創(chuàng)新社區(qū)管理模式，解決小學生暑期看護難問題

魏培昌　宮飛行　閔茹蓮　李冬花　歐念香

摘 要： 在新的社會轉型時代背景之下，社會公共事務不斷豐富，我國政府的職能發(fā)生了大的變化，對于很多公共問題政府需要創(chuàng)新管理模式，通過第三方的介入幫助實行社會治理。在許多城市社區(qū)，社區(qū)治理需要非政府組織的參與，政府與非政府組織的“跨界”聯(lián)手將使社區(qū)問題的解決事半功倍，促使社區(qū)建設、社區(qū)治理取得良好發(fā)展。本文以上海市政府近幾年來與社區(qū)非政府組織合作解決小學生暑假看護難問題實施的實事項目愛心暑托班為例，探討社區(qū)管理模式，并提出完善的對策。

關鍵詞： 社區(qū)管理 政府 非政府組織

2017年暑假期間，我們在上海市浦東新區(qū)濰坊街道參加了社會實踐活動，在為期一個月的實習中，我們對如何解決上海市暑假時期小學生看護難問題進行了調查和認真思考，認為職工家庭暑假期間看護難問題的解決，一方面政府的引導與扶持至關重要，要健全教育機制、完善監(jiān)督。另一方面需要非政府組織負責承包的各個暑托班辦班點完善運作方式，現(xiàn)將我們思考的結果加以梳理。

一、社區(qū)管理的定義和特征

在我國，社區(qū)管理理念是在計劃經濟結束，繼而迎來市場經濟及改革不斷深化的大背景下，為適應社會結構，滿足人的生活方式、行為方式及精神文化等方面的轉變而提出來的。

社區(qū)是社會學的基本概念，“共同體”一詞來源于拉丁文，意思是“共同事物”和“親密伙伴”。社區(qū)的現(xiàn)代概念最早被工業(yè)化和城市化較早發(fā)展的西方社會所運用，指的是聚居在一定區(qū)域中的具有共同意識和共同利益的人類生活共同體。

管理是指在特定的環(huán)境條件下，以人為本的規(guī)劃、組織、指揮、協(xié)調、控制和創(chuàng)新，對掌握的人力、物力、財力和信息資源進行有效的決策、規(guī)劃、組織和領導。它控制過程實現(xiàn)既定的組織目標，具有較高的效率。

所謂社區(qū)管理，不僅能保證社區(qū)安全，維護社區(qū)秩序，促進社區(qū)全方位的發(fā)展，還是社區(qū)管理的一大重要作用。社區(qū)管理是為滿足居民的物質需求與文化需求而開展的一項社區(qū)成員自我管理的活動，具有行政意義。從社區(qū)管理的意義來看，社區(qū)管理具有以下特征：（一）社區(qū)管理的地理位置與社區(qū)內的人口相對固定，社區(qū)管理范圍是某個確定的地域空間及生活在該社區(qū)區(qū)域的居民。（二）社區(qū)管理的組織形式具有多樣性的特點，但其主體是社區(qū)居民委員會及政府等其他組織。（三）社區(qū)管理的本質是居民主動參與，并進行自我管理和自我服務的活動。

二、當今社會管理創(chuàng)新的基本要求

政府是社會管理的主體，良好的社區(qū)管理需要政府發(fā)揮其服務性職能。隨著中國改革開放的深入，尤其是市場經濟體制的確立，社會面貌煥然一新，原有的社會管理體制需要進行調整、改進和加強。和諧社會的建設需要加強社會管理，十九大報告進一步發(fā)展新時代下的社會治理相關領域內容，提出要建立共建共治共享的社會治理格局，加快社會治理的制度建設，提高“四化”水平。

社區(qū)居民、社會團體與社會自治等方面仍存在一些無法解決的社會事務管理問題。這些事務管理問題的解決惠及整個社會的公共利益，因此亟待國家與政府的宏觀力量。但是由于政府的專業(yè)化能力的限制，政府對于許多具體問題沒有足夠時間和能力做好，這就需要政府在解決問題的時候與擁有專業(yè)化知識與能力的非政府組織合作，讓這些組織幫忙把項目做好。

非政府組織具有多元性，在不嚴格意義上也被稱為非營利性組織、第三部門、公民社會等。20世紀90年代，美國約翰-霍金斯大學提出了五種代表性的非政府組織標準，即組織、民間、非營利、自治和志愿服務。“非政府組織”由公眾創(chuàng)辦，具有自治性及依靠社會資本的非營利性、服務于弱勢社會群體的公益性、強調公眾的參與和志愿等特性，代表了一種不同于政府，有區(qū)別于市場的機制，是政府與市場之外越來越受關注的社會力量，并且能夠在社會治理中發(fā)揮重要作用。

在社會管理創(chuàng)新的時代背景之下，政府加強與具有漫長服務經驗和專業(yè)化能力的非政府組織合作成為必然要求。在當前背景下，政府與非政府組織的合作需要遵循以下基本原則：政府進行管理與規(guī)制，相互合作，政府落實對工作項目的監(jiān)督與評估。這樣才使得社會管理達到良好的治理效果。

三、上海市社區(qū)暑期看護難問題的解決現(xiàn)狀

近年來，在上海經濟高度發(fā)展的情況下，社區(qū)兒童看護難成為一個社會問題。為幫助社區(qū)居民解決暑假工作與孩子的矛盾問題，黨委協(xié)同各大相關單位與組織（市文明辦、市教委、婦聯(lián)、市慈善基金會等）主辦愛心暑托班。愛心暑托班是政府在社區(qū)管理實踐中的一種創(chuàng)新模式，它是通過政府與非政府組織的合作，讓社區(qū)的非政府組織負責暑托班的運營，政府用資金購買其提供的社區(qū)服務，為社區(qū)居民解決暑期看護難題，進行社會管理。

在招生數(shù)額上，愛心暑托班在保證兒童安全與教學資源充足的條件下，逐年擴大暑托班規(guī)模，更大程度上緩解暑期眾多家長難以看護孩子這一緊張局面。到2018年夏天，全市經營點數(shù)將達到500個，5萬多兒童入學，覆蓋全市所有街道和鄉(xiāng)鎮(zhèn)。辦班時間得到延長，從之前的3周延長到4周。暑托班規(guī)模的擴大，學生數(shù)量的增加，將進一步有效緩解看護難這一問題。

在志愿者教師招募上，各區(qū)團區(qū)委采取就近取才、點對點的原則與各中學、高校對接，招募大量高中生與大學生志愿教師，解決了暑托班的人力問題。為了確保教師人才的質量及減少安全隱患，團區(qū)委通過學校統(tǒng)一推薦的方式，“引進”高中志愿者。在招募大學志愿教師時，各街鎮(zhèn)與多所高校進行聯(lián)系，結合學生自主報名與學校推薦，招收大批盡職盡責的優(yōu)秀大學生志愿者。除此之外，上海的許多志愿者公益團隊及其他組織也前來參加暑托班志愿活動，根據(jù)自身能力、特長豐富了暑托班課程。

在課程安排上，暑托班大都采用規(guī)定課程與自選課程相結合的安排方式，為孩子開展多種課程。其中，既有市、區(qū)級層面為了減輕社區(qū)非政府組織資金壓力而提供的課程服務，又有各辦班點推出的具有自身特色的個性化自選課程。團市委購買的紅色經典、環(huán)境保護、身心健康和成長導航與超過100家單位、社會組織為暑托班提供小小銀行家、禁毒小知識、急救護理知識等公益課程，豐富了孩子的知識。

在辦班過程中，實行政府監(jiān)督檢查的機制，通過對暑托班辦班前期、中期、后期工作的監(jiān)督、考評，有效保證了愛心暑托班的辦班質量和效果。由于暑托班開設的課程豐富多樣，服務態(tài)度良好，因此孩子們在暑托班里能夠學到很多內容，并且玩得開心，并且家長們也感到很滿意。

四、社區(qū)管理視角下暑托班項目存在的問題

（一）政府對社會組織缺乏完善的扶持政策。目前，政府在許多方面已經給予了承辦暑托班的社區(qū)非政府組織大量政策扶持，但還不夠完善。政府給予的扶持主要包括財稅方面的支持，即在公共財政預算中撥付一定的資金專門資助社區(qū)社會組織，其方式有直接補貼、購買服務、減免稅收等；人力資源政策的支持，即培訓現(xiàn)有工作人員、吸納專業(yè)人員進入、加強志愿者隊伍建設，建立健全大學生社會實踐學分制度；其他公共資源支持，包括給予場地、器材、社區(qū)服務援助等支持。在扶持暑托班的辦班過程中，政府應當給予足夠的幫助。

（二）資金的缺乏是發(fā)展的最大瓶頸。非政府組織組織由于本身的草根性，在發(fā)展過程中會受制于人力、財力、物力的制約，必然遇到很多發(fā)展中的瓶頸。據(jù)有關調研顯示，在眾多影響因素中，經費不足是制約社會組織發(fā)展的最大障礙。愛心暑托班也不例外，負責暑托班項目的非營利組織，所獲得的資金支持主要通過政府財政支出的形式提供，自身籌集資金的能力缺乏，獲取資金的渠道較少，活動能力有限，受到資金限制的影響很大。政府財政開支受到各方面的限制，每年投入經費有限，導致暑托班不能滿足市民的需求。

（三）社區(qū)服務的專業(yè)性不夠。愛心暑托班提供的是社區(qū)服務，它的基本屬性與市場服務、公共或法定服務不同。市場服務以企業(yè)經營方式進行，注重營利性；公共或法定服務是遵照國家法律法規(guī)政策提供的，屬于政治行為，具有純粹的福利性質。社區(qū)服務與以上兩者不同，它是非盈利的、自愿的、公益的服務，想要獲得長久的發(fā)展需走專業(yè)化道路。具體的專業(yè)化內容包括：運作方式專業(yè)化，人員專業(yè)化，服務內容與形式的專業(yè)化。目前暑托班專業(yè)性普遍缺乏，需要愛心暑托班以后在辦班過程中進一步克服與改善。

（四）服務規(guī)模有限，看護難問題依然存在。由于政府資金投入的局限，以及社區(qū)社會組織資金、自身人手、能力的限制，暑托班擴招所解決的看護難問題還是有限的。以2017年為例，浦東愛心暑托班共有432個經營點，服務小學生約5萬人次，招募志愿者1萬余人。在7個-8個月的時間內，每個辦班點設置兩期，每一個時段從三周延長到四周，布局覆蓋整個城市范圍。但是幫助的人數(shù)與上海市眾多職工家庭人口相比，依然存在供不應求的現(xiàn)象，大量小學生家長在暑托班報名結束后依然前往各街道詢問報名。

（五）社區(qū)非政府組織內部的管理制度不健全。制度是促進一個組織健康發(fā)展的重要保障。社會組織建立起一套適合自身發(fā)展的制度規(guī)范，進行自我管理，對于增強其整體運作功能，持續(xù)健康發(fā)展具有重要作用。目前許多愛心暑托班由于剛剛建立不久，或者由于組織負責人缺乏相關理念，還沒有建立起完善的章程制度，對于大學生、高中生志愿者缺乏相關的管理制度，導致運行機制乏力。

五、社區(qū)暑托班的完善對策

（一）加強政府的政策扶持和引導。愛心暑托班作為上海市政府的重要實事項目，需要在政府與社區(qū)非政府組織合作的基礎上，進一步加大市政府的政策扶持與引導力度。市政府應總結近幾年上海暑托班的辦班經驗，利用政府的社會管理職能，對市暑托班教育資源進行統(tǒng)一規(guī)劃，根據(jù)職工家庭的需求，合理規(guī)劃辦班點布局，給予社區(qū)非政府組織以資金、場地、人力等資源完善的整套扶持，規(guī)范暑托班的辦班條件，制訂和完善暑托班應急機制，認真落實監(jiān)督評估工作，提高暑托班的整體水平。

（二）加大資金投入。政府應當在社會暑期看護難的需求基礎上，適當加大對社區(qū)負責暑托班的非政府組織資金投入。政府通過財稅方面的直接支持與間接支持，包括直接補貼，對某些能夠減免政府公共服務負擔或行政管理成本的社區(qū)社會組織直接撥付資金，設立發(fā)展專項基金，購買暑托班的服務，通過直接減免稅收，減免行政性收費和公共事業(yè)費用等方式給予社區(qū)社會組織資金扶持。

（三）推行暑托班服務的專業(yè)化。目前上海市暑托班辦班四年獲得了一定的成績，但是暑托班的服務離專業(yè)化還是有差距的。愛心暑托班未來需要改進的地方包括：實現(xiàn)運作方式的專業(yè)化，讓暑托班的內部管理人員和大學生、高中生志愿者按照一套規(guī)范的方式進行工作；實現(xiàn)人員專業(yè)化，讓授課老師、志愿者經過一定的培訓，熟悉崗位職責；實現(xiàn)服務內容與形式的專業(yè)化，授課課程要有趣味、符合小學生的特點，授課要注意技巧和方法，志愿者服務要有標準、有質量。

（四）擴大暑托班的規(guī)模，實行產業(yè)化服務。為了緩解暑托班供不應求的需求，進一步解決上海市職工家庭子女看護難問題，政府應當科學規(guī)劃布局，加大對暑托班的扶持力度。通過在社區(qū)電視、廣播、報紙、雜志、網(wǎng)絡、宣傳欄等多種傳媒宣傳作用發(fā)揮良好的暑托班組織，擴大愛心暑托班的影響力，樹立品牌組織，并出臺鼓勵措施，擴大暑托班的辦班規(guī)模，規(guī)范暑托班辦班建設，實施社區(qū)產業(yè)化服務，為更多的職工家庭提供幫助。

（五）完善暑托班內部管理機制。目前不少暑托班還沒有建立起一套完整的內部管理規(guī)章制度，日常管理松散，章程意識不強，部分志愿者責任意識薄弱。政府在監(jiān)督、評估暑托班辦班效果時，可以把暑托班辦班組織的內部管理機制作為考核內容，讓其確立一套完善的內部管理機制，促進暑托班實現(xiàn)自我管理和長久發(fā)展。

多年來，市政府一直高度重視小學生暑假看護難問題，將解決暑期看護難當作一件大事來抓。要使暑托班問題得到更好的發(fā)展，僅靠暑托班辦班點的努力是不夠的，必須通過政府與多方力量的共同努力。我們需要解決全面落實愛心暑托班項目的問題，共同營造安全、快樂的環(huán)境，為解決市民看護難問題、構建和諧社會貢獻力量。

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