城市規(guī)劃管理探析

劉博源

摘要：當(dāng)今社會，城市規(guī)劃步入快速發(fā)展的過程，但在這一過程中，其方向逐漸出現(xiàn)了偏離，可持續(xù)發(fā)展這一理念往往只停留在口頭上而非實(shí)際，規(guī)劃重點(diǎn)更趨向于經(jīng)濟(jì)效益，追求利益的最大化這個方向。在“求快”“求多”的過程中而忽視了城市規(guī)劃管理這一方面。要知道，我們僅僅依靠市場機(jī)制是不能完全實(shí)現(xiàn)城市規(guī)劃的最優(yōu)化配置，只有進(jìn)行科學(xué)合理的城市規(guī)劃管理，才能創(chuàng)造對城市規(guī)劃更佳的收益。通過對城市的規(guī)劃方案進(jìn)行合理的分析，借鑒實(shí)際測評方法記錄相關(guān)的城市規(guī)劃實(shí)施管理問題，研究管理城市更好的辦法，不斷完善城市的規(guī)劃實(shí)施管理措施，制定合理的城市規(guī)劃管理規(guī)章，加強(qiáng)城市規(guī)劃的管理，從而提高城市規(guī)劃的收益，保證城市更好更快，可持續(xù)發(fā)展。

關(guān)鍵詞：城市規(guī)劃管理；問題分析；解決措施

城市規(guī)劃實(shí)施的根本目的是對城市空間資源加以合理配置，使城市經(jīng)濟(jì)、社會活動及建設(shè)活動能夠高效、有序、持續(xù)地進(jìn)行。而對城市建設(shè)和發(fā)展加以規(guī)劃和實(shí)施規(guī)劃管理，是有別于市場自發(fā)行為的公共干預(yù)行為。這種干預(yù)是為了保證城市規(guī)劃有效合理地實(shí)施，也是為了創(chuàng)造更佳的收益。因而城市規(guī)劃管理是城市規(guī)劃中不可忽視的關(guān)鍵構(gòu)成部分，我們作為規(guī)劃師，應(yīng)該不只是關(guān)注規(guī)劃本身，而更要著眼于城市規(guī)劃管理，更好地認(rèn)識城市規(guī)劃管理，對于我們而言也是十分重要的。

城市功能與其基礎(chǔ)服務(wù)設(shè)施之間總是處于平衡、不平衡、新的平衡這一動態(tài)過程之中。它會不斷的發(fā)展和調(diào)整，而作為規(guī)劃師，我們需要不斷的更新和優(yōu)化城市的基礎(chǔ)服務(wù)設(shè)施和空間結(jié)構(gòu)。而城市規(guī)劃管理的實(shí)施的意義與作用就在于此，就是為了使城市的功能與物質(zhì)性設(shè)施及空間組織之間不斷趨于平衡。在這一過程中，我們?nèi)悦媾R著許多的管理問題。

一、管理機(jī)構(gòu)不統(tǒng)一

目前，全國各設(shè)市城市雖然都設(shè)置有規(guī)劃管理機(jī)構(gòu)，但由于歸屬部門不同，如有的屬建委領(lǐng)導(dǎo)，有的與建委平行；有的設(shè)直屬分局，有的設(shè)非直屬分局，導(dǎo)致其行政級別、人員編制、職責(zé)范圍、管理權(quán)限等差別很大。規(guī)劃主管部門的名稱更是五花八門，有規(guī)劃局、城鄉(xiāng)規(guī)劃管理局、城鄉(xiāng)規(guī)劃環(huán)境保護(hù)局、規(guī)劃國土局、規(guī)劃國土房產(chǎn)局、規(guī)劃建設(shè)局等等，以致有些城市出現(xiàn)外商找不到規(guī)劃主管部門的現(xiàn)象。之所以如此，關(guān)鍵是城市的規(guī)劃、國土、建設(shè)三者難以協(xié)調(diào)所致，其中既有體制不順的原因，也有利益界定不清的原因。

二、影響規(guī)劃部門正當(dāng)行使“規(guī)劃審批權(quán)”

目前，在我國大多數(shù)城市中，區(qū)規(guī)劃局受區(qū)政府和市規(guī)劃局的雙重領(lǐng)導(dǎo)。一般地，區(qū)規(guī)劃局在“人、財(cái)、物”上均由區(qū)政府管理，只是在業(yè)務(wù)上受市規(guī)劃局領(lǐng)導(dǎo)。在領(lǐng)導(dǎo)負(fù)責(zé)制下，區(qū)規(guī)劃局的行政權(quán)力受到區(qū)政府的制約明顯大于市規(guī)劃局。我國負(fù)責(zé)城市規(guī)劃建設(shè)管理的各個部門和層次都不可避免地存在著一些部門和單位的既得利益，由此所制定的政策，就可能偏向于某些地方、部門和單位的利益，這就難免會影響政策的貫徹和執(zhí)行，從而造成政策失靈。當(dāng)前，我國城市市區(qū)政府之間的協(xié)調(diào)并不充分，區(qū)規(guī)劃局在“規(guī)劃審批權(quán)”的行使上必然會因區(qū)政府的要求而放棄從全市整體利益出發(fā)的規(guī)劃原則，即城市政府行政管理體制影響到區(qū)規(guī)劃局正當(dāng)行使“規(guī)劃審批權(quán)”。盡管在權(quán)力監(jiān)督機(jī)制上，備案制度可以發(fā)揮一定的監(jiān)督作用，但存在著及時性的問題而造成監(jiān)督乏力。而縣級規(guī)劃管理部門在“人、財(cái)、物”上均由縣政府管理，而業(yè)務(wù)上相對獨(dú)立（市規(guī)劃局主要其指導(dǎo)作用），這樣縣規(guī)劃局的行政權(quán)力受到縣政府的制約就更大了。

而面對這些問題，我們并非沒有行之有效地解決辦法，但在城市不斷地發(fā)展中，我們可能會碰到更多更復(fù)雜的問題，這就需要我們更加認(rèn)真更加努力地研究和解決。

一、完善城市規(guī)劃管理的詳細(xì)體系

實(shí)現(xiàn)城市規(guī)劃與土地利用兩者的總體規(guī)劃，使兩者合一，盡快實(shí)現(xiàn)“一張規(guī)劃圖、城鄉(xiāng)全覆蓋”的目標(biāo)。根據(jù)各省市的建設(shè)要求統(tǒng)籌編制好總體規(guī)劃目標(biāo)和可操作計(jì)劃，建立起市、縣、鎮(zhèn)一條線的總體規(guī)劃。具體可分為總體規(guī)劃、分區(qū)規(guī)劃、詳細(xì)規(guī)劃、村鎮(zhèn)規(guī)劃、專項(xiàng)規(guī)劃和城市設(shè)計(jì)六大類。全面推行控制性詳細(xì)規(guī)劃編制的單元化管理，嚴(yán)格按照統(tǒng)籌規(guī)劃確定城鄉(xiāng)邊界，避免出現(xiàn)邊界重復(fù)或不重合情況的發(fā)生。

二、加強(qiáng)規(guī)劃法律、法規(guī)的宣傳，增強(qiáng)群眾的守法意識

首先，由政府開辦并定期組織相關(guān)部門領(lǐng)導(dǎo)對有關(guān)城市規(guī)劃的法律法規(guī)進(jìn)行學(xué)習(xí)，不斷提高他們對貫徹法律法規(guī)重要性的認(rèn)識，使之在城市規(guī)劃等決策和處理違法建設(shè)問題時能嚴(yán)格依法辦事，避免違法事件的發(fā)生，確保城市規(guī)劃管理工作走上依法管理的軌道。其次，采取多種渠道向廣大市民宣傳規(guī)劃的法律、法規(guī)，使廣大群眾進(jìn)一步增強(qiáng)法律意識。在自身的利益受到不法開發(fā)商侵犯時，拿起法律的武器維權(quán)，用正確的途徑解決問題。

三、完善規(guī)劃法規(guī)

建立健全規(guī)劃法規(guī)體系，運(yùn)用法律手段，保證科學(xué)制定和實(shí)施城市規(guī)劃，進(jìn)一步強(qiáng)化城市規(guī)劃管理的綜合協(xié)調(diào)職能，城市的土地利用各項(xiàng)活動都納入統(tǒng)一的城市規(guī)劃管理，實(shí)施統(tǒng)一管理，這樣才能夠保證城市合理發(fā)展和協(xié)調(diào)運(yùn)轉(zhuǎn)。充分運(yùn)用法制管理手段，是切實(shí)搞好城市規(guī)劃管理工作的保證。這也就要求各級城市規(guī)劃管理主管部門抓緊法制建設(shè)工作，真正做到有法可依，有法必依，執(zhí)法必嚴(yán)，違法必究，有效保證城市規(guī)劃的實(shí)施。

四、設(shè)計(jì)合理的規(guī)劃許可審批程序和管理體制

要使城市規(guī)劃管理遵循城市發(fā)展客觀規(guī)律，就必須按遵循科學(xué)的審批管理程序。也就是必須依照城鄉(xiāng)規(guī)劃法規(guī)定的必要的環(huán)節(jié)來進(jìn)行。這樣就有效地防止審批工作隨意性，制止各種濫用職權(quán)行為發(fā)生。同時需要注意的是嚴(yán)格的審批程序是城市規(guī)劃管理水平提升的重要條件，對于城市規(guī)劃區(qū)的土地利用和各項(xiàng)建設(shè)活動也要以有關(guān)的城市規(guī)劃管理法規(guī)為依據(jù)，對違背城市規(guī)劃管理法規(guī)的行為要追究當(dāng)事人法律責(zé)任。另外一個就是改革管理體制，有效發(fā)揮城市規(guī)劃管理的重要作用。要改革規(guī)劃行政管理體制，就要建立健全城市規(guī)劃行政許可和審批制度，在城市規(guī)劃管理工作中貫徹實(shí)施行政許可法，深化城市規(guī)劃管理制度改革，建立規(guī)劃委員會制度，健全城市規(guī)劃管理決策機(jī)制，城市規(guī)劃管理的重點(diǎn)由開發(fā)轉(zhuǎn)向保護(hù)。

五、加強(qiáng)城市規(guī)劃實(shí)施的監(jiān)督，建立規(guī)劃管理行政責(zé)任追究制度

各級城市規(guī)劃部門要把規(guī)劃實(shí)施的監(jiān)督作為一項(xiàng)重要內(nèi)容來抓。做好土地使用建設(shè)活動審批后的各項(xiàng)管理工作，及時發(fā)現(xiàn)和處理各類城市規(guī)劃違法活動，及時發(fā)現(xiàn)糾正，督促提高城市規(guī)劃行政管理的質(zhì)量水平。建立規(guī)劃管理行政責(zé)任追究制度。將規(guī)劃管理的行政責(zé)任具體分解落實(shí)，使城市規(guī)劃管理的各項(xiàng)工作任務(wù)都有明確具體的責(zé)任主體，對于由城市規(guī)劃管理工作中的各種違法行為要追究直接責(zé)任人責(zé)任，城市規(guī)劃管理責(zé)任的確立，其目的在于保護(hù)行政管理的法律秩序，保障國家和人民權(quán)益。

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