法治是改革試點的題中之義

● 周 望

（作者系南開大學周恩來政府管理學院行政管理系講師）

試點，是中國治理實踐中特有的一種政策測試與創(chuàng)新機制，具體類型包括各式各樣的試點項目、試驗區(qū)等。作為漸進性轉型路徑和“摸著石頭過河”策略的具體實現(xiàn)形式，作為標識中國政策過程尤其是改革開放進程的關鍵詞，試點以其顯著的積極功能奠定了自身在中國經濟社會制度變遷過程中的關鍵地位，其在中國政府治理實踐中的普遍性和重要性有目共睹。①

與此同時，在日趨復雜的改革實踐中，試點在繼續(xù)發(fā)揮其積極作用的同時，也帶來了一些衍生性影響，且這些影響給試驗式改革本身乃至相關改革領域造成了一定的困難。梳理并分析試點可能會造成的衍生效應的目的，它不是否定這一機制，而是厘清事實，并在此基礎上尋求可能的改進辦法。雖然，從目前實踐來看，在出現(xiàn)頻率、作用力度等方面，試驗性改革的各種衍生效應尚未明顯或完全顯現(xiàn)。然而，考慮到試點在中國改革實踐中已廣泛應用，運用這一方法是否科學、合理，將影響到改革績效；同時，隨著改革議題不斷推陳出新，對于試點工作的精細化要求也越來越高。因此，有必要對試點可能帶來的各種“意外情況”做好預設性準備。

一、政策勢差：試驗性政策與法律法規(guī)的沖突

改革試點在實施過程中可能帶來的最大衍生影響，是試點所實施的新政策方案，可能會與現(xiàn)行法律法規(guī)之間形成一定程度的沖突。②處于試點階段的新政策在成為正式制度之前，在內容上或多或少存在著與現(xiàn)行的法律法規(guī)不相符合乃至相沖突的地方。對于試驗點來說，其與非試驗點之間在政策運行方面的差異屬于“外沖突”，而其與現(xiàn)行法律法規(guī)在政策實施方面的矛盾則屬于“內沖突”，同時這也是一個更難應對的難題。表面來看，相較于正式的制度性規(guī)定，這些試驗性質的政策要“低半格”，兩者之間存在著“天然的勢差”。但現(xiàn)實情況卻是，在“大膽試驗”、“勇于創(chuàng)新”的名義下，試驗點所推行的新政策有可能突破現(xiàn)行制度規(guī)定，乃至反而比已有法律法規(guī)“高半格”，從而形成“人為的勢差”，并且這一勢差可能會帶來負面影響。

從制度變遷的內在邏輯來看，中國的多數(shù)改革都是以“政策實施先行、法律確認在后”的順序及形式依次展開的，這一特征在試驗性改革中體現(xiàn)得尤為明顯。中國改革歷程中一系列重大制度的變遷與新立，如家庭承包責任制、股份制、破產法、土地使用權轉讓制度等，都是先在全國不同地區(qū)進行試點，最后由全國性立法機關對這些試點經驗進行整合，逐步將其上升為法律，或者對原有法律中的內容予以修訂和完善。自下而上地看，試驗性改革秉承“有總比無好”的指導思想，將開展試點作為正式法律法規(guī)的一個重要來源，來自于試驗點的試點經驗為改革所需法律法規(guī)的出臺提供了大量的內容參考；自上而下地看，試驗性改革秉承“先粗線條立法、后精細化完善”的行動路徑，有的法律法規(guī)在全面實施之前，還需要先行在部分試驗點進行測試，經歷一個試運行階段后才能夠得到正式認可。

中國改革的現(xiàn)實狀況決定了試點的一個重要功能及目標，就是填補某個領域的制度性空白，為其提供相應的內容參考。特別是在改革的初期階段，只能通過局部地方先行試點，依靠各個試驗點的摸索，一點一滴地積累制訂正式制度所需的知識、信息和經驗等。在這一背景下，改革實踐既不可能去尋求法律依據(jù)，更不可能受到法律的指導和規(guī)束。這些看似“不合常規(guī)”的改革行為，實際上恰好體現(xiàn)出了基于試驗性改革實踐工作的“常規(guī)狀態(tài)”。

然而，隨著改革以來制度建設進程的持續(xù)推進，法律法規(guī)體系已漸為完善。這樣一來，在存有完備政策體系的改革領域，如果部分試點項目的目標一旦指向創(chuàng)造新的制度，那么試驗性政策就會越來越多地面臨著與某一現(xiàn)行法律法規(guī)相抵觸的問題。在多個領域的改革步入深層次階段的背景下，“突破現(xiàn)行體制和政策”就成為了各個試點項目中最為常見的。究其原因，首先是出于鼓勵試驗點大膽探索、勇于創(chuàng)造的考慮。同時，更重要的一點在于，它是在提醒試點單位，要對試點進行過程中新政策與舊制度之間可能會產生的摩擦、矛盾等做好物質和心理準備。

“破舊立新”的試驗性改革，難免會與既定法律法規(guī)發(fā)生沖突。開展改革試點的目標指向，就在于對一些適應經濟社會發(fā)展一般規(guī)律要求的法律法規(guī)做出修訂，甚至需要廢除一些法律法規(guī)。但在這些法律法規(guī)還未得以正式修訂或廢除，試驗點所實施的新政策如果在內容方面與現(xiàn)行制度有著較大的差異以及存在矛盾，甚至保持著高于法律法規(guī)的姿態(tài)，難免會影響到法律的嚴肅性。基于試點方法而出現(xiàn)的多樣化政策共同運行的現(xiàn)象，可能會造成試驗性政策與已有法律法規(guī)之間的摩擦和沖突，破壞整個法律體系的統(tǒng)一性和完整度。同時，更重要的是，這不免會使得社會公眾存在憂慮，試點單位完全可以在開展相關改革試點的名義下，通過有別于現(xiàn)行制度的試驗性政策，來進行“創(chuàng)租”、“尋租”。例如，2011年啟動的“房產稅改革試點”，剛一開始就面臨著改革試驗缺乏法律依據(jù)的爭議，各方論者對此爭論不休。③歸結起來，有關房產稅試點政策與現(xiàn)行法律相沖突的討論焦點，主要集中在兩個方面：首先，房產稅的開征缺乏法律依據(jù)?！吨腥A人民共和國立法法》規(guī)定，對非國有財產的征收，必須制定法律，即使尚未制定法律，也需經由全國人大和常委會授權國務院制定行政法規(guī)來操作。地方政府以改革試點的名義，僅憑一紙文件就開征房產稅，顯然與法律精神相背離。其次，地方政府征收房產稅的上位法沒有理順。1986年國務院出臺的《中華人民共和國房產稅暫行條例》針對的是營業(yè)性房產，這是由于當時全國大部分房產都是公有的，未針對非營業(yè)性房產征稅。目前該條例并未修改，仍具有效力。在這種情況下，地方政府推行針對非營業(yè)性房產的稅收試點政策，顯然與已有的條例存在沖突。

二、優(yōu)化改革試點的法治策略

立足于法治化是促進改革試點在未來更加規(guī)范發(fā)揮作用的著眼點。為使試點項目得以在法治框架內進行，要通過一系列的制度安排，盡量縮減試點方案及行為與法律法規(guī)條文可能出現(xiàn)沖突的空間和幾率，達到既能為改革試點開綠燈又不妨礙法律嚴肅性的良性狀態(tài)。

第一，對于與既有法律法規(guī)可能形成沖突的改革試點，試點工作的負責部門可請求立法機構進行授權。授權時應明確兩個主要事項：一是試點方案在試驗點范圍內可暫時替代相關法律法規(guī)條文，具有法律效力。待試點工作結束后，應及時總結，明確試點方案內容中可作為立法或法律修訂的來源部分。二是明確試點過程中的責任認定辦法，尤其是如果試驗點出現(xiàn)“創(chuàng)造性違法”，甚至試點失敗并遭受相關損失時，應予以相應的豁免，或只需承擔試點工作本身帶來的后果，而不應該受到額外責罰。④這有助于打消試驗點的事前顧慮，保障其積極性。

第二，對于試點工作的實施期限應有較為明確的限定。任何一項改革試點都不能過于長久、甚至無限期地進行。一般來說，一個試點項目的試驗時間不宜超過5年，也即盡量不超過一屆政府的任期為好。如果是較為重大或具有特殊性質的改革試點，可以考慮分階段進行，但每一階段也都應有明確的時限。同時，還要根據(jù)時間進度安排，實時跟進試點情況，并做出階段性的評估和反饋。這樣做的目的，是為了將試驗性政策與現(xiàn)行法律法規(guī)之間可能會出現(xiàn)的摩擦盡量置于可預期的時限之內。如果試點的時間模糊化和不確定，對于改革試點工作長期沒有一個“定論”，不但會使得試點主體無所適從，同時政策與法律之間的“雙軌”或“多軌”狀態(tài)亦不符合依法治國的要求。

第三，對于試點工作實施的范圍應有嚴格的限制。得到相應授權的試驗點應嚴格恪守在授權范圍內開展活動，不得隨意采取逾越授權文本規(guī)定的行動；而沒有被納入試驗點的地方或部門，也應嚴格按照既有法律法規(guī)辦事，不得隨意采取與既有法律法規(guī)相抵觸的行動。特別是對于非試驗點而言，由于部分改革試點政策多少帶有“政策紅利”的性質，“先行先試”可能就意味著會“先到先得”，以致經常出現(xiàn)各個地方或部門“競爭”試驗點名額的現(xiàn)象。事實上，只要前面所講的對于試點工作的時間期限安排得當，能夠使非試驗點對改革進程有足夠的預期，有所期待，進而它們不顧改革整體安排而擅自進行試點的可能性就會大大降低。

作為一項牽涉面廣、操作復雜且還需要保持較高成功率的改革手段，進行改革試點并不僅僅是將新政策施加于試驗點，然后觀察其與非試驗點之間的不同之處那樣簡單。試驗式改革，既要通過循序漸進的方式完成改革任務，又要盡可能避免由此帶來的“不良反應”，協(xié)調處理好試驗點與非試驗點、試驗性政策與現(xiàn)行法律法規(guī)之間的復雜關系，巧妙地在改革創(chuàng)新與依法治國、先行先試與制度統(tǒng)一、頂層設計與基層創(chuàng)意之間維系著動態(tài)平衡，以求獲得更多的改革收益，付出更少的改革成本，更好地契合治理現(xiàn)代化的發(fā)展軌道。這實際上都是對改革者智慧與勇氣的考驗。

①周望：《中國“政策試點”研究》，天津人民出版社，2013年。

②周望：“不可輕視政策試點的消極影響”，《中國社會科學報》，2013年1月25日。

③陳素雄：“房產稅試點：請給法律一點面子”，《同舟共進》，2011年第5期。

④黨國英：“改革試點要法制化”，《人民論壇》，2011年第9期。