中國近代戶政發(fā)展概述

張金鵬 廖堃玲

【摘要】：中國戶政起源甚早，但是在中國近代化的進程中，傳統(tǒng)的戶籍制度已經(jīng)不能滿足國家發(fā)展的需要。興起于晚清的中國近代戶政在亂世之中曲折發(fā)展，然而由于沒有和平穩(wěn)定的環(huán)境和足夠的人力、財力支持，很多計劃沒有能夠付諸實踐，但是那些探索和嘗試不僅為我們留下了珍貴的歷史資料，也為戶政事業(yè)進一步發(fā)展積累了寶貴的經(jīng)驗。

【關(guān)鍵詞】：民國 戶政 近代化

一、中國戶政的起源

中國古代的戶政起源很早，由于商朝甲骨文中“登人”、“登眾”等說法已經(jīng)普遍使用，有學(xué)者由此推斷，人口的調(diào)查與統(tǒng)計在商朝已經(jīng)成為一項經(jīng)常性的制度。

《周禮》有云：“司民掌登萬民之?dāng)?shù)，自生齒以上皆書于版”。雖然，周朝的人口調(diào)查制度并不一定如《周禮》等史料所說的那般完備，但是，結(jié)合《國語》中“宣王既喪南國之師，乃料民于太原”的記載以及其他文獻的佐證，可以推斷在西周初年已經(jīng)有了經(jīng)常性的人口調(diào)查制度。另外，西周銘文中對“奠”、“甿”等人群的劃分，也可以說明，西周時期已經(jīng)開始對人口根據(jù)不同身份進行登記了。

中國戶政發(fā)源甚早，然而體系一直難以完備。中國古代的戶口調(diào)查與統(tǒng)計主要是為征發(fā)賦役服務(wù)的，戶籍制度一直依附于土地制度和賦稅制度而存在，當(dāng)戶口不再作為征發(fā)賦役的依據(jù)時，必然會走向衰落。而歷朝的戶口管理也是以加強對人民的管控為主要目的，名義上是為了維護社會的穩(wěn)定，但本質(zhì)卻是為加強專制統(tǒng)治服務(wù)，這是中國古代戶政與近代戶政最本質(zhì)的區(qū)別。

二、中國近代戶政的興起與曲折發(fā)展

中國戶政的近代化興起于晚清，因為預(yù)備立憲的需要，清政府欲效仿西方，實行新的戶口調(diào)查和《戶籍法》。1908年，清政府制定了《調(diào)查戶口章程》，1911年，中國制定了第一部現(xiàn)代意義上的《戶籍法》，但是還沒有來得及頒布，清政府就被推翻，中國歷史由帝國時代進入到了民國時代。

1912年，剛剛成立的中華民國北京政府便命令內(nèi)務(wù)部擬定戶政條例，在全國范圍內(nèi)展開了一次大規(guī)模的人口調(diào)查，此后還陸續(xù)頒布了《縣治戶口編查規(guī)則》、《警察廳戶口調(diào)查規(guī)則》等一些與戶口調(diào)查相關(guān)的條例，各項戶政工作在全國范圍內(nèi)迅速展開，即便是西南邊陲也有所響應(yīng)。1912年10月，云南都督府通令全省各廳州縣及各土司地方調(diào)查戶口，“訂有《簡章》二十二條及《調(diào)查各廳州縣區(qū)段戶口詳細一覽表》、《調(diào)查各廳州縣戶口總數(shù)一覽表》各一份?！?917年3月21日，云南省政務(wù)會議議決調(diào)查全省戶口，擬定了《調(diào)查全省戶口暫行章程》二十七條，此次調(diào)查于1919年完成。1921年2月，云南省長公署通電各屬，依據(jù)《調(diào)查全省戶口暫行章程》舉行第二次調(diào)查，該次調(diào)查于1924年完成?？梢哉f，北京政府時期云南的戶口調(diào)查工作還是小有成就的，但是，對于這幾次戶口調(diào)查，后來的云南省主席龍云認為：“其數(shù)目亦未盡確者：或因民智未開，橫生疑慮，以調(diào)查為加稅之先聲，而匿多報少者有之；或謂選舉議員，人民多則多占名額，而浮報虛數(shù)者有之”，調(diào)查結(jié)果的真實性和可靠性還是受到質(zhì)疑的，而云南的情況在當(dāng)時的歷史條件下應(yīng)該也并非個案。

1928年，南京國民政府成立不久，也開始動員全國性的人口調(diào)查，頒發(fā)了《戶口調(diào)查統(tǒng)計報告規(guī)則》。1931年，南京國民政府頒布了中國歷史上第一部《戶籍法》，但是因為自治組織尚未建立，地方經(jīng)費也極度困難，所以實施效果并不理想。

1932年，國民政府為了圍剿紅軍，在“剿匪區(qū)”內(nèi)試行保甲制度，頒布了《剿匪區(qū)內(nèi)縣編查保甲戶口條例》。由于保甲制度試行效果良好，1934年，經(jīng)國民黨中央政治會議第432次會議議決，由行政院通令各省市推行保甲制度，各省市紛紛響應(yīng)?？谷諔?zhàn)爭全面爆發(fā)以后，國民政府于1939年改訂縣制，鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)模擴大，保甲也隨之改編，保甲編組與人口查記正式分為兩項工作。1941年，國民政府又專門頒布了《縣保甲戶口編查辦法》。保甲是南京國民政府時期最基層的社會組織，既承擔(dān)了自治的職能，也包含了自衛(wèi)的性質(zhì)，還有著濃厚的監(jiān)管色彩，是近代民主與專制的復(fù)雜結(jié)合體。保長、甲長們雖然做了大量的基層戶政工作，卻大多沒有什么專業(yè)知識。

三、中國近代戶政的專業(yè)化之路

1941年，國民政府內(nèi)政部創(chuàng)辦了戶籍人員訓(xùn)練班，以國情普查所所長、清華大學(xué)陳達教授為主任教官。同年，內(nèi)政部批準(zhǔn)由昆明市及昆明、昆陽、晉寧三縣組成“云南省環(huán)湖戶籍示范區(qū)”，戶籍示范工作由內(nèi)政部、云南省政府和清華大學(xué)合作舉辦。1942年，國民政府為“加強動員，支持戰(zhàn)爭，推行自治，準(zhǔn)備行憲，遂決定于民國三十二年（1943年）實施《戶籍法》”，并在內(nèi)政部增設(shè)戶政司，專門指導(dǎo)戶政工作。在這一年制定的《戶口普查條例》當(dāng)中提出了人口普查的標(biāo)準(zhǔn)時間概念，這在中國歷史上尚屬首次。中國戶政走上了更為專業(yè)化的發(fā)展道路。

1945年3月，滇黔戶政督導(dǎo)會議在昆明召開，大會開幕式上宣讀了國民政府主席蔣介石的手令：“戶籍行政，系完成地方自治，實施憲政之基本政務(wù)，亦系動員人力，鞏固國防之重要設(shè)施，為當(dāng)前之急要中心工作?！笔Y介石的手令一方面強調(diào)了戶政的重要地位，另一方面也體現(xiàn)出了國民政府對戶政工作的重視?？箲?zhàn)勝利以后，戶政工作被視為“建立新社會的基礎(chǔ)”，中國戶政繼續(xù)向民主化的方向轉(zhuǎn)變。1945年底，國民政府內(nèi)政部創(chuàng)辦了《戶政導(dǎo)報》，由政要和學(xué)者撰稿發(fā)文，宣傳戶政意義與知識，介紹外國先進經(jīng)驗，討論戶政的發(fā)展問題。1946年，國民政府頒布了新修訂的《戶籍法》，對原《戶籍法》進行了全文修正以適應(yīng)新時期的需要。1947年，戶口普查工作由國民政府主計處劃歸內(nèi)政部接管，內(nèi)政部戶政司擴編為人口局。

在戶政機構(gòu)不斷完善，制度不斷健全的同時，全國性的戶口普查也被提上日程。1947年，國民政府頒布了《戶口普查法》，內(nèi)政部人口局曾擬定在1950年舉辦一次全國戶口普查，行政院在審查其草案時認為：“倘覺時間倉促，似可順延一年，改于民國四十年（1951年）舉辦。年份究定何時？請院核準(zhǔn)。”1948年，時任人口局第二處處長的張澤仁在總結(jié)人口局一年來的戶口普查規(guī)劃工作時曾說：“國家一切施政之計劃與推行，均應(yīng)以此精確完整之戶口靜態(tài)統(tǒng)計為依據(jù)，然后始能通盤設(shè)計，始收宏效”，“舉辦戶口普查可為憲政立一基礎(chǔ)”，“戶口普查實一現(xiàn)代國家所必具之條件，我國為適應(yīng)世界趨勢并配合行憲需要，實有早日定期舉辦戶口普查之必要?！辈贿^，由于國民政府在解放戰(zhàn)爭中戰(zhàn)事接連失利，“國統(tǒng)區(qū)”范圍逐漸縮小，南京國民政府于1949年被中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的人民軍隊推翻，這次已經(jīng)開始籌備的全國戶口普查最終沒有能夠?qū)崿F(xiàn)，南京國民政府在中國大陸舉辦的近代戶政也在即將進入最高潮時被迫停止繼續(xù)向前推進。

四、結(jié)語

縱觀中國近代戶政的發(fā)展歷程，在南京國民政府時期，特別是在20世紀(jì)40年代，近代戶政取得了巨大發(fā)展，工作有法可依，機構(gòu)不斷健全，制度逐步走向完善，專業(yè)化程度越來越高。然而，中央政府對戶政構(gòu)建的理想框架，并沒有得到地方基層的有力支持，同時也缺乏一個穩(wěn)定的環(huán)境作為保障，因此，不論此時戶政工作的推進是主動還是被動，其體系的崩潰都是一個難以避免的結(jié)果。

與歷史上的其他時期相比，如今的戶政工作已經(jīng)取得了巨大的成就，但仍不完善，還有著很大的調(diào)整與改進空間。而現(xiàn)實問題的解決，不僅需要向同時代的其他國家和地區(qū)學(xué)習(xí)先進經(jīng)驗，還需要一些歷史經(jīng)驗的借鑒。雖然民國時期的戶政工作與今天的戶政工作在內(nèi)容上有所不同，但是作為中國戶政走向現(xiàn)代化的一個重要轉(zhuǎn)折時期，還是給我們留下了許多寶貴的經(jīng)驗和教訓(xùn)，可以為今天的改革所借鑒。

【參考文獻】

【1】參見葛劍雄著：《中國人口史》第一卷，復(fù)旦大學(xué)出版社，2002年，第217頁。

【2】李學(xué)勤主編：《十三經(jīng)注疏（標(biāo)點本）·周禮注疏》（下），北京大學(xué)出版社，1999年，第942頁。

【3】上海師范大學(xué)古籍整理組校點：《國語》（上），上海古籍出版社，1978年，第24頁。

【4】參見葛劍雄著：《中國人口史》第一卷，第223頁。

【5】民國云南通志館纂：《續(xù)云南通志長編》中冊，云南省志編纂委員會辦公室，1985年，第75頁。

【6】參見民國云南通志館纂：《續(xù)云南通志長編》中冊，第77頁。

【7】參見民國云南通志館纂：《續(xù)云南通志長編》中冊，第82-83頁。

【8】龍云：《云南省戶口總調(diào)查報告書敘言一》，云南省檔案館藏，檔案編號1011-012-00747-007。

【9】參見民國行政院新聞局編?。骸度丝谛姓?， 1947年，第3頁。

【10】《滇黔兩省戶政會議昨日舉行開幕式——蔣主席頒手令限期完成戶政，周副院長、龍主席均出席指導(dǎo)》，《云南日報》，1945年3月2日，第3版。

【11】參見蔣介石：《建立新社會的基礎(chǔ)》，《戶政導(dǎo)報》第4期，1948年，卷首語。