nóng)村土地利用方面，我國現(xiàn)行的總體規(guī)劃體系當中，總體規(guī)劃的最低一級是鄉(xiāng)級土地的規(guī)劃。而對村級土地的利用規(guī)劃目前仍處于對個別試點村的個案研究的階段，相應(yīng)的法律依據(jù)沒有特別清晰，理論支撐也不夠堅定，更沒有太過成熟的經(jīng)驗借鑒。整個關(guān)于新農(nóng)村土地利用規(guī)劃的理論體系仍然需要建立與進一步的完善。

2.2規(guī)劃內(nèi)容相對散亂

就目前來看，有關(guān)于村級土地的利用當中，相應(yīng)的規(guī)劃編制當中的主要內(nèi)容還存在著相當大的爭議。即便是在不同的試點村當中，其規(guī)劃內(nèi)容的差別也相對較大。部分專家認為，在村級土地利用的規(guī)劃當中，其主要內(nèi)容應(yīng)當包括相應(yīng)規(guī)劃區(qū)的范圍，供排水、牲畜養(yǎng)殖場、電力供應(yīng)、道路、住宅等諸如此類的農(nóng)村生產(chǎn)以及生活服務(wù)的設(shè)施，其余公益工程建設(shè)的用地布局以及相關(guān)的建設(shè)要求，還有相應(yīng)的一些歷史文化遺產(chǎn)的保護和農(nóng)業(yè)用地這些自然資源的安排，都應(yīng)納入其中；還有專家認為，村級土地的利用和規(guī)劃的主要目的應(yīng)當是對當?shù)氐挠玫匦б孢M行提高，使得居民所居住的生態(tài)環(huán)境有所改善，因而基本的農(nóng)田、住宅建造用地的的布局優(yōu)化應(yīng)當是重頭戲。

2.3基礎(chǔ)資料相對缺乏

在有關(guān)新農(nóng)村的村級土地利用規(guī)劃當中，目前還沒有一個統(tǒng)一的圖件比例尺。當前我國的五級規(guī)劃體系當中，最低的鄉(xiāng)鎮(zhèn)級的土地利用規(guī)劃的比例尺要求是11萬，縣、鄉(xiāng)級的土地利用規(guī)劃圖件與村級土地的利用規(guī)劃需要并不匹配。我們現(xiàn)有的圖件大部分都無法適用到土地利用中的微觀尺度規(guī)劃當中，現(xiàn)有的規(guī)劃文本當中的用地指標無法對小尺度規(guī)劃進行準確的定量，只能大概明確其所有范圍。同時，當下農(nóng)村中的村級土地利用規(guī)劃，要么就是幾乎沒有，即便有，規(guī)劃當中的基礎(chǔ)資料和相關(guān)數(shù)據(jù)也相對殘缺或者不夠精準。

2.4仍然缺乏相對明確的定位

村級土地利用規(guī)劃從規(guī)劃類型上來看，是整個規(guī)劃體系當中最為基礎(chǔ)也是最低的一個層次。但是目前的情況是，大家對村級土地利用規(guī)劃到底該如何定位仍然存有很大爭議。一部分專家對此的看法是村級土地利用規(guī)劃應(yīng)當屬于詳細規(guī)劃，它并不能作為專門的一級規(guī)劃來處理。因為村級土地利用規(guī)劃提出的背景是在新農(nóng)村建設(shè)以及當下的城鄉(xiāng)一體化的統(tǒng)籌，它主要立足于解決三農(nóng)問題；還有的學者持截然不同的態(tài)度，認為應(yīng)當將村級土地利用規(guī)劃定位為一級規(guī)劃，并將它劃進我國土地利用的總體規(guī)劃體系當中；另一部分學者認為，我們現(xiàn)在所關(guān)注的村級土地利用規(guī)劃，它是對當下的總的土地利用規(guī)劃體系的進一步深化和擴展，是對當前規(guī)劃體系的完善。

2.5沒有及時評價與整理

當前我們在國內(nèi)有關(guān)于村級土地利用規(guī)劃進行當中所做的一部分的實施以及預(yù)測，都缺少在執(zhí)行規(guī)劃以后對所作出的成果進行評價這一環(huán)節(jié)。但是在村級土地利用規(guī)劃的整個過程當中，對其實施進行評價是至關(guān)重要的一個部分。土地利用規(guī)劃的過程要保持其完整性，在應(yīng)有的制定規(guī)劃要保證科學合理、實施執(zhí)行保證準確高效之外，還應(yīng)當對所制定的規(guī)劃實施之后的效果進行細致的分析和總結(jié)。這樣才能夠及時有效的判斷所擬定的土地利用規(guī)劃是否合適、是否具有普遍的可行性。

3 對新農(nóng)村土地利用規(guī)劃的建議

3.1村鎮(zhèn)居民居住要相對集中

當下大多數(shù)鄉(xiāng)村分布較為散亂，十分影響整體新農(nóng)村的土地利用規(guī)劃。如果能夠鼓勵村鎮(zhèn)居民相對集中的居住，就能夠為這一問題提供一個更為合適的解決方法。村鎮(zhèn)發(fā)展農(nóng)業(yè)，提高生產(chǎn)力，可以依托城鎮(zhèn)來進行。

大部分農(nóng)村目前都已經(jīng)修建了村村通的公路，加之當下種類多樣的交通工具，交通十分快速便捷。以平原地區(qū)來說，在5平方公里左右的范圍內(nèi)設(shè)立一個村鎮(zhèn)是可以滿足農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的需求的。而在山區(qū)當中的這個范圍可以縮至1.5平方公里的范圍左右。當前我國鄉(xiāng)村當中，大部分新鄉(xiāng)鎮(zhèn)的人口都不低于千人，甚至人口較多的，會在1萬人或萬人往上。在這樣的人口密度的情況下，村鎮(zhèn)居民進行集中居住，有利于擴大村鎮(zhèn)居民的活動范圍，增加村鎮(zhèn)居民的信息量，促進居民間的來往，這正是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)逐漸趨向于集約化以及專業(yè)化所需要的。而集中居住的另一個好處是能夠是農(nóng)業(yè)發(fā)展往市場農(nóng)業(yè)和產(chǎn)業(yè)農(nóng)業(yè)的方向轉(zhuǎn)變，是農(nóng)業(yè)發(fā)展多元化，促進新農(nóng)村的生產(chǎn)力。

村鎮(zhèn)居民集中居住的重點是這一規(guī)劃必須充分尊重村鎮(zhèn)居民本身意志，如果不考慮村鎮(zhèn)居民的實際情況，影響到村鎮(zhèn)中農(nóng)民的土地承包的經(jīng)營權(quán)，那么集中居住的這個辦法是一定行不通的。政府在規(guī)劃村鎮(zhèn)居民集中居住地點的時候，主要應(yīng)當考慮到兩個方面：一是所規(guī)劃地域是否適合村鎮(zhèn)居民進行方便的生產(chǎn)生活，二是規(guī)劃的住宅設(shè)計能否滿足村鎮(zhèn)居民的生產(chǎn)生活需要。在這兩個方面的考慮當中，既要站在村鎮(zhèn)居民的角度來思考，也要廣泛收集當?shù)卮彐?zhèn)居民的意見建議。包括但不限于政府出面規(guī)劃建設(shè)，尊重村鎮(zhèn)居民的自主性，村鎮(zhèn)居民可以根據(jù)自己的需求和考慮按照給定規(guī)劃進行建設(shè)。只要在規(guī)劃和實施過程中秉承務(wù)實全面的原則，對新農(nóng)村的土地利用規(guī)劃一定能夠起到積極的促進作用。

3.2更加重視土地復(fù)墾

農(nóng)村的土地整理以及土地復(fù)墾，往往不是村鎮(zhèn)居民或者村級單位能夠獨立完成的。土地整理以及土地復(fù)墾需要相對較高的資金運作。在資金方面，政府投資要作為主要的引導(dǎo)主力，大力吸引和鼓勵社會資金對土地整理進行投入。要能夠形成以村鎮(zhèn)居民為主，多方經(jīng)濟組織參與其中的綜合性、扶持性、多遠化的投資模式。畢竟村鎮(zhèn)居民擴充耕地以及獲取更多建設(shè)土地的重要途徑就是通過土地整理以及土地復(fù)墾。

3.3提高政府參與力度

新農(nóng)村的土地利用規(guī)劃，并非只是村鎮(zhèn)居民的責任。政府的有關(guān)部門以及相關(guān)的社會組織應(yīng)當積極參與其中。新農(nóng)村的土地利用規(guī)劃工作需要上述部門或組織的幫助和扶持。而政府的有關(guān)部門在參與過程當中，應(yīng)當對新農(nóng)村的土地利用規(guī)劃的工作內(nèi)容、新農(nóng)村建設(shè)各期要進行到何種程度以及在新農(nóng)村建設(shè)當中的各項要求做出明確細致的規(guī)定。

4 結(jié)語

就目前來看，村級土地的利用規(guī)劃工作仍然具有相當大的發(fā)展空間，新新農(nóng)村的土地利用規(guī)劃也擁有最好的發(fā)展機遇?？傮w來看，新農(nóng)村的土地利用規(guī)劃工作整體發(fā)展趨勢良好，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，穩(wěn)步邁進。而在新農(nóng)村的土地利用規(guī)劃當中重視空間布局的優(yōu)化，逐步完善村級土地利用規(guī)劃的實踐，在實踐、分析以及總結(jié)當中，獲取成熟的理論體系，更能為我國的新農(nóng)村建設(shè)取得更為顯著的成果。

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