廣東體育社會(huì)組織承接政府職能轉(zhuǎn)移研究

黃昆侖 汪俊

摘 要：通過多種調(diào)研方式對(duì)廣東體育社會(huì)組織承接政府職能轉(zhuǎn)移所采用的公開投標(biāo)、競(jìng)爭(zhēng)性談判、詢價(jià)、單一來源談判、委托和資助等6種方式進(jìn)行分析；就體育社會(huì)組織承接政府職能轉(zhuǎn)移中存在的扶持政策不合理，資助與轉(zhuǎn)移力度不夠，轉(zhuǎn)承機(jī)制不健全，承接后績(jī)效評(píng)估體系尚未建立等諸多問題作了剖析；并提出了健全法律法規(guī)，完善社會(huì)組織承接政府職能的法制保障，加大培育扶持力度，提升體育社會(huì)組織活力，壯大體育社會(huì)組織數(shù)量，規(guī)范職能轉(zhuǎn)承機(jī)制，科學(xué)評(píng)價(jià)承接績(jī)效等相應(yīng)的推進(jìn)對(duì)策。

關(guān) 鍵 詞：體育社會(huì)組織；政府職能轉(zhuǎn)移；承接方式；公共體育服務(wù)

中圖分類號(hào)：G80-05 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1006-7116（2018）04-0042-06

Abstract： By using multiple research methods， the authors analyzed 6 ways used for Guangdong sports social organizations accepting government function transfer， such as public bidding， competitive negotiation， price inquiry， single source negotiation， entrusting and financial aiding， dissected various problems existing in sports social organizations accepting government function transfer， such as irrational supporting policies， insufficient degree of financial aiding and transferring， imperfect transferring and accepting mechanism， the after accepting performance evaluation system having not been established yet， etc， and put forward corresponding boosting countermeasures as follows： perfect laws and regulations； perfect legal assurance for social organizations to accept government functions； increase the degree of cultivating and supporting； enhance the vitality of sports social organizations； increase the number of sports social organizations； standardize the function transferring and accepting mechanism； scientifically evaluate accepting performance， etc.

Key words： sports social organization；government function transfer；accepting way；public sports service

《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》提出：“加快轉(zhuǎn)變政府職能，加大政府購買公共服務(wù)的力度，推廣政府購買服務(wù)，凡屬事務(wù)性管理服務(wù)，原則上都要引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，通過合同、委托等方式向社會(huì)購買?！盵1]國務(wù)院頒布的《國務(wù)院辦公廳關(guān)于政府向社會(huì)力量購買服務(wù)的指導(dǎo)意見》對(duì)進(jìn)一步轉(zhuǎn)變職能、改善公共服務(wù)做出重大部署，明確要求在公共服務(wù)領(lǐng)域更多利用社會(huì)力量，加大政府購買服務(wù)力度[2]。黨的十八屆三中全會(huì)也提出適合由社會(huì)組織提供的公共服務(wù)和解決的事項(xiàng)交由社會(huì)組織承擔(dān)。

作為社會(huì)組織中的一部分，體育社會(huì)組織應(yīng)順應(yīng)改革大潮，積極承接公共體育服務(wù)，更好地為全民健身和全民健康服務(wù)。依據(jù)國家社會(huì)組織管理局的劃分，體育社會(huì)組織分為體育類社會(huì)團(tuán)體、體育類民辦非企業(yè)單位和體育類基金會(huì)3大類。因目前承接政府體育職能轉(zhuǎn)移的主要是體育類社會(huì)團(tuán)體和體育類民辦非企業(yè)單位，故在本研究中的體育社會(huì)組織是特指體育類社會(huì)團(tuán)體和體育類民辦非企業(yè)單位，并不包括體育類基金會(huì)。廣東不僅是經(jīng)濟(jì)強(qiáng)省也是體育強(qiáng)省，其體育社會(huì)組織的發(fā)展一直走在全國其它省市的前列。截至2015年底，廣東共有體育社會(huì)組織3 007家，其中體育類社會(huì)團(tuán)體1 997家，占總數(shù)的66.41%，體育類民辦非企業(yè)單位1 010家，占總數(shù)的33.59%。按2015年末廣東省常住人口1.084 9億人計(jì)算，全省平均每萬人擁有0.28家體育社會(huì)組織，比全國平均每萬人多擁有0.01家。2011年廣東省體育社會(huì)組織為1 333家，到2015年增加到3 007家，增幅為125.58%；2011年我國共有體育社會(huì)組織21 234家，2015年達(dá)到了3.7萬家，增幅為74.25%，廣東省體育社會(huì)組織發(fā)展速度明顯要快于全國的發(fā)展速度。鑒于此，本研究將以廣東體育社會(huì)組織為研究對(duì)象，以其承接政府職能轉(zhuǎn)移方式為研究?jī)?nèi)容，探析尚存在的問題，提出相應(yīng)對(duì)策。

1 廣東體育社會(huì)組織承接政府職能轉(zhuǎn)移的方式

現(xiàn)行體制決定了我國社會(huì)組織在承接政府職能轉(zhuǎn)移時(shí)處于被動(dòng)一方，政府占據(jù)主導(dǎo)地位，政府職能轉(zhuǎn)移方式?jīng)Q定社會(huì)組織承接方式。目前我國政府職能轉(zhuǎn)移主要是通過購買，根據(jù)是否存在競(jìng)爭(zhēng)，可分為競(jìng)爭(zhēng)性和非競(jìng)爭(zhēng)性兩類；相應(yīng)地，社會(huì)組織的承接也可分為競(jìng)爭(zhēng)性承接和非競(jìng)爭(zhēng)性承接。經(jīng)調(diào)研，目前廣東體育社會(huì)組織承接政府職能轉(zhuǎn)移的方式主要有公開投標(biāo)、競(jìng)爭(zhēng)性談判、詢價(jià)、單一來源談判、委托和資助6種，前3種屬于競(jìng)爭(zhēng)性承接，而后3種則屬于非競(jìng)爭(zhēng)性承接。

1.1 公開投標(biāo)承接

公開投標(biāo)承接是指體育社會(huì)組織（承接主體）以投標(biāo)的方式，通過競(jìng)爭(zhēng)而獲得承接政府體育職能轉(zhuǎn)移的資格，它是基于政府通過第三方采購代理機(jī)構(gòu)，以公開招標(biāo)購買服務(wù)時(shí)所表現(xiàn)的承接形式。公開投標(biāo)承接的流程一般包括以下環(huán)節(jié)：根據(jù)招標(biāo)公告編寫投標(biāo)書→在規(guī)定時(shí)間內(nèi)完成投標(biāo)→評(píng)標(biāo)（通常由5位評(píng)審專家對(duì)標(biāo)書進(jìn)行評(píng)審）→定標(biāo)（確定承接主體）→中標(biāo)結(jié)果公示→簽訂合同。例如廣東省風(fēng)箏協(xié)會(huì)承接的“2016年國際風(fēng)箏邀請(qǐng)賽項(xiàng)目（項(xiàng)目編號(hào)：CLPSP16YJ00ZC06）”。

2016年9月，廣東采聯(lián)采購招標(biāo)有限公司受陽江市文化廣電新聞出版局的委托，就“2016年國際風(fēng)箏邀請(qǐng)賽（采購項(xiàng)目預(yù)算金額：30萬元）”進(jìn)行公開招標(biāo)，當(dāng)時(shí)有陽江市風(fēng)箏協(xié)會(huì)、珠海市香洲區(qū)風(fēng)箏協(xié)會(huì)以及廣東省風(fēng)箏協(xié)會(huì)3家體育社會(huì)組織進(jìn)行投標(biāo)，經(jīng)過評(píng)標(biāo)委員會(huì)5位專家評(píng)審，廣東省風(fēng)箏協(xié)會(huì)的綜合評(píng)分最高，最終以29.87萬元的報(bào)價(jià)贏得了承接2016年國際風(fēng)箏邀請(qǐng)賽的服務(wù)項(xiàng)目[3]。

政府通過公開招標(biāo)的方式進(jìn)行采購，可以促進(jìn)社會(huì)組織間的競(jìng)爭(zhēng)，擇優(yōu)率高，能夠使政府以最小的成本獲得最大的收益，同時(shí)也可以在較大程度上避免政府在購買公共服務(wù)過程中的腐敗行為。公開招標(biāo)一般耗時(shí)較長(zhǎng)，對(duì)于采購標(biāo)的較小的體育服務(wù)項(xiàng)目不宜采用；另外，公開招標(biāo)對(duì)投標(biāo)的體育社會(huì)組織承接能力要求也很高，雖然廣東省體育社會(huì)組織發(fā)展處于我國其他省份前列，但就體育社會(huì)組織整體承接能力來說還十分薄弱，只有極少數(shù)體育社會(huì)組織才具有投標(biāo)承接實(shí)力。

1.2 競(jìng)爭(zhēng)性談判承接

競(jìng)爭(zhēng)性談判承接是指政府在購買服務(wù)時(shí)通過采購代理機(jī)構(gòu)直接邀請(qǐng)3家以上（特殊情況也可以是兩家，如公開招標(biāo)失敗轉(zhuǎn)為競(jìng)爭(zhēng)性談判采購）的承接主體就購買事宜進(jìn)行談判，最后以滿足談判文件全部實(shí)質(zhì)性要求的前提下，報(bào)價(jià)最低的承接主體將獲得承接資格。競(jìng)爭(zhēng)性談判承接采用類似于最低評(píng)標(biāo)價(jià)法的標(biāo)準(zhǔn)，即投標(biāo)文件滿足談判文件全部實(shí)質(zhì)性要求且最后報(bào)價(jià)最低的承接主體將獲得成交。其程序一般如下：采購人發(fā)布采購邀請(qǐng)公告→承接主體應(yīng)邀投標(biāo)→雙方談判（根據(jù)我國政府采購法的有關(guān)條例，采購方（政府）的談判小組必須是由采購方代表和談判專家共3人或以上單數(shù)組成）→根據(jù)談判結(jié)果確定承接主體→談判結(jié)果公示→簽訂合同。例如珠海市自行車運(yùn)動(dòng)協(xié)會(huì)承接的“珠海市金灣區(qū)文化體育旅游局第4屆金灣‘航空新城杯公路自行車公開賽賽事項(xiàng)目（項(xiàng)目編號(hào)：0851-1561ZH01CL77）”。

2015年9月，廣東采聯(lián)采購招標(biāo)有限公司受珠海市金灣區(qū)文化體育旅游局的委托，就“珠海市金灣區(qū)文化體育旅游局第4屆金灣‘航空新城杯公路自行車公開賽賽事承辦采購項(xiàng)目”采用競(jìng)爭(zhēng)性談判方式進(jìn)行采購。廣東中奧國際體育推廣有限公司、廣州長(zhǎng)運(yùn)體育發(fā)展有限公司以及珠海市自行車運(yùn)動(dòng)協(xié)會(huì)3家承接主體應(yīng)邀參與了該項(xiàng)目的競(jìng)爭(zhēng)，經(jīng)過3位評(píng)審專家的評(píng)審，并通過談判，按照規(guī)定程序，最終珠海市自行車運(yùn)動(dòng)協(xié)會(huì)以26.738萬元的最低報(bào)價(jià)贏得該項(xiàng)目的承接[4]。

對(duì)于政府來說，競(jìng)爭(zhēng)性談判相對(duì)公開招標(biāo)可縮短準(zhǔn)備期，省去大量開標(biāo)、投標(biāo)工作，減少工作量，能使采購項(xiàng)目更快發(fā)揮作用，有利于提高工作效率，減少政府采購成本。但對(duì)承接主體的資質(zhì)條件要求較高，競(jìng)爭(zhēng)性仍然較強(qiáng)，所以，目前在廣東省各級(jí)政府購買公共體育服務(wù)的實(shí)踐中，只在廣州、深圳等體育社會(huì)組織發(fā)展相對(duì)較好的城市有少數(shù)承接案例。

1.3 詢價(jià)承接

詢價(jià)，就是價(jià)格談判，指體育社會(huì)組織所承接的項(xiàng)目是與政府通過價(jià)格談判獲得的。政府在采用詢價(jià)采購時(shí)，一般會(huì)對(duì)3家以上具有承接資質(zhì)的承接主體進(jìn)行詢價(jià)以便比較，從而使承接具有一定的競(jìng)爭(zhēng)性。詢價(jià)采購中，承接主體所報(bào)出的價(jià)格只能是一次性的，中途不得再次更改，所以承接主體應(yīng)把詢價(jià)通知書的各項(xiàng)要求研究透徹，做到價(jià)有所值。其承接流程包括：接受詢價(jià)通知書→提交報(bào)價(jià)文件→詢價(jià)（詢價(jià)小組對(duì)所有報(bào)價(jià)文件進(jìn)行評(píng)審）→確定承接主體→接收詢價(jià)結(jié)果通知書→簽訂承接合同。例如珠海市學(xué)生體育藝術(shù)教育聯(lián)合會(huì)承接的“2016年珠海市中學(xué)生體育項(xiàng)目競(jìng)賽服務(wù)采購項(xiàng)目（第二次）（項(xiàng)目編號(hào)：ZHHY-ZB-2016-032）”。

2016年8月，珠海市教育局委托廣東華禹工程咨詢有限公司對(duì)“2016年珠海市中學(xué)生體育項(xiàng)目競(jìng)賽服務(wù)采購項(xiàng)目（第二次）”進(jìn)行詢價(jià)采購，受邀的珠海市香洲區(qū)非凡青少年體育訓(xùn)練中心、珠海市凱勝體育文化傳播有限公司以及珠海市學(xué)生體育藝術(shù)教育聯(lián)合會(huì)3家承接主體遞交報(bào)價(jià)文件，經(jīng)過3位專家的評(píng)審，依據(jù)最低價(jià)法中標(biāo)原則，珠海市學(xué)生體育藝術(shù)教育聯(lián)合會(huì)最終以75.269 4萬元最低報(bào)價(jià)贏得該項(xiàng)目的承接[5]。

詢價(jià)承接的項(xiàng)目一般比較簡(jiǎn)單，技術(shù)含量不高，詢價(jià)小組能夠較為容易地對(duì)承接主體遞交的報(bào)價(jià)文件進(jìn)行比較。與競(jìng)爭(zhēng)性談判相比，詢價(jià)承接的報(bào)價(jià)只準(zhǔn)一次，不得再次更改，以確保價(jià)格具有競(jìng)爭(zhēng)性，主要體現(xiàn)的是最低價(jià)法中標(biāo)原則，而競(jìng)爭(zhēng)性談判中的報(bào)價(jià)根據(jù)談判進(jìn)展可以更改多次，它的競(jìng)爭(zhēng)點(diǎn)不僅僅在價(jià)格上，更注重項(xiàng)目的技術(shù)含量層面上，比詢價(jià)承接的過程要復(fù)雜，競(jìng)爭(zhēng)性也更強(qiáng)。對(duì)于政府來說，正因?yàn)樵儍r(jià)采購比較簡(jiǎn)單靈活，從而出現(xiàn)操作彈性大、標(biāo)準(zhǔn)難以統(tǒng)一等問題，容易產(chǎn)生暗箱操作等違法違規(guī)行為，所以在政府采購中一般不提倡以詢價(jià)的方式采購。

1.4 單一來源承接

單一來源承接是指只有一個(gè)特定承接主體能夠承接政府所要購買的服務(wù)，是一種沒有競(jìng)爭(zhēng)的談判承接方式。單一來源承接是基于政府在購買服務(wù)時(shí)因出現(xiàn)了不可預(yù)見的緊急情況、為了保證一致或配套服務(wù)從原承接主體添購原合同金額10%以內(nèi)情形時(shí)，只能從一個(gè)特定承接主體處進(jìn)行購買服務(wù)所表現(xiàn)的一種承接方式。能夠獲得單一來源承接的承接主體，其實(shí)力一般都非常雄厚，必須滿足政府提出的采購理由。其承接流程主要包括以下環(huán)節(jié)：應(yīng)邀提交響應(yīng)文件→就承接事宜進(jìn)行談判→提交履約保證金→簽訂合同等幾個(gè)環(huán)節(jié)。例如廣東省老年人體育協(xié)會(huì)承接的“2016年廣東省老年體育活動(dòng)服務(wù)項(xiàng)目（項(xiàng)目編號(hào)：0692-169C02270189）”。

2016年8月，經(jīng)過談判，廣東省老年人體育協(xié)會(huì)承接廣東省體育局購買的“2016年廣東省老年體育活動(dòng)服務(wù)項(xiàng)目”，承接金額為300萬元，內(nèi)容包括：（1）組織開展省級(jí)老年人體育競(jìng)賽活動(dòng)，需完成廣東省老年人氣排球比賽、22屆廣東省文化交流杯門球賽以及廣東省老年人太極拳等19項(xiàng)比賽活動(dòng)；（2）組織廣東省老年人體育骨干業(yè)務(wù)培訓(xùn)，需舉辦廣東健身球、柔力球、氣排球、門球等12項(xiàng)培訓(xùn)任務(wù)；（3）組織人員參加全國交流活動(dòng)及賽事，需完成全國老年人氣排球交流、全國老年乒乓球南方區(qū)交流活動(dòng)、全國老年人釣魚交流活動(dòng)等10項(xiàng)交流活動(dòng)。廣東省體育局采用單一來源采購選擇廣東省老年人體育協(xié)會(huì)來承接該項(xiàng)目的理由有3方面：（1）老年人體育工作的重要性；（2）老年人體育工作的特殊性；（3）廣東省老年人體育協(xié)會(huì)的專業(yè)性，即廣東省老年人體育協(xié)會(huì)是為全省老年人體育健身提供服務(wù)的社會(huì)團(tuán)體，成立于1983年12月，現(xiàn)有專兼職人員20人，其中專職人員8名，具有體育專業(yè)國家高級(jí)職稱6人，其余骨干人員均為從事和熟悉體育工作的退休干部，近年來多次成功組織實(shí)施全省性老年人體育活動(dòng)的開展、競(jìng)賽組織、骨干培訓(xùn)等[6]。

單一來源承接雖然是沒有競(jìng)爭(zhēng)的談判承接方式，但項(xiàng)目的金額都是已達(dá)到政府公開采購的標(biāo)準(zhǔn)，有的項(xiàng)目就是因公開招標(biāo)失敗后再轉(zhuǎn)為單一來源采購的，如深圳市登山戶外運(yùn)動(dòng)協(xié)會(huì)承接的“2016‘逸仙杯中山國際馬拉松賽事舉辦采購項(xiàng)目Ⅱ”，是中山市教育和體育局由公開招標(biāo)轉(zhuǎn)單一來源采購[7]。對(duì)政府而言，由于單一來源采購只同唯一的承接主體簽定合同，使政府處于不利的地位，有可能增加采購成本，并且在談判過程中容易滋生腐敗。對(duì)承接方來說，正因?yàn)槲ㄒ?，所以政府?duì)承接主體的要求也相當(dāng)高，一般而言，只有那些具有雄厚實(shí)力的體育社會(huì)組織才有資格。

1.5 委托承接

委托承接是指在政府與社會(huì)組織的關(guān)系上具有獨(dú)立性，與政府不存在資源、人事等依賴關(guān)系；但是承接的程序上沒有采用競(jìng)爭(zhēng)而是通過協(xié)議的方式，由政府指定委托某一社會(huì)組織來承接政府購買的公共服務(wù)[8]。

委托承接中，政府部門首先會(huì)選擇發(fā)展成熟、在年檢、評(píng)估中均有良好聲譽(yù)的體育社會(huì)組織來承接相關(guān)公共體育服務(wù)，這不僅對(duì)承接服務(wù)的體育社會(huì)組織是一種肯定和激勵(lì)，同時(shí)也給體育社會(huì)組織的自身提升帶來新機(jī)遇，促進(jìn)體育社會(huì)組織向更專業(yè)化、效益化發(fā)展，使之進(jìn)一步做大做強(qiáng)。這種模式主要存在于政府部門主辦一些體制內(nèi)的體育活動(dòng)中，如市體育大會(huì)、市民健身運(yùn)動(dòng)會(huì)、市體育節(jié)以及“全民健身日”系列活動(dòng)等。如2015年佛山市全民健身日和體育節(jié)活動(dòng)就有佛山新城健行協(xié)會(huì)、佛山市棋類協(xié)會(huì)、佛山市籃球協(xié)會(huì)等28家體育社會(huì)組織承接相應(yīng)的體育賽事項(xiàng)目[9]；2016年韶關(guān)市“全民健身日”系列活動(dòng)由韶關(guān)市老年人體育協(xié)會(huì)、韶關(guān)市排舞協(xié)會(huì)、韶關(guān)市橋牌協(xié)會(huì)等14家體育社會(huì)組織承接了相應(yīng)的體育賽事項(xiàng)目[10]；2016年珠海市市民健身運(yùn)動(dòng)會(huì)中，就由珠海市老年人體育協(xié)會(huì)、珠海市游泳協(xié)會(huì)以及珠海市足球協(xié)會(huì)等29家體育社會(huì)組織承接了相應(yīng)的體育賽事項(xiàng)目[11]。

委托承接是以雙方協(xié)商的方式，然后通過簽訂委托協(xié)議書，委托給有關(guān)體育社會(huì)組織承接，由政府全額分批付費(fèi)，而且委托金額一般都是在10萬元以下，以3～5萬左右的單個(gè)體育服務(wù)項(xiàng)目居多，是目前廣東省各市體育社會(huì)組織承接政府職能轉(zhuǎn)移最普遍的方式。委托承接因程序較簡(jiǎn)單、效率高，尤其是在短時(shí)間內(nèi)開展賽事較多的系列體育活動(dòng)中，能夠很快將項(xiàng)目委托出去，因是分項(xiàng)目委托，大多數(shù)體育社會(huì)組織都有機(jī)會(huì)承接，可以對(duì)本轄區(qū)的體育社會(huì)組織起到扶持鍛煉的作用；但因承接是雙方協(xié)商產(chǎn)生的，所以隨意性較大，效果不易評(píng)估，容易出現(xiàn)腐敗現(xiàn)象。 1.6 資助承接

資助承接主要是在政府的大力提倡下，由體育社會(huì)組織申請(qǐng)并自主開發(fā)的、具有一定公益性、社會(huì)影響力較大的群眾體育項(xiàng)目，經(jīng)體育部門進(jìn)行評(píng)審認(rèn)可后，對(duì)該組織承接的體育項(xiàng)目給予一定程度的資助。其目的是鼓勵(lì)和扶持體育項(xiàng)目的開展，擴(kuò)大影響范圍，借助公益資金實(shí)施更多公共體育服務(wù)，促進(jìn)全民健身建設(shè)。它是對(duì)政府職能缺位的有效補(bǔ)充，更是政府推進(jìn)全民健身運(yùn)動(dòng)的主要陣營(yíng)。目前，廣東體育社會(huì)組織在承接政府職能轉(zhuǎn)移的方式中，資助承接僅次于委托承接，并且有逐步擴(kuò)大范圍的趨勢(shì)，尤其是在經(jīng)濟(jì)比較發(fā)達(dá)地區(qū)。資助型承接不是全額資助，也不光是資金，還包括辦公場(chǎng)地、設(shè)備等實(shí)物類資助，它需要體育社會(huì)組織自身資源與政府資源相互配合。承接項(xiàng)目的競(jìng)爭(zhēng)性不是很大，多是各體育社會(huì)組織根據(jù)自身特長(zhǎng)和發(fā)展而開展的一些體育項(xiàng)目。流程如下：資助申請(qǐng)→資質(zhì)認(rèn)定→立項(xiàng)簽約，公示→監(jiān)督和評(píng)估。如深圳市南山區(qū)2016年資助的公益性群眾體育活動(dòng)就多達(dá)181項(xiàng)，資助金額共600萬元，涵蓋本區(qū)所有的體育協(xié)會(huì)[12]。南山區(qū)文體局對(duì)獲得資助承接的體育社會(huì)組織，一般先撥付整個(gè)資助金額70%，在經(jīng)過監(jiān)督、評(píng)估達(dá)標(biāo)后，再撥付余下的30%金額，如果沒有達(dá)標(biāo)，將按照合同條款，從余下的30%中給予相應(yīng)的扣除，并記錄備案，在以后的資助中將拒絕其申請(qǐng)，目的就是為了優(yōu)化公共體育資源配置。

2 政府購買體育公共服務(wù)職能轉(zhuǎn)移中存在的問題

2.1 扶持政策不合理，資助力度不夠

政府對(duì)社會(huì)組織作為非營(yíng)利性組織開展有償服務(wù)收入，采取不合理的稅收政策。目前，免稅收入只包括捐贈(zèng)收入、政府補(bǔ)助收入、會(huì)費(fèi)、不征稅收入和免稅收入孳生的銀行存款利息收入等，不包括提供服務(wù)獲得的收入、經(jīng)營(yíng)性收入和保值增值收入[13]300。以社團(tuán)體育項(xiàng)目培訓(xùn)為例，協(xié)會(huì)在收到會(huì)員交付的培訓(xùn)費(fèi)后，即需按營(yíng)業(yè)收入繳付營(yíng)業(yè)稅，其余部分在支付各項(xiàng)開支后再上繳所得稅，完全被作為經(jīng)營(yíng)性組織對(duì)待。據(jù)估算，社團(tuán)上繳的稅賦相當(dāng)于其收入的10%～15%[14]。另外，與體育社會(huì)組織相比，政府的扶持更傾向于教育、醫(yī)療、文化類等社會(huì)組織；調(diào)查顯示，人才無法在培養(yǎng)、吸引、評(píng)價(jià)、使用、宣傳、表彰、獎(jiǎng)勵(lì)等方面享受與事業(yè)單位、企業(yè)的同等待遇[13]302，如由廣東省財(cái)政廳、民政廳聯(lián)合負(fù)責(zé)的2016年省級(jí)培育發(fā)展社會(huì)組織專項(xiàng)資金扶持的381家社會(huì)組織中，體育類的只有惠州市鐵人三項(xiàng)運(yùn)動(dòng)協(xié)會(huì)、惠州市廣場(chǎng)舞排舞協(xié)會(huì)、陽山縣足球協(xié)會(huì)、高要市足球協(xié)會(huì)、珠海市體育產(chǎn)業(yè)協(xié)會(huì)、廣東省業(yè)余足球協(xié)會(huì)、珠海市八極拳研究會(huì)等7家，只占總數(shù)1.83%[15]，其他主要以醫(yī)療、教育以及文化為主。

資助力度不夠。調(diào)查顯示：我國社會(huì)組織服務(wù)收費(fèi)占總收入的95.7%，遠(yuǎn)高于國際平均40%～50%的水平，政府資助和社會(huì)捐贈(zèng)分別僅為2.5%和1.8%[16]。就廣東來說，逐年增加幅度偏小，遠(yuǎn)遠(yuǎn)跟不上廣東社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度，如對(duì)廣州、深圳、佛山、東莞、中山等珠三角經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)城市的調(diào)查顯示，從2012—2014年社會(huì)組織所獲政府財(cái)政補(bǔ)助所占社會(huì)組織年總收入比例變化看，政府財(cái)政補(bǔ)助每年增速約1%，補(bǔ)助額度并不多[17]。珠三角以外地區(qū)則更少。

2.2 職能涵載利益使職能轉(zhuǎn)移力度不夠

2014年7月廣東省人民政府辦公廳印發(fā)的《政府向社會(huì)力量購買服務(wù)暫行辦法》中指出：“社會(huì)力量能夠承擔(dān)的，原則上通過政府向社會(huì)力量購買服務(wù)的方式，逐步轉(zhuǎn)由社會(huì)力量承擔(dān)……凡適合社會(huì)力量承擔(dān)的，原則上都按照政府購買服務(wù)方式進(jìn)行?！钡@僅是綱領(lǐng)性法規(guī)文件，在執(zhí)行過程中需要各級(jí)地方政府部門進(jìn)一步細(xì)化。根據(jù)調(diào)研，政府向社會(huì)組織轉(zhuǎn)移職能和購買服務(wù)進(jìn)展緩慢，目前廣東社會(huì)組織還沒承接政府轉(zhuǎn)移職能的占89%，還未有政府購買服務(wù)的占91%[13]300。如來自廣東政府采購網(wǎng)所公示的采購公告顯示，2015年中山、珠海、惠州、廣州以及佛山5市通過政府公開采購所轉(zhuǎn)移的體育服務(wù)項(xiàng)目均只有1項(xiàng)，而絕大多數(shù)是通過非公開采購方式轉(zhuǎn)移。

轉(zhuǎn)移率低的主要原因，就是不愿意轉(zhuǎn)移對(duì)自身有利的職能，有些政府行政部門的領(lǐng)導(dǎo)既希望社會(huì)組織提供公共體育服務(wù)，參與基層組織的管理，但是又不想轉(zhuǎn)移對(duì)自身有較大利益的職能，往往以“不放心”“怕搞亂”等為借口，“口頭支持，實(shí)際設(shè)限”[13]302，說明現(xiàn)實(shí)與改革要求還有較大差距。

2.3 職能轉(zhuǎn)承機(jī)制不健全，轉(zhuǎn)承過程不規(guī)范

根據(jù)《廣東省2013年政府集中采購目錄及限額標(biāo)準(zhǔn)》的規(guī)定，政府通過購買轉(zhuǎn)移的服務(wù)項(xiàng)目金額達(dá)到20萬元及以上時(shí)（2016年1月1日起調(diào)整為50萬元），必須嚴(yán)格依據(jù)政府采購條例的各條款進(jìn)行公開采購。雖然公開投標(biāo)、競(jìng)爭(zhēng)性談判、詢價(jià)、單一來源等承接方式都是按照規(guī)定由政府公開采購轉(zhuǎn)移的，但在實(shí)踐中因金額較大極少采用，而目前廣東體育社會(huì)組織承接政府職能轉(zhuǎn)移最為普遍的委托承接和資助承接兩種方式的金額一般都在20萬元以下，因沒有達(dá)到公開采購的資金額度，不受規(guī)定要求的限制，其主要都是由政府行政部門自行決定采購流程，遵循的是“政府部門需求→體育社會(huì)組織報(bào)價(jià)→雙方討價(jià)還價(jià)、定價(jià)”的非公開模式，缺乏有效競(jìng)爭(zhēng)，使職能轉(zhuǎn)承過程不夠規(guī)范。

2.4 承接后的績(jī)效評(píng)估體系尚未建立

2014年7月，廣東省人民政府辦公廳出臺(tái)《政府向社會(huì)力量購買服務(wù)暫行辦法》對(duì)績(jī)效評(píng)價(jià)要求如下：“政府向社會(huì)力量購買服務(wù)的績(jī)效評(píng)價(jià)，由財(cái)政部門組織或通過引入第三方實(shí)施；有關(guān)部門予以積極配合，并做好績(jī)效自評(píng)工作。評(píng)價(jià)范圍包括購買主體購買服務(wù)的財(cái)政資金使用績(jī)效和承接項(xiàng)目的社會(huì)力量的服務(wù)績(jī)效兩個(gè)方面?！币簿褪钦f，既要評(píng)價(jià)轉(zhuǎn)移主體在資金使用上得到最大邊際效應(yīng)程度，也要評(píng)價(jià)承接主體提供的服務(wù)使公眾獲得滿意的程度。目前，廣東還沒有專門的包括財(cái)務(wù)、審計(jì)等專業(yè)人員在內(nèi)的“第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)”對(duì)政府購買資金使用上的績(jī)效進(jìn)行評(píng)估，只要所轉(zhuǎn)移的項(xiàng)目通過“申報(bào)→論證→立項(xiàng)”等常規(guī)程序后就可以。對(duì)于體育社會(huì)組織承接后所提供公共體育服務(wù)的績(jī)效同樣缺乏專業(yè)的評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)，沒有科學(xué)合理的指標(biāo)體系對(duì)提供服務(wù)的效果進(jìn)行評(píng)價(jià)，尤其缺乏對(duì)服務(wù)提供的過程監(jiān)管。在績(jī)效評(píng)價(jià)機(jī)制不健全的情況下，政府職能轉(zhuǎn)承過程中很容易產(chǎn)生腐敗等違法違紀(jì)行為，浪費(fèi)國家公共資源。

3 推進(jìn)廣東體育社會(huì)組織承接政府職能轉(zhuǎn)移的對(duì)策

3.1 健全法律法規(guī)，完善社會(huì)組織承接政府職能的法制保障

在國家層面，首先，應(yīng)盡快出臺(tái)《社會(huì)組織法》，使我國社會(huì)組織的發(fā)展能夠有法可依，提升其法律地位；其次，應(yīng)修改《社會(huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》和《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》中制約社會(huì)組織發(fā)展的有關(guān)條款，凸顯社會(huì)組織的自主能動(dòng)性；最后，完善《體育法》，補(bǔ)充有利于體育社會(huì)組織發(fā)展的有關(guān)條款，給與分類指導(dǎo)，從而使支撐社會(huì)組織發(fā)展的制度環(huán)境更加完善。在廣東省層面，應(yīng)發(fā)揮廣東一貫改革創(chuàng)新的典范，將2014年已列入省人大立法項(xiàng)目的《廣東省社會(huì)組織條例》盡快出臺(tái)，并制訂相關(guān)配套政策，如社會(huì)組織稅費(fèi)優(yōu)惠等扶持政策，通過地方立法明確社會(huì)組織在承接政府轉(zhuǎn)移社會(huì)管理和公共服務(wù)領(lǐng)域的法律地位和職能、規(guī)范其在參與社會(huì)管理和提供公共服務(wù)的行為與標(biāo)準(zhǔn)，從而完善社會(huì)組織承接政府職能的法制保障。

3.2 加大培育扶持力度，提升體育社會(huì)組織活力，壯大體育社會(huì)組織數(shù)量

一是通過啟動(dòng)“社會(huì)組織孵化實(shí)驗(yàn)基地”，為初期的體育社會(huì)組織提供辦公場(chǎng)地、器材、組織建設(shè)、戰(zhàn)略規(guī)劃等服務(wù)。目前，已有廣州、深圳、珠海、佛山、惠州、東莞、江門、揭陽、汕頭等9市建立社會(huì)組織孵化基地，尤其是深圳，僅市區(qū)兩級(jí)就有15個(gè)社會(huì)組織孵化基地投入運(yùn)營(yíng)，但仍有12個(gè)地市尚沒有建立社會(huì)組織孵化基地，應(yīng)加快步伐填補(bǔ)這一空白。二是建立社會(huì)組織發(fā)展專項(xiàng)資金。如2012年廣東省民政廳就頒布《廣東省省級(jí)培育發(fā)展社會(huì)組織專項(xiàng)資金管理暫行辦法》，省財(cái)政設(shè)立專項(xiàng)資金，用于扶持省內(nèi)社會(huì)組織發(fā)展；深圳將3 500萬元福利彩票公益金作為向社會(huì)組織購買服務(wù)的“種子資金”，通過競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制對(duì)社會(huì)組織進(jìn)行扶持；廣州市由福利彩票公益資金安排500萬元作為啟動(dòng)資金，用于培育公益性社會(huì)組織，并對(duì)市級(jí)行業(yè)協(xié)會(huì)實(shí)施財(cái)政專項(xiàng)補(bǔ)助制度[18]25。三是加大政府向體育社會(huì)組織購買體育服務(wù)的力度。將凡是能有體育社會(huì)組織承接的服務(wù)盡量都轉(zhuǎn)移給體育社會(huì)組織承接，在減輕了政府行政人員負(fù)擔(dān)的同時(shí)，對(duì)體育社會(huì)組織也起到了扶持和鍛煉作用。四是簡(jiǎn)化登記流程，降低登記門檻。簡(jiǎn)化登記流程，主要就是要積極推行“無主管登記”。目前，除廣州、深圳兩市以外，廣東省其它地市社會(huì)組織“無主管登記”改革的推進(jìn)還比較緩慢。降低登記門檻主要有兩種方式：（1）降低注冊(cè)資金和會(huì)員數(shù)，可以將縣級(jí)社團(tuán)注冊(cè)資金由3萬元降到不低于1萬元，鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)社團(tuán)不低于5 000元，會(huì)員達(dá)到20個(gè)以上的最低要求[18]24。（2）實(shí)行“備案制”，“備案制”可以使一些服務(wù)靈活和針對(duì)性更強(qiáng)，為因會(huì)員數(shù)量、資金規(guī)模等夠不上法人登記條件的社區(qū)（體育）社會(huì)組織開綠燈，獲得合法身份。

3.3 規(guī)范職能轉(zhuǎn)承機(jī)制，科學(xué)評(píng)價(jià)承接績(jī)效

建立社會(huì)組織承接政府職能轉(zhuǎn)移的長(zhǎng)效機(jī)制，既要避免政府部門因既得利益不轉(zhuǎn)移應(yīng)轉(zhuǎn)職能，又要防止政府部門在轉(zhuǎn)移職能的過程中將一些不應(yīng)轉(zhuǎn)移的無利益職能推給社會(huì)組織承擔(dān)。在今后一段時(shí)期內(nèi)，體育行政部門應(yīng)切實(shí)貫徹中央文件精神，進(jìn)一步擴(kuò)大職能轉(zhuǎn)移的范圍，制定政府購買體育服務(wù)指導(dǎo)性目錄。首先，體育行政人員要及時(shí)轉(zhuǎn)變觀念，逐步科學(xué)規(guī)范職能轉(zhuǎn)接流程。各級(jí)政府體育部門在依據(jù)廣東省政府出臺(tái)的《政府向社會(huì)力量購買服務(wù)暫行辦法》前提下，應(yīng)根據(jù)本地區(qū)體育社會(huì)組織發(fā)展的整體情況，出臺(tái)相應(yīng)的購買公共體育服務(wù)的法規(guī)文件，事先向社會(huì)公布購買清單，明確承接主體資質(zhì)、購買內(nèi)容、購買模式、金額支付方式等，做到公開透明，有章可循。在以上各環(huán)節(jié)中，購買環(huán)節(jié)尤為重要，目前在廣東政府轉(zhuǎn)移體育職能所采用的公開招標(biāo)、競(jìng)爭(zhēng)性談判、詢價(jià)談判、單一來源談判、定向委托以及資助等6種方式中，應(yīng)在不違背政府采購法的前提下，根據(jù)轉(zhuǎn)移內(nèi)容和體育社會(huì)組織發(fā)展的整體實(shí)力酌情確定。其次，應(yīng)建立由政府部門、服務(wù)對(duì)象及第三方專業(yè)評(píng)估機(jī)構(gòu)組成的承接績(jī)效評(píng)估體系，對(duì)承接后的項(xiàng)目進(jìn)行跟蹤監(jiān)督，以便做出科學(xué)評(píng)估，并將承接績(jī)效作為承接款項(xiàng)支付和社會(huì)組織今后承接政府職能的重要依據(jù)，做到財(cái)政資金使用效率最大化，確保政府向體育社會(huì)組織購買的服務(wù)能實(shí)實(shí)在在地滿足人民群眾的體育需求。

近年來，廣東體育社會(huì)組織發(fā)展比較迅速，在承接政府公共體育服務(wù)方面做出了較大貢獻(xiàn)。但因承接政府職能轉(zhuǎn)移改革仍處于探索階段，某些配套措施還有待逐步完善，在推進(jìn)過程中不免會(huì)出現(xiàn)各種問題。為此，政府在積極為體育社會(huì)組織營(yíng)造一個(gè)良好發(fā)展環(huán)境的同時(shí)，體育社會(huì)組織自身也要加大力度向?qū)嶓w化發(fā)展，增強(qiáng)自身獨(dú)立性，提升承接能力，多為社會(huì)提供優(yōu)質(zhì)體育服務(wù)，從而在承接中取得競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)，起到優(yōu)化社會(huì)資源配置的效用。

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