煤炭產(chǎn)業(yè)公共衛(wèi)生事件的應(yīng)急管理研究

柳金川 楊佳甫 張雨晨

【摘 要】 本文基于陜西省榆林市橫山縣煤礦企業(yè)的實地調(diào)研，提出了煤炭產(chǎn)業(yè)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急管理存在的問題，并提出了解決措施：注重危機(jī)管理人才的培養(yǎng)；樹立科學(xué)的危機(jī)管理意識；建立與完善危機(jī)預(yù)警機(jī)制；建立危機(jī)聯(lián)動機(jī)制；建立健全煤礦安全法規(guī)政策；完善危機(jī)善后處理機(jī)制。

【關(guān)鍵詞】 煤炭產(chǎn)業(yè)；應(yīng)急管理；公共衛(wèi)生

一、研究背景

煤炭是我國的主要能源，是影響國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展和人民生活水平提高的基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)，在一次能源生產(chǎn)和消費(fèi)結(jié)構(gòu)中，煤炭始終占三分之二以上。煤礦生產(chǎn)關(guān)系到員工生命安全，關(guān)系到煤炭產(chǎn)業(yè)的健康發(fā)展，關(guān)系到社會穩(wěn)定，所以制定煤礦事故應(yīng)急管理和響應(yīng)預(yù)案對陜北能源發(fā)展具有重要意義。

在社會主義市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展時期的大背景下，我國目前處于事故易發(fā)特殊時期，煤礦事故多發(fā)仍是煤炭產(chǎn)業(yè)的行業(yè)之痛，現(xiàn)階段煤炭產(chǎn)業(yè)的快速發(fā)展，需要制定相對應(yīng)的應(yīng)急管理體系來保證產(chǎn)業(yè)的健康發(fā)展。但是鑒于煤礦生產(chǎn)本身具有特殊的作業(yè)環(huán)境，加上人為追求經(jīng)濟(jì)利益等原因，致使在日常的生產(chǎn)過程中，由于安全管理不善而引發(fā)各類安全事故層出不窮。從而影響了煤礦的正常生產(chǎn)經(jīng)營，給國家和礦工帶來了巨大的財產(chǎn)和生命損失。

煤炭產(chǎn)業(yè)公共衛(wèi)生事件在現(xiàn)實中出現(xiàn)過很多次，對煤炭工人造成身體和健康的影響，為了預(yù)防公共衛(wèi)生事件的發(fā)生，我們需要制定相關(guān)政策和法規(guī)，總結(jié)實踐經(jīng)驗，更好的凈化煤炭產(chǎn)業(yè)生產(chǎn)環(huán)境，給員工一個安全的工作條件。

陜西省逐年加強(qiáng)對煤炭行業(yè)生產(chǎn)安全的監(jiān)管，更新和完善了煤炭行業(yè)原來的安全生產(chǎn)相關(guān)管理制度，并在新的管理思想指導(dǎo)下，建立了陜西省煤礦事故災(zāi)害應(yīng)急預(yù)案，增強(qiáng)了應(yīng)對、防范煤礦事故風(fēng)險和事故災(zāi)害的能力。但目前效果并不明顯，還存在許多問題，如缺乏有效的危機(jī)預(yù)警機(jī)制，應(yīng)急處理指揮不協(xié)調(diào)，執(zhí)行不利。如何建議全方位、高效的煤炭生產(chǎn)突發(fā)事件應(yīng)急管理機(jī)制，對提高應(yīng)急救援能力，控制事故災(zāi)害的惡化和保障生命財產(chǎn)安全等都具有重大意義。

二、相關(guān)研究現(xiàn)狀

1、關(guān)于公共衛(wèi)生事件

公共衛(wèi)生事件是指突然發(fā)生，造成或可能造成社會公眾健康嚴(yán)重?fù)p害的重大傳染病疫情、群體性不明原因疾病、重大食物和職業(yè)中毒以及其他嚴(yán)重影響公眾健康的事件。另有解釋為突然發(fā)生、造成或者可能造成嚴(yán)重社會危害、需要政府立即處置的危險事件。它具有突發(fā)性、公共性、危害性、國際性以及處理的綜合性和系統(tǒng)性的特點(diǎn)。

公共衛(wèi)生事件因其傳播范圍廣、社會影響大、公共關(guān)注程度高而一直是國家十分重視的部分。其發(fā)生不僅威脅生命安全，損害身體和心理健康，會對我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展造成嚴(yán)重的影響，并且使國家或地區(qū)形象受損。故而在我國國內(nèi)和國際上，公共衛(wèi)生事件的發(fā)生都會對人民的生命財產(chǎn)安全和社會秩序的維護(hù)造成重大影響。

就我國而言，自2003年初爆發(fā)的非典型性肺炎事件發(fā)生后，中國社會公眾對公共衛(wèi)生事件開始有了廣泛關(guān)注。近年來我國也發(fā)生過如染色饅頭事件、乙肝疫苗致死事件、蘭州自來水苯含量超標(biāo)、騰格里沙漠排污影響生態(tài)保護(hù)等公共衛(wèi)生事件，其影響極其廣泛，大大危及了人民的生命安全與社會秩序。

2、關(guān)于應(yīng)急管理

應(yīng)急管理是應(yīng)對于特重大事故災(zāi)害的危險問題所提出的，指以政府為主的公共組織在突發(fā)事件的事前預(yù)防、事發(fā)應(yīng)對、事中處置和善后恢復(fù)過程中，通過建立必要的應(yīng)對機(jī)制，采取一系列必要措施，應(yīng)用科學(xué)、技術(shù)、規(guī)劃與管理等手段，保障公眾生命、健康和財產(chǎn)安全，促進(jìn)社會和諧健康發(fā)展的有關(guān)活動。

事故應(yīng)急管理的內(nèi)涵，包括預(yù)防、準(zhǔn)備、響應(yīng)和恢復(fù)四個階段。盡管在實際情況中，這些階段往往是重疊的，但其中的每一部分都有自己單獨(dú)的目標(biāo)，并且成為下個階段內(nèi)容的一部分。

我國應(yīng)急管理體系自2003年總結(jié)抗“非典”經(jīng)驗教訓(xùn)時開始全面建設(shè)。在長期實踐中逐步形成了統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、分級負(fù)責(zé)、條塊結(jié)合、屬地管理的體制。其發(fā)展分為研究的萌芽、研究快速提升、研究質(zhì)量提升三個階段。目前我國應(yīng)急管理工作主要分為三個方面：首先是加強(qiáng)相關(guān)應(yīng)急機(jī)構(gòu)的建設(shè)，在衛(wèi)生部、各級政府設(shè)應(yīng)急辦公室、應(yīng)急部門，建設(shè)協(xié)調(diào)機(jī)制；其次是監(jiān)測預(yù)警和應(yīng)急預(yù)案體系的建設(shè)；還有加大培養(yǎng)應(yīng)急人才和加快宣傳應(yīng)急知識的工作。但仍舊存在防范難度大、公共衛(wèi)生事件增多、資金投入不足、法律不完善等問題。

放眼世界，許多國家同樣建立了應(yīng)急管理處理體系。一些發(fā)達(dá)國家例如英國、美國、澳大利亞和日本的應(yīng)急處理能力在國際上就處于領(lǐng)先地位，他們不斷建設(shè)和完善應(yīng)急管理體系提升自身應(yīng)急管理能力，形成了具有全方位、立體化、多層次和綜合性特點(diǎn)的應(yīng)急管理網(wǎng)絡(luò)，還注重完善應(yīng)急管理相關(guān)法律法規(guī)，在全國范圍內(nèi)形成一個有機(jī)協(xié)作體等。同時，各國應(yīng)急管理處理體系的權(quán)力體系也有所區(qū)別，例如美國以“聯(lián)邦—州—地方”三級公共衛(wèi)生部門為基本構(gòu)架，以垂直管理體系為管理運(yùn)行模式；而英國則分為中央和地方兩大部分，分別為戰(zhàn)略層和執(zhí)行層。

3、關(guān)于公共衛(wèi)生事件應(yīng)急管理

公共衛(wèi)生事件應(yīng)急管理多是針對突發(fā)性的公共衛(wèi)生事件，且主要研究的方面集中于重大疫情的防范，而忽略了針對煤炭一類易引發(fā)重大公共衛(wèi)生事件的高危產(chǎn)業(yè)的應(yīng)急管理。在這一方面，不僅需要醫(yī)療制度的完善、醫(yī)療水平的提升，還涉及到人員、組織的管理，需要運(yùn)用政府管理和企業(yè)管理的諸多制度、手段和方法。當(dāng)然，就目前國內(nèi)外公共衛(wèi)生事件應(yīng)急管理的研究現(xiàn)狀與已有成果，也可以為我們提供一定的借鑒經(jīng)驗與研究思路。

總之，面對公共衛(wèi)生事件多帶來的種種危害，應(yīng)急管理是必不可少的。我國是本著“居安思危，預(yù)防為主”的指導(dǎo)方針，并將“以人為本，減少危害；居安思危，預(yù)防為主；統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，分級負(fù)責(zé)；依法規(guī)范，加強(qiáng)管理；快速反應(yīng)，協(xié)同應(yīng)對；依靠科技，提高素質(zhì)”作為國家突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案的六項工作原則，對應(yīng)急管理不斷地進(jìn)行發(fā)展與完善，并向著人民安定與社會安穩(wěn)的目標(biāo)不斷努力。但同時，筆者認(rèn)為應(yīng)以全球化的思維角度去借鑒發(fā)達(dá)國家的經(jīng)驗來提高我國應(yīng)急管理的能力與效率。

三、煤炭產(chǎn)業(yè)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急管理現(xiàn)狀

此次調(diào)研共做了48份調(diào)查，其中包括37份問卷和11份訪談，調(diào)研地點(diǎn)主要是陜西省榆林市橫山縣波羅鎮(zhèn)以及周邊村莊。

根據(jù)調(diào)研數(shù)據(jù)所示，此次調(diào)研對象男女比例分配較為協(xié)調(diào)，其中59.46%為男性，40.54%為女性。而且各個年齡段的村民都有，占比最多的是26-45歲以上的人，占比64.86%；其次是46-60歲之間的人，比重為27.03%。其中接受問卷調(diào)查的居民多是初中學(xué)歷，占比64.86%。在此次調(diào)研對象中，農(nóng)民和礦廠工人的比例接近，但是礦廠工人所占比例稍高，村干部的比例最小。

1、對于環(huán)境的滿意程度以及環(huán)境狀況與煤炭產(chǎn)業(yè)的相關(guān)程度

經(jīng)調(diào)研數(shù)據(jù)分析得出，接近一半的居民對于自己的生活環(huán)境都較為滿意，占比47.37%，也有超過半成的工人對于自己的工作環(huán)境較為滿意或非常滿意，但是同時也可以發(fā)現(xiàn)仍然有超過30%的居民和工人對于目前的環(huán)境處于不滿意的狀態(tài)；這一方面反映出政府和企業(yè)對于環(huán)境的治理有了一定的成效，另一方面也反映出當(dāng)?shù)丨h(huán)境的治理仍需要進(jìn)一步加強(qiáng)努力。

在所有的群眾中，超過半成的民眾認(rèn)為當(dāng)?shù)氐沫h(huán)境污染與當(dāng)?shù)氐拿禾科髽I(yè)具有比較大的相關(guān)性，占比73.68%。

2、對公共衛(wèi)生問題以及應(yīng)急知識和體系的了解程度

調(diào)查數(shù)據(jù)中，超過半數(shù)的民眾對于公共衛(wèi)生問題的了解程度較低，占比63.16%，而只有10.53%的民眾對其了解程度較高，反映出當(dāng)?shù)厝罕婈P(guān)于公共衛(wèi)生方面的知識較為缺乏。而且對于政府公共衛(wèi)生事件應(yīng)急管理部門和體系，不了解的民眾仍然占到大多數(shù)，占比73.69%，僅僅只有15.79%的民眾對于這些知識非常了解。

對于公共衛(wèi)生事件應(yīng)急管理的知識，煤炭工廠和當(dāng)?shù)卣歼M(jìn)行過宣傳，但是兩者相比較就會發(fā)現(xiàn)，煤炭工廠對于公共衛(wèi)生事件應(yīng)急管理方面的宣傳工作做的比當(dāng)?shù)卣院?，但是兩者都存在半成左右乃至半成以上的民眾仍沒有接收到宣傳知識，這說明對于這方面的宣傳工作仍不到位。而且在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，煤炭工廠的宣傳工作對于中高層級干部做的較好，但對于下層工人的宣傳工作則做的不是特別到位。

3、關(guān)于公共衛(wèi)生問題的治理程度

經(jīng)過分析調(diào)研數(shù)據(jù)得出，超過半成的煤炭工廠對于治理公共衛(wèi)生問題都有相關(guān)的措施規(guī)定，占比66.7%，表明當(dāng)?shù)氐拿禾抗S對于公共衛(wèi)生問題有著較高的重視程度；但是對于這些政策措施以及其實施的效果，仍然有接近半成的民眾對于其效果持不滿意態(tài)度，表明煤炭工廠在實施這些政策的過程中仍然存在著較大的改進(jìn)空間。

當(dāng)?shù)卣畬τ诿禾科髽I(yè)的公共衛(wèi)生問題進(jìn)行了嚴(yán)格的監(jiān)督和管理，而且在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，政府對于煤炭企業(yè)公共衛(wèi)生事故的處罰力度十分巨大。但是仍然有超過半成的民眾對于當(dāng)?shù)卣闹贫却胧┏植粷M意的狀態(tài)，占比63.16%，同時對于當(dāng)?shù)卣谋O(jiān)管力度，仍然有42.10%的民眾持不滿意的狀態(tài)，民眾對于兩者的滿意程度都較低，說明當(dāng)?shù)卣趯τ诠残l(wèi)生問題的制度以及監(jiān)管方面仍然需要很大的改進(jìn)。

四、提升煤炭產(chǎn)業(yè)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急管理能力的建議

1、注重危機(jī)管理人才的培養(yǎng)

人才的培訓(xùn)是一個組織隊伍建設(shè)的基礎(chǔ)性工作，是提高危機(jī)應(yīng)急管理隊伍整體素質(zhì)和業(yè)務(wù)能力的重要途徑，也是應(yīng)對危機(jī)事件的重要途徑。因此應(yīng)該將危機(jī)管理人才的培養(yǎng)工作提上重要議事日程，切實加強(qiáng)培養(yǎng)，將人才培訓(xùn)工作提升到一個更高的水準(zhǔn)，才能夠更好地提高應(yīng)急管理能力。

而在培養(yǎng)人才的過程中，也應(yīng)該遵循一定的原則，才能夠更好地提升培養(yǎng)的能力與水平。首先，應(yīng)該遵循按需施教的原則，即就是當(dāng)?shù)卣谶M(jìn)行危機(jī)管理人才培養(yǎng)的過程中應(yīng)該結(jié)合本地的實際情況，從本地的多發(fā)性、易發(fā)性危機(jī)事件出發(fā)，進(jìn)行人才的培養(yǎng)；其次，應(yīng)該注重理論聯(lián)系實際的原則，在危機(jī)管理人才的培養(yǎng)培訓(xùn)中，不能一味地注重理論上的學(xué)習(xí)與研究，正如加拿大聯(lián)邦政府專業(yè)危機(jī)管理人員的培訓(xùn)教學(xué)中，理論教學(xué)占了四成，而實踐教學(xué)占了六成，因此應(yīng)該將應(yīng)急管理的理論和實際有機(jī)結(jié)合起來，有針對性和有側(cè)重點(diǎn)地進(jìn)行應(yīng)急管理的培訓(xùn)；最后，應(yīng)該堅持學(xué)用一致的原則，如果培訓(xùn)與使用脫節(jié)，接受培訓(xùn)的人員在接受培訓(xùn)之后卻未從事應(yīng)急管理相關(guān)工作，就會產(chǎn)生人力、物力、財力等資源的浪費(fèi)，而且也失去了培訓(xùn)的意義。

2、樹立科學(xué)的危機(jī)管理意識

對于政府的應(yīng)急管理工作而言，“居安思?！钡囊庾R需要貫穿在平時的管理過程之中。正如新公共管理運(yùn)動中提到的事前預(yù)防大于事后治療的原則，在日常的工作生活中就應(yīng)該在思想上對危機(jī)事件進(jìn)行高度重視，促使應(yīng)急管理人員樹立正確的危機(jī)意識，以保證在危機(jī)來臨之時能夠提高應(yīng)急管理的能力，能夠從容應(yīng)對。

3、建立與完善危機(jī)預(yù)警機(jī)制

在新公共管理運(yùn)動中，奧斯本提出了事前預(yù)防大于事后治療的觀點(diǎn)，從這一思想觀點(diǎn)出發(fā)，在應(yīng)急管理中應(yīng)該將一部分重心放在事前預(yù)防上，因此也應(yīng)該在制度上制定關(guān)于事前預(yù)防的制度，即就是應(yīng)該建立和完善應(yīng)急管理的危機(jī)預(yù)警機(jī)制。除此之外，也應(yīng)該在應(yīng)急管理的過程中配備先進(jìn)的信息化設(shè)備和公共危機(jī)預(yù)警設(shè)備，建立強(qiáng)大的預(yù)警信息網(wǎng)絡(luò)，以使得在危機(jī)來臨之前，政府部門能夠有效及時地處理。

4、加強(qiáng)危機(jī)管理的制度建設(shè)，建立危機(jī)聯(lián)動機(jī)制

對于應(yīng)急管理而言，制度建設(shè)始終是其重要途徑之一，而在制度建設(shè)的過程中，危機(jī)聯(lián)動機(jī)制就是一個十分重要的制度，即就是在危機(jī)管理過程中有效地組織政府內(nèi)部各部門之間，政府與社會組織之間的溝通與互補(bǔ)，通過良好的溝通與有效的信息交流，整合資源，共同行動，協(xié)調(diào)處理危機(jī)的規(guī)律性運(yùn)作模式。

首先應(yīng)該在縱向上實現(xiàn)上下聯(lián)動，建立省級地方政府、縣級地方政府以及煤炭企業(yè)的三級聯(lián)動機(jī)制，由省級地方政府指派專業(yè)的人才進(jìn)行指導(dǎo)，縣級地方政府應(yīng)急管理部門進(jìn)行主要管理，煤炭企業(yè)按照政策制度規(guī)定按時在第一時間進(jìn)行匯報與反饋，然后由省級地方政府專業(yè)人員進(jìn)行指導(dǎo)，由縣級地方政府和煤炭企業(yè)合作組織力量進(jìn)行處置。

其次應(yīng)該在橫向上實現(xiàn)協(xié)調(diào)互動。針對公共衛(wèi)生危機(jī)問題，由應(yīng)急管理部門進(jìn)行統(tǒng)一發(fā)聲，并由與煤炭企業(yè)相關(guān)的業(yè)務(wù)科室部門提供相關(guān)材料，形成分工協(xié)作、責(zé)任明確的應(yīng)急管理處理格局，加強(qiáng)地方政府各部門的合作，建立橫向溝通機(jī)制，共同處理危機(jī)問題。

5、建立健全煤礦安全法規(guī)政策

首先應(yīng)該盡快修訂《中華人民共和國煤炭法》和《中華人民共和國礦產(chǎn)資源法》，完善配套法規(guī)，建立健全與社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)的煤炭法規(guī)體系。其次應(yīng)該加強(qiáng)煤炭執(zhí)法隊伍建設(shè)，建立健全企業(yè)內(nèi)部技術(shù)管理規(guī)章制度，規(guī)范礦井設(shè)計、施工、技術(shù)改造、生產(chǎn)和加工利用等方面的行為，深入開展安全質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)化活動?？傊瑧?yīng)該加緊完善煤礦安全法規(guī)，使其適應(yīng)新形勢下煤炭行業(yè)發(fā)展的管理方式，確保政策之間良好銜接，避免重復(fù)甚至矛盾。

6、完善危機(jī)善后處理機(jī)制

首先應(yīng)該建立危機(jī)后的調(diào)查反饋機(jī)制，讓政府能夠作為獨(dú)立的第三方做調(diào)查主體，同時應(yīng)該明確調(diào)查的內(nèi)容，危機(jī)發(fā)生的原因，危機(jī)管理的過程以及危機(jī)管理的能力等。其次應(yīng)該建立危機(jī)管理的反饋機(jī)制，根據(jù)反饋得到的結(jié)論，更新危機(jī)管理觀念，完善危機(jī)管理制度，改進(jìn)管理政策以及建設(shè)危機(jī)管理機(jī)構(gòu)，從而有效地提高應(yīng)急管理能力。最后應(yīng)該建立健全危機(jī)之后精神衛(wèi)生的救援制度，構(gòu)建精神心理救濟(jì)機(jī)制，通過立法途徑將心理援助納入政府應(yīng)急管理計劃。

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【作者簡介】

柳金川，男，陜西榆林人，現(xiàn)就讀于西北大學(xué)公共管理學(xué)院2015級行政管理專業(yè)本科生.